Об истории общин

Работа по социальному планированию и организации общин началась с программ практической деятельности, разработанных двумя важными социальными движениями XIX в.: обществами по организации благотво­рительной помощи и благотворительными учреждениями для бедняков (под ред. Р. Крэ-мера и Г. Спехта, 1983).

В конце XIX — начале ХХв. частная фи­лантропия играла большую роль в социаль­ном обеспечении общины, помощи бедным и зависимым в США. Движение обществ по ор­ганизации благотворительной деятельности, начавшееся в 80-х годах XX в., развивалось по образцам Лондонского общества благотво­рительной помощи и искоренения нищеты. Это была первая попытка добиться какого-то порядка в социальном обеспечении, и ее ор­ганизаторы считали, что они могут помочь в решении проблем несправедливого распреде­ления благотворительных фондов, мошенни­чества и других теневых спутников благотво­рительности.

Реформаторы, связанные с благотвори­тельным движением за улучшение условий жизни, строили многие свои программы в расчете на социальное действие, нацеленное на принятие социального законодательства для облегчения жизни трудящихся. Движе­ние обществ по организации благотворитель­ной деятельности стремилось помочь людям приспособиться к разным социальным ситуа­циям, используя "научные" способы оказания помощи.

Распределение фондов и их эф­фективное использование. Впервые Советы общин по благотворительной дея­тельности и Советы социальных агентств бы­ли образованы в 1908 г. Продолжая усилия,

178 Социальное планирование и организация в местных общинах

начатые движением обществ по организации благотворительной деятельности, они доби­вались эффективности, централизации и специализации в области добровольческого социального обеспечения; эффективного ру­ководства при совместном планировании и стандартных условиях обслуживания. Эти цели сохранились у современного продолжателя Советов общин — движения "Общий путь". Термин "организация общины", впер­вые использованный организацией амери­канских социологов и преподавателей для взрослых перед первой мировой войной, был принят на вооружение практическими работ­никами соответствующих агентств. Во время первой мировой войны расширились услуги по удовлетворению запросов военнослужа­щих и перемещенных семей. В области соци­ального обеспечения этот рост услуг сопровождался созданием организаций "военной казны", которые были централизованными агентствами по освоению фондов. Они были созданы для эффективного использования фондов и координации услуг. Эти организа­ции стали провозвестниками появления Объединенных благотворительных фондов и Советов социальных агентств — движения, которое явилось первой широкомасштабной попыткой всеохватывающего общинного планирования и контроля благотворительных фондов. В первые десятилетия XX в. основная задача практической работы по социальному планированию и организации общин состоя­ла в распределении фондов между агентства­ми социального обеспечения. Эта задача была подобна тем, которые встали перед промышленностью в условиях роста крупных корпораций и поиска методов рационализа­ции управления производством. Филантро­пы и бизнесмены поддерживали развитие бо­лее рационального контроля, бюджетного планирования, создание системы филантро­пической помощи. Добровольческие органи­зации, поддерживаемые отдельными лица­ми, были тогда основными субъектами социального действия.

Практика социального планирования и организации общин была направлена на до­стижение большего контроля и порядка в сферах благотворительности и социальных изменений. В значительной степени эта практика была связана с филантропическими агентствами, находилась под их влиянием и имела своей целью главным образом повыше­ние эффективности их деятельности (Р. Лу-боув, 1965).

Управление в сфере социального обеспечения. В 30-е годы перенос центра

благотворительной деятельности с добро­вольческих агентств на недавно созданные го­сударственные организации социального обеспечения и от местных агентств — к аген­тствам штатов и федеральным агентствам способствовал отделению деятельности по со­циальному планированию и организации об­щин от работы по программе обслуживания массы городских бедняков и меньшинств.

Как и в частной филантропии, в социаль­ном планировании и организации общин ак­цент делался на решении конкретных про­блем общин. Эти проблемы решались при помощи деятельности добровольцев: кон­сультирования и руководства, услуг, связан­ных с охраной здоровья и отдыхом, а также обучения взрослых. Состав и структура агентств по планированию социального обес­печения отражали эти проблемы: руководст­во агентств отбиралось из местной элиты, фи­лантропов и профессиональных работников частных агентств. В этот период традицион­ный для социальной работы социальный ре­формизм отошел на второй план перед сосредоточенностью социальных работников на конкретных проблемах конкретных людей; при решении этих проблем они испытывали серьезное влияние психоанализа.

В эти ранние годы за рамками системы Советов по вопросам здравоохранения и бла­готворительной деятельности также было предпринято несколько широкомасштабных попыток усовершенствовать общины, улуч­шить их деятельность и достичь социальных изменений посредством работы по социально­му планированию на низовом уровне. Напри­мер, недолговечный Проект социальной структуры (г. Цинциннати) — это малоизве­стный предшественник движения "Война с бедностью"; Проект зоны Чикаго и "амери­канское трудовое движение" стали ценными источниками практического организацион­ного опыта в 1917—1930гг. (С.Кобрин, 1959; А. Шаффер, 1971; Г. Виленски, 1956). "Тру­довое движение", как и более позднее "движе­ние за гражданские права", было в значитель­ной мере занято проблемами практического характера, стремясь стать сильным обще­ственным движением. Его интеллектуальные лидеры не дали теоретической литературы, которая могла бы служить для практической деятельности. Однако большая часть этих но­вых методов работы с общинами не получила широкого и долговременного признания. Глубокие социальные потрясения, вызван­ные второй мировой войной, наложили мора­торий на развитие практической деятельно­сти, основанной на различиях общественных

СОЦИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ В МЕСТНЫХ ОБЩИНАХ 180

классов, этнической и расовой принадлежно­сти. Вторая мировая война также способство­вала развертыванию серьезнейшей деятель­ности по организации общин. При помощи Службы гражданской обороны США тысячи Советов общин, комитетов городских кварта­лов и ассоциаций соседей были организованы на поддержку военных действий. Ситуация, возникшая в результате всеобщей мобилиза­ции для поддержания военных действий, и дух сотрудничества, который она породила, поставили планирование, техническую по­мощь и административную организацию на службу общим целям. На их достижение шла и значительная часть общинных ресурсов. На передний план вышли гражданское участие и координирование деятельности агентств. Од­нако после окончания войны побудительные мотивы такого сотрудничества ослабли и в большинстве общин этот опыт оставил весьма незаметный след. В конце 50-х годов участие федерального правительства и правительств штатов в программах здравоохранения и бла­готворительной деятельности выросло до ог­ромных размеров (А. Скольник и С. Дейлз, 1975). Когда институт социального обеспече­ния достиг высокого уровня развития, а соци­альная работа оформилась в отдельную про­фессию, главной обязанностью которой было управление системой социального обеспече­ния, работа по социальному планированию и организации общин стала важной составной частью данной профессии. Суть ее состояла не только в распределении фондов в добро­вольческом секторе социального обеспече­ния, но и в координации деятельности мно­жества поставщиков социальных услуг в общественных и частных агентствах, в орга­нах местного управления, правительствах штатов и федеральном правительстве. Работа по социальному планированию и организа­ции общин велась в различных функцио­нальных областях практики, например в об­служивании семей, в социальной групповой работе, в рекреационных услугах, а также в общественной помощи. Когда социальное обеспечение и социальная работа приобрели комплексный характер, управление внешни­ми связями агентств по социальному обслу­живанию стало важной частью профессио­нальной деятельности.

Действия общин против нищеты. Борьба за гражданские права конца 50 — на­чала 60-х годов и основные федеральные про граммы, посвященные обеспечению жильем, городскому обновлению и борьбе с бедно­стью, сигнализировали о расширении рабо­ты по социальному планированию и органи-

зации общин. Многие из числа занимавшихся проблемами социального обеспечения счита­ли, что программы "Нового курса" потерпели неудачу и не смогли справиться с основными социальными проблемами: нищетой, эконо­мической зависимостью, гетто, дискримина­цией и безработицей. В этот период стало очевидным, что программы городского воз­рождения и обновления, созданные в конце 40-х годов, породили новые социальные про­блемы, точно так же, как системы обеспече­ния, образования и исправительная, создан­ные ранее, породили почти столько же проблем, сколько были призваны решить.

Активно велись поиски новых средств, которые обеспечили бы поддержку со сторо­ны общин социальных изменений. Напри­мер, принятые в 1954 г. поправки к Закону о жилищном фонде (1948) требовали участия граждан в подготовке "работоспособных про­грамм". В то время разработчики программ рассматривали это нововведение как самый большой камень преткновения на пути реали­зации своих целей. До этого городское плани­рование больше в основном велось на местном уровне, решало вопросы использования зем­ли и развития производства, исподволь разра­батывая подробный комплексный план раз­вития городов. Хотя планировщики и пытались ликвидировать трущобы и запу­щенные городские районы, их основной дея­тельностью была организация эмпирических моделей движения транспорта и районирова­ния, а также проектирования городов как со­циально-экономических структур. Однако они стремились избежать сложного анализа социальных последствий планирования и рассматривали планирование как социаль­ный процесс. Хотя специалисты по обще­ственным отношениям (в том числе психоло­ги, социальные работники) иногда привлекались для разработки социальных частей плана, за их помощью, как правило, обычно обращались слишком поздно.

Хуже того, специалистов по обществен­ным отношениям зачастую привлекали к пла­нированию, чтобы найти способ "продать" программу оппозиции, а не для того, чтобы придать ей более социальный характер. Та­ким образом, "социальные" цели планирова­ния часто диктовались экономическими и политическими интересами, и роль работни­ка социального планирования заключалась в том, чтобы сделать цели более привлекатель­ными для вечно недовольной общины. В ре­зультате группы борцов за гражданские пра­ва, группы жителей микрорайонов и многие либеральные и радикальные группировки все