§ 8. Бразильский федерализм

Бразильская федерация (в Конституции чаще употребляется тер­мин «союз») обладает своеобразием: в качестве ее составных частей названы не только штаты и федеральный округ (по своему правовому положению округ также является субъектом федерации в отличие, на­пример, от США), но и административно-территориальные единицы, на которые разделены штаты, — муниципии. Согласно ст. 1 Конститу­ции Бразилия — «нерушимое единство» штатов, федерального округа и муниципий. Федеральным законом могут так^ке создаваться управ­ляемые из центра федеральные территории. После принятия Консти­туции 1988 г. две федеральные территории были преобразованы, пре­вращены в штаты или присоединены к штатам. В результате в настоя­щее время в Бразилии 26 штатов и федеральный округ (последняя территория Пернамбуку тоже преобразована в штат, хотя в Конститу­ции сохраняются нормы, детально регулирующие правовое положение территорий), а также приблизительно 4300 муниципий, на которые разделены штаты.

Бразильская федерация, с одной стороны, построена на основе кон­цепции кооперативного федерализма, но, с другой — особенно на прак­тике — это высокоцентрализованная федерация. Первое находит свое выражение в «трехэлементном» подходе к структуре федерации, в рас­ширении полномочий ее субъектов и в стремлении установить в Кон­ституции широкий круг вопросов совместной компетенции. Второе выражается в организации федерации, в концепции федеральной ин­тервенции, в «жестком» порядке взаимоотношений федеральных орга­нов и органов штатов.

При размежевании компетенции в Бразилии используется доволь­но сложный подход, который предполагает распределение предметов ведения с учетом роли не только союза и штатов (как это принято в других федерациях), но и федерального округа и муниципий. Различа­ются три основные сферы компетенции: исключительная компетенция

592

Глава 24. Основы конституционного права Бразилии

союза, совместная компетенция союза, штатов, федерального округа и муниципий и, наконец, совместная компетенция союза, штатов и феде­рального округа (без муниципий). Последняя охарактеризована в Кон­ституции как совместная компетенция этих образований (союза, шта­тов, округа) «по законодательству» (муниципальные органы законов не издают, хотя в отдельных местах объемной бразильской Конститу­ции есть упоминания о законах муниципий, под которыми понимаются скорее всего их нормативные правовые акты). Кроме того, наряду с общим положением о компетенции союза говорится об исключитель­ной компетенции союзного законодательства. Штаты имеют остаточ^; ную компетенцию: они вправе самостоятельно решать вопросы, не вхо­дящие в исключительную федеральную компетенцию и в совместную компетенцию. Но если по предметам ведения совместной компетенции издан федеральный закон, он имеет высшую силу по сравнению с зако­ном штата.

Исключительная компетенция союза изложена в 24 пунктах, некото­рые из них разделены на подпункты. Это сношения с иностранными государствами и международными организациями, вопросы войны и мира, обороны страны, налоги, денежное обращение, управление связью и многие другие вопросы. К исключительной компетенции союза отне­сены также гражданское, торговое, уголовное, процессуальное, избира­тельное, аграрное, морское, воздушное и трудовое право, гражданская и военная реквизиция в чрезвычайных условиях и во время войны, вода, энергия, информатика, теле- и радиовещание, почтовая служба, органи­зация судов, прокуратуры и др. Более детальное определение этих пол­номочий отнесено к сфере дополнительного закона, который может раз­решить штатам законодательствовать в некоторых областях, охватыва­емых сферой исключительного федерального законодательства.

Совместная компетенция союза, штатов, федерального округа, му­ниципий изложена в 12 пунктах, среди которых: зашита Конституции, законов, демократических институтов; Охрана публичной собственнос­ти; сохранение культурных ценностей и исторических документов; обеспечение доступа к науке и образованию; сохранение лесов, фауны и флоры и др Детальное размежевание полномочий также осуществля­ется дополнительным законом.

Третья сфера — совместная компетенция союза, штатов и феде­рального округа — включает: налоговое, финансовое, пенитенциарное право, производство и потребление, образование, культуру, социальное обеспечение, защиту юношества и др. (всего 16 пунктов). В этой сфере союз устанавливает только общие принципы, а детальное регулирова­ние осуществляется штатами и федеральным округом.