213 Социальное обеспечение: тенденции и проблемы политики

счет местных бюджетов и бюджетов штатов, которые делают крупные вложения в госу­дарственные учреждения (места в психиат­рических клиниках, больницах для хрониче­ских больных, частных клиниках) и имеют определенные обязательства перед профсою­зами служащих этих учреждений.

Несмотря на медленные темпы перемен, численность лиц, охваченных услугами госу­дарственных учреждений, существенно сни­зилась. Так, число умственно отсталых в государственных лечебных учреждениях со­кратилось со 158 тыс. в 1960 г. до 148 тыс. в 1980 г., а число подростков в исправительных учреждениях снизилось с 76,6 до 73,9 тыс., несмотря на рост населения и подростковой преступности. К 1984 г. во всех крупных го­родах наблюдался рост числа бездомных, нуждающихся в приютах. Что касается пре­старелых, то здесь перемены были несущест­венны. Как уже отмечалось выше, число лиц в частных клиниках возросло, что связано с ростом населения и долей стариков в нем. Что касается старых людей, то неизбежно исполь­зование для их поддержки в основном госу­дарственных учреждений, поскольку воз­можности семьи (или индивидов) содержать стариков снизились. Законодательство в об­ласти медицинского обслуживания престаре­лых и бедных предусматривает льготы при выплате денег частным клиникам, хотя про­грамма для бедных ("Медикейд") подверглась такой либерализации, что сейчас предусмот­рена федеральная компенсация в определен­ных размерах за оказание медицинских услуг людям всех возрастов в негосударственных учреждениях.

Характер изменений федеральной поли­тики с 1980 г. очевиден, но ее результаты по­ка не нашли отражения в отчетах о совокуп­ных национальных расходах на социальную сферу. Ограниченные обязательства в отно­шении "действительно" нуждающихся стали вытеснять эгалитарные идеи о всеохватываю­щей системе социального обеспечения. Уни­версальная система в общенациональном масштабе заменяется ныне разрозненными программами и льготами, которые неодина­ковы в различных штатах. Вера в необходи­мость выравнивания или сглаживания разли­чий между слоями граждан с разными доходами вытесняется верой в то, что эти раз­личия полезны и могут даже увеличиться. Оказание социальных услуг или управление социальной сферой (включая медицинское обслуживание) уже не является функцией исключительно некоммерческих или обще­ственных организаций, но в равной степени

осуществляется и коммерческими организа­циями, которые призывают конкурировать с некоммерческими и государственными уч­реждениями. Считается, что эти функции бу­дут лучше выполняться на основе контрактов со всевозможными негосударственными уч­реждениями.

Стратегические линии

В перспективе возможны различные стратегии в области социальной политики, рассчитанные на разный круг избирателей и на разные временные рамки.

Новое расширение федеральных обязательств. Эта стратегия призвана во­зобновить прежние федеральные обязатель­ства в социальной сфере для удовлетворения широкого круга человеческих потребностей. При этом возрастающая часть национального дохода должна быть зарезервирована для коллективного пользования. Поскольку по­добная стратегия не пользуется популярно­стью среди избирателей, она рассчитана на длительную перспективу. Среди ее сторонни­ков нет согласия в отношении деталей, хотя есть согласие относительно цели. Период кризиса или период экономического роста может замедлить или ускорить достижение цели.

Реформирование программ. Эта стратегия основывается на поддержке ны­нешних программ, но основные усилия долж­ны быть направлены на их совершенствова­ние или замену более приемлемыми программами, не выходя за рамки выделяе­мых на них ресурсов. У данной стратегии довольно широкая база поддержки, включа­ющая социальных работников и их сторонни­ков в некоммерческих и частных организаци­ях (которые также частично используют государственное финансирование), некото­рых консервативных противников нынешней системы социального обеспечения, допуска­ющих определенные государственные обяза­тельства, и тех, кто ратует за само- и взаимо­помощь.

При реформировании социальных про­грамм речь идет о децентрализации структур, повышении финансовой и управленческой квалификации руководителей социальных органов, координации и даже интеграции (слияния) социальных служб, упрощении системы путем рационализации оказания ус­луг, более эффективном планировании ре­сурсов и их перераспределении для того, что­бы больше средств выделять тем, у кого результаты значительнее, более обоснован­ном распределении средств и обязательств

СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ: ТЕНДЕНЦИИ И ПРОБЛЕМЫ ПОЛИТИКИ

148

между государственными и негосударствен­ными программами.

Предложения в отношении реформы программы по поддержанию прожиточного минимума варьируются от введения нацио­нальной системы финансирования до децен­трализованной государственной программы, предназначенной только для беднейших сло­ев, в сочетании с частным страхованием. Каждый из этих подходов имеет серьезные недостатки, и законодателям пока не удалось преодолеть многочисленные экономические препятствия, чтобы выработать приемлемую политику.

При децентрализации государственных программ предлагается отойти от идеала еди­ной всеобщей системы социальных льгот в пользу двухступенчатой системы, когда одна категория граждан должна оплачивать услу­ги из своих заработков или платить страховые взносы, чтобы пользоваться льготами, если таковые будут сохранены. Вторая категория граждан должна рассчитывать на благотво­рительность, даже если услуги будут оказы­ваться государственными учреждениями. Бедные, но имеющие определенный доход должны оплачивать некоторые услуги, но другие услуги будут по-прежнему финанси­роваться государством. Самые бедные станут пользоваться услугами служб, управляемых государством (например, путем предоставле­ния медицинского обслуживания в государ­ственных больницах), и полагаться на благотворительность некоммерческих орга­низаций. Неравенство между этими двумя системами обслуживания будет возрастать Данная стратегия наиболее согласуется с пре­обладающим общественным мнением.

Кардинальная перестройка соци­альной сферы. Третья стратегия заключа­ется в том, чтобы переосмыслить основные цели "государства всеобщего благосостояния" и ориентироваться на те цели, которые могут быть достигнуты в следующем десятилетии. Одно из предлагаемых изменений — скон­центрировать обязательства федерального правительства на проблемах в области труда и доходов, а не на бесплодных попытках ре­шения всех социальных проблем.

Новая постановка целей соответствует общераспространенному мнению, что льго­ты, являющиеся коллективным достоянием, должны быть в какой-то степени заработан­ными и что оплачиваемая работа — наиболее предпочтительный способ заработать льготы. Этот подход согласуется с принципами соци­альной работы и либеральными убеждения­ми в том, что наилучшая услуга — это дать

людям возможность самим контролировать свою жизнь, а лучший способ это сделать — самостоятельно обеспечивать собственные доходы. Если бы была принята эта стратегия для тех, кто трудоспособен, то потребности нетрудоспособных по болезни или инвалид­ности могли бы удовлетворяться на основе единой общенациональной медицинской политики или путем сочетания помощи и по­собий для нетрудоспособных (специальные денежные пособия для оплаты помощников на дому) и пособий на детей для семей.

Кардинальная перестройка социальной политики наилучшим способом могла бы раз­решить сложные проблемы по финансирова­нию кадров для социальной работы. Пробле­ма заключается не столько в нехватке квалифицированных руководящих работни­ков со специальной подготовкой, сколько в недостатке рядовых работников, непосредст­венно оказывающих услуги по медицинскому уходу, уходу за детьми и хроническими боль­ными (включая психически больных, умст­венно отсталых и престарелых). Можно было бы ликвидировать разрыв между нехваткой услуг и персонала и путем переподготовки и материального стимулирования определен­ной части безработных и создания новых служб социальной поддержки. Подобный подход требует переосмысления понятия го­сударственной системы социального благосо­стояния, поскольку акцент перемещается с зависимости индивидов на их возможности, что и должно стать предметом заботы госу­дарства и ч:о никогда не было присуще аме­риканскому образу мышления.

Во всех случаях социальные работники могут сыграть важную роль в перестройке своей работы при условии, что они разработа­ют и согласуют между собой последователь­ную стратегию, которая не будет противоре­чить основным убеждениям большинства граждан, принадлежащих к различным сло­ям с различными доходами.

Роберт Моррис

См. также: Социальное обеспечение: финан­сирование; Социальное планирование в государственном секторе; Социальное страхование; Федеральное социальное законодательство после 1961 г.

• Bawden D. L. (1984). The Social Contract Revisited. Wash., D. C: Urban Institute Press. • Breckenridge S. (1939). The Illinois Poor Law Administration. Chicago: University of Chicago Press. • Bremner R. H. From the Depths. (1963). N. Y.: New York University Press. •

215

СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ: ФИНАНСИРОВАНИЕ

Budget of the United States, 1986 (1985). Wash.,D. C.:U. S. Government Printing Office. • Byers T. (Undated). America's Almshouse Experience: 1750—1920.— Unpublished manuscript, Brandeis University. Waltham, Mass. • Cloward R. A., Piven F. F. (1971). Regulating the Poor. N. Y.: Vintage Books. • Creech M. (1936). Three Centuries of Poor Law Administration. Chicago: University of Chicago Press. • Feldstein M. (1982, November 21). Statement Made on National Broadcasting Company "Meet The Press". • Fishkind J. S. (1982). The Limits of Obligation. New Haven: Yale University Press. • GalperM. (1975). The Politics of Social Work. Englewood Cliffs, N. J.: Prentice-Hall. • Glasser I., Gaylin W., Rothman D. (1978). Doing Good: The Limits of Benevolence. N. Y.: Pantheon Books. • Harrington M. (1984). The New American Poverty. N. Y.: Holt, Rinehart & Winston. • Hochschild J. (1981). What's Fair? Cambridge, Mass.: Harvard University Press. • Joe T. (1985). The Welfare System: A Briar Patch for Anna Burns.— Public Welfare, 43(1),5. • Lampman R. (1984). Social Welfare Spending. N. Y.: Academic Press. • Machines Blamed in Europe Joblessness (1984, November 19).— Wall Street Journal, p. 1. • Meyers G. (1982). The Aging of Populations. In: R. Binstock, J. Schulz, W. S. Chow (Eds.). International Perspectives on Aging: Population and Policy Challenges (p. 1—40). N. Y.: United Nations Fund for Population Activities. • Morris R. (1984). Social Policies of the American Welfare State. N. Y.: Longman. • Morris R. (1985). Rethinking Social Welfare: Why Care for'the Stranger?N. Y.:Longman. • MurrayC. (1984). Losing Ground: Social Policy, 1950—1980. N. Y.: Basic Books. • Nathan R., Doolittle F. (1983). Consequences of the Cuts. Princeton, N. J.: Princeton Urban Research Center. • Newacheck P. W., Budetti P., McManus P. (1984). Trends in Childhood Disability.— American Journal of Public Health, 74(3), 232. • Nisbet R. (1969). Social Change and History. N. Y.: Oxford University Press. • Rawls J. (1971). A Theory of Justice. Camdridge, Mass.: Harvard University Press. • Schlesinger M., Blumenthal D. (1985). Ownership and Access to Health Care.— Unpublished manuscript, Center for Health Policy and Management, Harvard University. • Sennet R. (1980). Authority. N. Y.: Alfred A. Knopf. • Sheps C, Lewis 1. (1983). The Sick Citadel. Cambridge, Mass.: Oelschlager, Gunn & Hain. • Social Security Bulletin (1981). Annual Statistical Supplement. Wash'," D. C. Government Printing Office. • Social" Security Bulletin (1983). Annual

Statistical Supplement. Wash., D. C. Government Printing Office. • Statistical Abstract of the United States, 1981 (1981). Wash., D. C. Government Printing Office. • Statistical Abstract of the United States, 1983 (1983). Wash., D. C. Government Printing Office. • Statistical Abstract of the United States, 1984 (1984). Wash.,D. C. Government Printing Office. • Thurow L. (1984, August 28). A Fading Middle Class?— Boston Globe, p. 56. • WalzerM. (1983). Spheres of Justice: A Defense of Pluralism and Equality. N. Y.: Basic Books.

СОЦИАЛЬНОЕ

ОБЕСПЕЧЕНИЕ:

ФИНАНСИРОВАНИЕ

После пятнадцати лет быстрого увеличе­ния темпы роста расходов на социальное обеспечение в конце 70-х годов начали замед­ляться. Еще за период 1970—1977 г. общего­сударственные и местные расходы более чем удвоились и рост расходов на душу населения составил 25%, несмотря на высокую инфля­цию и быстрый рост населения. Расширение финансирования штатами и местными вла­стями таких программ, как Программы помо­щи семьям с зависимыми детьми и медицин­ской помощи ("Медикейд"), способствовали этому росту расходов. Но уже в 1978— 1983 гг. реальные расходы на душу населения немного снизились.

Действия федеральных чиновников сти­мулировали кампании сдерживать расходы, хотя в целом эти расходы все же продолжали расти. Уровень федеральной помощи штатам и местным властям достигсвоего пика и начал падать, что продолжалось в период после принятия первого бюджета Р. Рейгана. Это уменьшение федеральной помощи началось, когда президент Дж. Картер оставил планы амбициозной национальной политики разви­тия городов, которая могла поддержать высо­кий уровень федеральной помощи, направ­ленной на борьбу с ее уменьшением в 1975—1976 г. В течение 1978—1981 г. феде­ральная помощь для названных программ, главным образом для Программ помощи семьям с зависимыми детьми и медицинской помощи, продолжала быстро расти. Главные

СОЦИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ: ФИНАНСИРОВАНИЕ

216

Таблица 1

Расходы на социальную помощь на всех уровнях управления в 1970—1983 финансовых

годах (в млрд долл.)

Категория	1970	1977	1978	1979	1980	1981	1982	1983
			По текущему курсу доллара
(1) Общественная помощь	17,5	49,5	54,2	59,1	64,8	74,6	78,8	83,5
(2) Здоровье и медицин-	13,6	30,6	33,0	37,1	43,3	47,3	52,8	56,5
ские учреждения
(3) Строительство и ре-	3,2	5,6	6,0	8,0	12,1	13,9	16,0	18,5
ставрация
(4) Медицинское обслужи-	35,8	103,2	115,0	129,2	149,5	177,5	201,2	221,5
вание
(5) Пособие по безработице	2,8	14,9	10,9	9,0	12,3	18,2	18,5	24,6
Общая сумма	72,9	203,7	219,1	242,4	282,0	331,5	367,3	404,6
Общая сумма без (4) и (5)	34,3	85,8	93,2	104,2	120,2	135.8	147,6	158,5
		По постоянному (на 1972 г.) курсу доллара
Общая сумма	75,6	145,4	145,7	148,3	158,1	169,9	177,5	187,5
Общая сумма без (4) и (5)	35,6	61,2	62,0	63,8	67,4	69,6	71,3	73,4

сокращения затрат федерального прави­тельства на социальное обеспечение проис­ходили в программах занятости, образования и строительства. Влияние этих изменений на финансирование социальной помощи пока­зано в табл.1.

Между 1970 и 1977 гг. расходы на про­граммы социальной помощи быстро росли на всех уровнях управления и увеличивались примерно вдвое. Начиная с 1977 г. этот быст­рый рост закончился. В бюджетах 1978— 1981 гг., в последнем дорейгановском бюдже­те расходы на программы социальной помощи выросли только на 15%. Это имело место отчасти из-за быстрого роста инфляции в данный период, отчасти из-за сдерживания расходов на всех уровнях управления. На программы социального страхования, такие как программы социальной защиты, страхо­вания безработных и Программа медицин­ской помощи, расходы росли лишь немного быстрее, чем на другие программы социаль­ной помощи.

Модели финансирования были различ­ными (см. табл. 2). Федеральное правитель­ство взяло на себя приблизительно три чет­верти всех расходов по государственному обеспечению, или прямо финансируя такие программы, как Программы продовольствен-

ных талонов и страхования дохода для пожи­лых, слепых и инвалидов, или косвенно, че­рез 11рограммм помощи семьям с зависимы­ми детьми и медицинской помощи ("Медикейд").