§4 Внутренняя организация парламента и его палат 269

состоит из председателя палаты, его заместителей, председателей по­стоянных комиссий, представителей партийных фракций. На заседа­ниях совета старейшин и бюро решаются некоторые организационные вопросы, например о дате пленарного заседания, о повестке дня, об очередности обсуждения вопросов.

В парламентах часто избирается, обычно из числа молодых депута­тов, несколько квесторов, в обязанности которых входит поддержание порядка в зале заседаний, в кулуарах, буфете парламента, а также под­счет голосов при открытом голосовании. Во Франции квесторы играют более значительную роль: они руководят деятельностью администра­тивных и финансовых служб парламента. В некоторых испаноязычных странах (Испания, Мексика и др., в Португалии) создаются, особые органы — постоянные депутации из избранных представителей обеих палат. Они между сессиями осуществляют некоторые полномочия пар­ламента и отчитываются в этом на ближайшем заседании палат.

Органы при парламенте. Парламент создает различные органы, ко­торые не входят в его структуру, не являются внутренними органами палат, но помогают ему осуществлять его полномочия или действуют по его поручению. К их числу относятся органы, осуществляющие кон­троль за бюджетной дисциплиной, за финансовой и хозяйственной де­ятельностью (счетные палаты, контрольные палаты, генеральный кон­тролер и др.), парламентские комиссары (омбудсманы) — уполномо­ченные (комиссары парламента) по правам человека, по правам наци­ональных меньшинств, по охране'окружающей среды, по делам воору­женных сил, комиссии гражданской (т.е. публичной) службы и др.

Аппарат парламента Аппарат парламента включает три вида орга­нов и лиц. 1) вспомогательные службы парламента, его палат и комис­сий (библиотека, секретариат, хозяйственная часть, типография, груп­па компьютерного обслуживания и др.); 2) консультанты парламента, обычно работающие в исследовательских службах. Часто они не состо­ят в штате, а, числясь консультантами, выполняют заказы по подготов­ке разовых экспертных заключений; 3) личные помощники парламен­тариев, их референты, секретари. В США аппарат парламента велик: каждую постоянную комиссию, в частности, обслуживают около 70 сотрудников; в Великобритании аналогичных сотрудников лишь 4—5.

Считается, что вспомогательный аппарат парламента должен быть в высшей степени профессиональным и максимально деполитизиро-ванным. Поэтому в ряде стран парламентское меньшинство имеет право назначить часть сотрудников во вспомогательный аппарат (в США - до 1/3).

Общее руководство аппаратом парламента в большинстве стран осуществляют председатели палат, в США избранные, а в Великобри-

270

Глава 11. Законодательная власть и ее органы

тании пожизненно назначенные монархом (наделе — кабинетом) клер­ки палат.

§ 5. Полномочия парламента

Классификация парламентов с точки зрения их полномочий. В завц-симости от полномочий различают три вида парламентов: с неограни­ченными полномочиями, с ограниченными полномочиями и консуль­тативные. Считается, что в связи с концепцией верховенства парламен­та парламенты с неограниченными полномочиями существуют в боль­шинстве стран англосаксонского права: парламент может принять ре­шение по любому вопросу. Однако и в таких странах есть королевская прерогатива (например, вопросы войны и мира в Великобритании, хотя на практике такие полномочия осуществляются парламентом или даже кабинетом министров). В тех странах этой группы, где принято жесткое разделение властей (например, в США), а также там, где есть органы конституционного контроля, обладающие правом объявлять законы неконституционными, концепция верховенства парламента подверга­ется определенным ограничениям.

Концепция неограниченных полномочий высшего представитель­ного органа принята и в странах тоталитарного социализма, конститу­ции которых обычно содержат перечень вопросов, относимых к компе­тенции этого органа, а затем следуют слова: «и другие», означающие, что высший представительный орган может принять к своему рассмот­рению любой вопрос (на практике парламент действует по указанию руководства правящей коммунистической партии). Впрочем, и в тех демократических странах, где какая-либо партия имеет абсолютное' большинство в парламенте и ее лидеры образуют кабинет министров, парламент тоже действует под руководством партии большинства, ка­бинета.

Парламенты с ограниченными полномочиями существуют во Фран­ции и в некоторых франкоязычных странах Африки, ее бывших коло­ниях (Сенегал, Мадагаскар, Габон и др.). Конституции перечисляют вопросы, по которым парламент'может издавать законы — законы-рамки, устанавливающие основы правового регулирования (более де­тальное регулирование в соответствии с этими законами вправе осу­ществлять исполнительная власть), и «исчерпывающие законы», т.е. издаваемые по вопросам, которые могут регулироваться только парла­ментом. Все остальные вопросы составляют сферу так называемой рег-ламентарной власти: по ним издаются нормативные акты президента, правительства, министров, парламент же в эту сферу не должен вмеши­ваться.