§ 4 Внутренняя организация парламента и его палат 267

Для создания партийной фракции (а фракция имеет определенные преимущества — свое помещение в парламенте, пропорциональное представительство во внутренних органах палаты, право выступать от имени фракции предоставляется вне очереди и др.) необходимо иметь определенное число депутатов от данной партии, устанавливаемое рег­ламентами палат (например, 20 в нижней палате и 14 в сенате во Фран­ции, соответственно 20 и 10 — в Италии, 15 и 10 в Испании, 5 и 6 в Швейцарии, 10% депутатов в нижней палате парламента Бразилии, 15% в нижней палате в Индии). Фракция пропорционально представ­лена в комиссиях (комитетах) палат и объединенных комитетах парла­мента (если такие создаются). Обычно представитель наиболее круп­ной фракции избирается председателем палаты, его заместители пред­ставляют другие крупные фракции. Фракции делят между собой посты председателей постоянных комиссий (комитетов) палат.

У фракций имеется свое руководство: председатель (иногда — бюро, куда входят лидеры партии), в англосаксонских странах назна­чаются «кнуты», обязанность которых — обеспечивать явку членов фракции в парламент, особенно на голосование. Фракция принимает решение о характере выступлений ее членов и голосовании («за», «про­тив» и т.д.). Время, выделяемое для выступлений от имени фракции, обычно зависит от ее численности. Депутаты вне фракций получают слово после выступления представителей фракций. «Свободное обсуж­дение», когда депутаты могут выступать, не будучи связаны фракцион­ной дисциплиной, бывает крайне редко и во многих странах только по специальному постановлению палаты. Наиболее крупная фракция, на­ходящаяся в оппозиции, обычно создает свой «теневой кабинет»: выде­ленные ею лица следят за работой министров и готовятся занять их место в случае победы на выборах.

Важную роль в парламенте и его палатах играют постоянные коми­теты и комиссии. Создаются объединенные комитеты палат, комитеты парламента, комиссии (комитеты) палат. Число их различно и часто меняется. В однопалатном парламенте Израиля 9 комитетов, в Палате общин Великобритании 15 специализированных комиссий, в нижней палате Конгресса США — 22 комитета, а в Сенате — 16, в Швеции в нижней палате — 16 и т.д. Постоянные комиссии бывают отраслевыми, или специализированными (например, по иностранным делам, по сель­скому хозяйству, по здравоохранению), и неспециализированными, обозначаемыми обычно буквами латинского алфавита (в Великобри­тании). В последнем случае председатель палаты решает, в какую из них следует направить законопррект для предварительного рассмотре­ния. Комиссия принимает решения на заседаниях. Кворум обычно со­ставляет половину ее членов, в Польше — 1/3. Представитель комис-

268

Глава 11. Законодательная власть и ее органы

сии выступает с содокладом при обсуждении проекта закона, иного решения на пленарном заседании, и обычно от мнения комиссии в конечном счете зависит судьба законопроекта. Права законодательной инициативы комитеты и комиссии за редчайшими исключениями не имеют.

Комиссии обсуждают информацию министров по своей отрасли. Министры не несут ответственности перед постоянными комиссиями, последние не принимают обязательных для правительства и его членов решений, но во многих странах министры обязаны являться на заседа­ния комиссий по их приглашению (например, в Словакии). Если такой обязанности не предусмотрено, министры в демократических странах не уклоняются от этого из этических соображений, опасаясь публично­го осуждения в случае пренебрежительного отношения к парламенту (комиссиям, комитетам). Министры имеют право быть выслушаны по их требованию в постоянной комиссии. Если член комиссии система­тически пропускает ее заседания, не выполняет поручения комиссии, он может быть выведен из ее состава, во Франции на 1/3 может быть сокращена вторая часть его парламентского вознаграждения. Во мно­гих странах закон обязывает каждого давать информацию комитетам и комиссиям парламента, являться по их вызову, давать свидетельские показания. За отказ может последовать уголовное наказание как за неуважение к парламенту. ^

Особые полномочия имеют постоянные комиссии в Испании, Ита­лии, секции в Греции. При определенных условиях они вправе прини­мать законы вместо палат. В некоторых из этих стран бблыпая часть законов принимается именно таким образом, но это законы, не имею­щие существенного значения. Наряду с постоянными комиссиями палат создаются постоянные объединенные комитеты парламента (на­пример, в США по экономике, налогам и др.)

Палаты в случае необходимости создают временные комиссии -* следственные, ревизионные, редакционные и др. Такие комиссии тоже бывают объединенными (например, согласительные комиссии, созда­ваемые во Франции, Германии при разногласиях палат) Особого рода временная комиссия — комиссия всей палаты — известна странам с влиянием англосаксонского права. Она представляет собой своего рода юридическую фикцию: палата принимает решение о преобразовании ее в комиссию для ускорения процедуры рассмотрения неотложных законопроектов или законопроектов, не имеющих существенного зна­чения, не вызывающих разногласий.

Во многих палатах создаются бюро палаты или советы старейшин (в Италии это называется конференция палаты) Такое бюро — не, орган по руководству заседанием. Бюро или совет старейшин обычно