225 Социальное планирование

фондов, имели полное основание верить в си­лу фактов. На протяжении первого десятиле­тия нашего столетия для того, чтобы улуч­шать положение дел, были достаточно благоприятные условия: были приняты зако­ны, запрещавшие детский труд; утверждены жилищные кодексы, улучшены санитарные условия и труд на фабриках стал менее опас­ным для рабочих.

Хотя планирование было зачаточным, од­нако позволило реформаторам начать соци­альные исследования, отталкиваясь от своих решений. Они знали, что надо делать, и ис­пользовали полученные данные для того, что­бы убедить других в необходимости поддер­жать их рекомендации. Этот подход к планированию называется нормативным, по­скольку решения принимаются без проведе­ния анализа данных. Ко второму десятиле­тию, однако, социальные факты перестали быть столь впечатляющими и оказались не­способными вызвать социальные изменения. Реформизм постепенно сошел на нет.

Тогда же наметился и другой подход к планированию. Городские власти и органы планирования, обеспокоенные неэффектив­ностью и ущербностью существующих поли­тических механизмов, ратовали за новые процессы принятия решений, процессы, ко­торые выражали бы интересы не отдельных групп, а общества в целом. Сторонники планирования надеялись, что эти новые про­цессы приведут к появлению более демокра­тического правительства, способного исполь­зовать на практике механизмы научного или рационального управления. Ключевым эле­ментом в этом движении было осознание го­сударственного интереса: "Существует госу­дарственный интерес, который может иметь отношение ко всем проблемам на местах. Го­сударственный интерес состоит в таком дей­ствии, которое лучше всего служит обществу в целом. Частные интересы... должны потес­ниться перед государственным интересом... политика, отвечающая частному интересу, следовательно, должна быть исключена из арсенала правительства" (Д. Ранни, 1969).

Забота о государственном интересе яви­лась результатом поиска такого процесса пла­нирования, который заменил бы политиче­ские методы научными. В отличие от первых социал-реформаторов, которые использова­ли фактические данные для поддержки зара­нее предопределенных решений, плановики теперь искали такой путь планирования, ко­торый приводил бы к нужным решениям.

Плановики признавали, что индивиды и группы должны иметь свои определенные по-

зиции. Перед самими же плановиками стояла задача быть нейтральными, внедрить анализ и принимать во внимание все возможности. Собственные ценности плановиков не долж­ны привноситься в процесс планирования.

Рациональность

Концепция рациональности в социаль­ном планировании имеет два аспекта. Пер­вый относится к познавательному процессу: планирование использует информацию для описания, понимания и прогнозирования явлений. Эти функции исторически связаны с наукой и научными методами исследова­ния. Подчеркивается значение эмпирическо­го, того, что поддается наблюдению и измере­нию. Установки, эмоции и ценности считаются менее уместными, поскольку они ничего не добавляют к научному исследова­нию, а то и искажают реальную картину. Социологи XIX в., такие, как Опост Конт и Эмиль Дюркгейм, рассматривали науку как средство освобождения; они полагали, что ни метафизические аргументы, ни нравственное убеждение, будь они философские или теоло­гические, не могут логически объяснить мир, в котором живут люди, или контролировать их поведение. Подобно этим социологам, первые плановики верили в то, что если бы они могли формулировать, наблюдать и из­мерять важные переменные величины, то смогли бы и раскрыть их соотношения. Они надеялись на то, что этого можно достичь с помощью рациональных, или научных, ме­тодов и что в конечном итоге это приведет к устранению примеси корыстного интереса.

Второй аспект рациональности связан с отношениями между целью и средством, между целями и стратегиями вмешательства. Плановики считали рациональными такие средства, которые помогут определить наибо­лее эффективные действия, найти единст­венное наилучшее решение. Если это позво­ляют сделать научные методы, то, считали они, надо отказаться от субъективности: ведь лишь поскольку все люди рациональны, по­стольку они обладают соответствующим еди­ным аналитическим методом. Если наилуч­шее решение одновременно является единственным, то было бы нерационально выбирать другое.

Данное понятие рациональности имеет давнюю традицию. Г. Симон (1957), опира­ясь на своих предшественников М. Вебера (1926) и Ф. Тейлора (1947), утверждал, что планирование включает в себя три основные ступени: 1) учет всех альтернативных страте­гий, 2) определение всех последствий каж-

СОЦИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ

226

дой из стратегий, 3) сравнительный анализ групп последствий. Далее, он считал, что "эф­фективность — достижение максимальных ценностей минимальными Средствами — должна быть основным критерием при при­нятии решений".

В основополагающей работе Р. Дал и К. Линдблом (1953) разработали концепцию эффективности и установили, что "наиболее рациональное действие есть и наиболее эф­фективное. Эти два понятия взаимозаменяе­мы... эффективность есть соотношение меж­ду заложенной ценностью и полученной ценностью". Рациональность, с их точки зре­ния, означала экономическую рациональ­ность — максимальную прибыль или наи­большую отдачу при минимальных вложениях.

Заслуга Э. Бэнфильда (1955) состоит в том, что он применил новую парадигму раци­онального анализа, идущего от науки и тех­нологии к планированию. Разрабатывая па­радигму, ставшую основополагающей для планирования, он определил следующую по­следовательность: принимающий решение рассматривает все доступные ему альтерна­тивы (возможные действия), т. е. рассматри­вает, какие действия возможны в полученных условиях в свете его конечных целей. Он идентифицирует и анализирует все последст­вия, которые вытекают из принятия каждой альтернативы, т. е. он прогнозирует, каким образом будет меняться ситуация в целом под воздействием каждого из действий, которое он может избрать. Он выбирает ту альтерна­тиву, возможные последствия которой пред­почтительны с точки зрения наиболее ценных для него конечных результатов.

Теоретики планирования быстро поняли нереальность определения и анализа всех альтернатив и пришли к выводу, что всеобъ­емлющее планирование, хотя и является иде­альным, все же не может быть ни достижи­мым, ни полезным. Г. Симон утверждал, что выбор альтернативы, которая даст макси­мально желаемый результат, является более разумным, чем выбор единственной и самой лучшей альтернативы, основанный на изуче­нии каждого жизнеспособного варианта. Рас­ширяя свою аргументацию, Симон предполо­жил, что принимающий решение скорее "жертвует", чем стремится к максимуму, т. е. ищет способ действия, который отвечал бы минимальному количеству требований. Ра­циональность, таким образом, "ограничен­на".

К. Линдблом и др. (1959) ввел концеп­цию "инкрементализма", аргументируя это

тем, что на практике типичный групповой процесс принятия решения в плюралистиче­ских обществах можно было определить как "весьма беспорядочное действие для получе­ния хоть какого-либо результата". Стиль ин­крементализма означает фокусирование на конкретных недостатках сегодняшней поли­тики, а не на процедуре решения.

А. Этциони (1967,1968) отмечал, чтоин-крементализм не может рассматриваться как ответ на потребности политически слабых групп, ибо он предполагает, что решения при­нимают власть имущие. Вместо него он пред­лагает "смешанное сканирование", комбина­цию обоснованного выбора наилучшей альтернативы и инкрементализма. Термин "сканирование" означает поиск и сбор инфор­мации, обработку данных, анализ и оценку информации в процессе принятия решения. Процесс направлен на поиск наилучшей аль­тернативы из всего спектра альтернатив (оп­тимизация) и затем — на выбор самого жиз­неспособного способа действий. Начав процесс с определения оптимальной страте­гии, принимающий решение получает воз­можность почувствовать, какими должны быть или могли бы быть перспективные зада­чи. В этом контексте фактический выбор дей­ствия становится шагом вперед по направле­нию к желаемой цели.

В рамках этой концепции планирование определялось как рациональный процесс, включающий в себя определение целей, ана­лиз альтернатив и выбор стратегии. Такое представление о планировании предполага­ет, что решения принимаются рационально и что плановик выполняет технические функ­ции. Анализ вводится только на том этапе, когда задача или конечная цель уже опреде­лена. Плановик принимает как должное ко­нечную цель, говоря: "Скажи мне, чего ты хочешь, и я скажу тебе, как этого достичь". Плановик не определяет конечные цели и не несет ответственности за выбор альтернатив. Его обязанности ограничиваются скорее ана­лизом, формулированием альтернатив и рас­смотрением их различных последствий.

Принимая во внимание этот спектр фун­кций, плановики искали более эффективные методы. По словам Й. Дрора (1967), "достиг­нутый успех в сборе данных и их количест­венной или частично количественной обра­ботке, с одной стороны, и полученные результаты в теориях статистического приня­тия решения во всех областях, с другой стороны, являются, следовательно, важными предварительными условиями для более ра­ционального планирования".