Методы планирования

Методологию планирования можно рас­сматривать как подход, который воздействует на плановиков в том, как они определяют про­блемы, и который определяется ориентацией на отдельную дисциплину и совокупность ценностей. Методология основывается на комплексе предпосылок, сформированных под воздействием определенных ценностей, и является неотъемлемой частью разных теоре­тических систем. В этом смысле методы пред­ставляют собой нечто большее, нежели тех­нические средства, ибо они определяют мировосприятие тех, кто их использует.

Методы определяются как систематиче­ски применяемые средства для достижения цели. Их главные признаки — четкость, предсказуемость, сведение на нет ошибок или обоснование их допустимости и эффектив­ность. В силу их системного характера мето­дам можно научить, и до тех пор, пока не произойдет существенного изменения суще­ства проблемы, они могут оставаться эффек­тивными, передаваемыми от человека к чело­веку воплощениями социального знания. Достижения в области методологии часто обеспечивают более эффективные подходы к проблемам, и модификация известных мето­дов часто позволяет вводить новые проблемы в профессиональную сферу действия.

Однако данный процесс имеет свои пре­делы. Если новые проблемы требуют измене­ния основных ценностей, то существующие методы оказываются неэффективными. Ме­тоды не только отражают ценности, но в свою очередь формируют их. Методы отражают как индивидуальные, так и общественные интересы, так что в конечном итоге методоло­гический нейтралитет невозможен. Кроме того, не все методы дают в равной мере значи­мые результаты.

Другая опасность состоит в том, что пла­новики, затратив много времени и усилий на изучение специальных методов, имеют тен­денцию либо концентрироваться только на проблемах, в отношении которых методы оказались эффективными, либо переформу­лировать ситуацию соответственно методоло­гической перспективе.

Несмотря на эти ограничения, методы могут быть эффективными, если они приме­няются к проблемам, для которых можно ожидать успешного решения на базе данной методологии. Поскольку единый универсаль­ный метод недостижим, решающим является

наличие самых разных подходов к проблеме, и плановики должны проявлять гибкость в выборе метода. Вопрос о пригодности мето­да — тонкий вопрос. В определенной мере избранные методы переформулируют про­блему, и профессиональный плановик дол­жен ориентироваться на контроль корреля­ции проблемы и соответствующей методологии.

Анализ проблемы. Первая задача планирования — оценка состояния системы. Этот процесс обычно описывается как анализ проблемы и оценка потребностей. Анализ проблемы скорее является искусством, чем наукой. Чисто научныйанализ проблемы, не­зависимо от подхода и количества участвую­щих плановиков, должен всегда приводить к одному и тому же выводу. В действительности же разные плановики могут', оценивая одну и ту же ситуацию и часто начиная с одних и тех же фактов, приходить в результате к разным решениям. Будучи искусством, анализ про­блемы все же основывается на научном под­ходе.

Примеры концептуального подхода к анализу проблемы в области социального обеспечения можно найти в работах Н. Коуэ-на (1964), Ф. Цвейга и Р. Морриса (1966). Обе работы имеют общие элементы, включая необходимость определения тех социальных ценностей, которые не должны быть утраче­ны, проведения детального анализа для выяв­ления того, на что направлено воздействие, и установления масштаба проблемы, а также необходимость определения этиологии про­блемы. Анализ проблемы в контексте плани­рования отличается от анализа проблемы в рамках традиционного исследования. Он включает не только анализ "кто, что и где", но и анализ политической ситуации — готов­ность организации или сообщества решать проблему и обеспечить возможность ее реше­ния или улучшение положения дел.

Все концептуальные подходы к анализу проб темы подчеркивают необходимость вы­явления ее причин. Эпидемиология является прикладной дисциплиной, изучающей рас­пространение заболевания (описательная эпидемиология) и стремящейся установить причины заболевания (аналитическая эпиде­миология) . В социальном планировании опи­сательная эпидемиология (описание распро­странения возникающих здесь социальных проблем с точки зрения возраста, пола, расы, места и т. д.) может рассматриваться как прикладное расширение географии. Роль аналитической эпидемиологии состоит в ус­тановлении возможных причинных факторов

229

СОЦИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ

распространения связанных с ее предметом проблем.

Другая категория методов, полезных для анализа проблемы, разрабатывает модели, позволяющие прогнозировать потребность в услугах и необходимые уровни финансирова­ния. В числе этих техник — демографическое проектирование (для определения будущих характеристик населения и его распределе­ния), анализ тенденций и анализ вероятно­сти. Эти методы подчеркивают важность ко­личественного анализа и опираются на последние достижения в компьютерной тех­нике. Отличительная особенность данного подхода к анализу проблемы состоит в конст­руировании моделей на основе математиче­ского моделирования и линейного програм­мирования. Механизм конструирования моделей доказал свою надежность в кратко­срочном прогнозировании, однако прогнози­рование далекого будущего наталкивается на ряд различных проблем.

Оценка потребностей. Экспертная оценка потребностей является следующей ступенью анализа. Задача планирования со­стоит в оценке положения определенных групп населения, количества людей, подвер­женных риску. Потребность — понятие сложное. Ее трудно определить и, даже опре­делив, трудно измерить. Кроме того, потреб­ность не является абсолютной.

В концептуальном смысле различают че­тыре категории потребности: 1) нормативная потребность, 2) ощущаемая потребность, 3) выраженная потребность и 4) относитель­ная потребность (Дж. Брадшо, 1972).

Нормативное определение потребности использует суждения профессионалов и су­ществующие обзоры, в нашем примере — эпидемиологические обзоры. Эти специаль­ные данные содержат оценки количества и степени распространения решаемых про­блем; эти оценки устанавливают планку от­счета, относительно которой могут измерять­ся предлагаемые уровни стандартов или целей. Недостаток данного подхода к опреде­лению потребности состоит в том, что эти уровни и стандарты часто изменяются в зави­симости от изменения в обществе знаний, технологий и ценностей. Потребность являет­ся относительным, а не абсолютным поняти­ем.

Потребность можно определить с точки зрения ее осознания в качестве таковой сами­ми людьми. Социальный анализ — самый мощный метод для данного подхода. Остав­ляя в стороне соображения стоимости и вре­мени, социальный обзор является единствен-

ным методом, который дает информацию, от­ражающую специфические нужды опреде­ленного географического района, и который непосредственно фокусируется на какой-то проблеме или каком-то обстоятельстве. Ме­нее точным подходом, используемым для оп­ределения ощущаемой потребности, является проведение общественных форумов, в рамках которых обычно практикуется открытый об­мен мнениями, во время которого представи­телей широкой общественности просят изло­жить требования и мнения. В идеале посещающие такие встречи имеют возмож­ность изложить свои собственные нужды, представить интересы своих соседей и в неко­торых случаях выступить от имени группы. Потребности и приоритеты определяются в ходе процесса, ведущего к согласию присут­ствующих. Хотя понятие ощущаемой потреб­ности имеет важное значение, однако ожида­ния со временем меняются и часто зависят от знания о наличии средств.

Степень потребности также можно опре­делять через количество людей, которые нуждаются в услуге. Это и будет выраженная потребность. Неудовлетворенная потреб­ность определяется той долей людей, нужды которых не удовлетворены. Этот подход осно­вывается на учете существующей потребно­сти и использует службы статистики. Их дан­ные лишь приблизительно отражают усилия агентств и имеют определенное значение для поддержки их практической деятельности и установления контроля. Подобную информа­цию могут давать перепись населения, стати­стические данные о найме и увольнении и другие данные о населении, необходимые для планирования. Категории населения, поль­зующиеся теми или иными услугами, можно определить с помощью техник вычисления групп. Эти статистические категории затем соотносятся с рядом услуг, в которых могут нуждаться отдельные лица или семьи, объе­диненные в однородные группы. Недостатком этого принципа является тенденция прини­мать во внимание лишь тех людей, которые значатся в листе ожидания или получили от­каз в агентствах, ибо считается, что только эти люди испытывают ту или иную потреб­ность.

И наконец, относительные потребности. Этот подход не признает наличия услуг абсо­лютного уровня. Напротив, он исследует раз­ницу в уровне услуг в различных географиче­ских регионах, учитывая местную статистику для определения различий населения и соци­альных патологий. В отличие от нормативной потребности, которая дает абсолютный стан-

СОЦИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ

230

дарт, относительная потребность имеет целью справедливость с учетом географиче­ских различий. Этот принцип классифици­рует географические районы в соответствии с социальными показателями, которые обычно включают в себя разнообразные переменные величины и опирается на теоретические кон­струкции. Чаще всего здесь используется анализ фактов, статистическая техника, по­зволяющая сводить большое число перемен­ных к меньшему числу показателей.

Ясно, что потребность нельзя адекватно измерить при помощи лишь одного из этих подходов. Поскольку каждый подход ограни­чен в своих возможностях и позволяет разо­браться только в одной стороне феномена, все четыре подхода предполагают серьезное изу­чение проблемы потребности.

Принятие решения. Принятие ре­шения имеет в своей основе распределение ресурсов. Самый известный из методов при­нятия решения — планирование и составле­ние бюджета программ (ПСБ). Такой метод, основанный на микроэкономическом анали­зе, первоначально был предложен Министер­ством обороны в 1961—1962 гг. и Министер­ством здравоохранения и социального обеспечения в 1965 г. Сторонники ПСБ рас­сматривают эту методику как механизм, за­меняющий рациональность установленным порядком. Сердцевиной ПСБ является ана­лиз программ, который включает в себя опре­деление относительных целей программ, синтез альтернативных средств достижения этих целей и определение стоимости и эффективности каждой предложенной про­граммы. Среди техник, используемых для осуществления ПСБ, — анализ систем и ис­следование операций (для определения дан­ных на входе и выходе), составление бюджета программы (финансового плана реализации программных целей) и анализ себестоимости и прибыли (для определения маргинальной полезности каждой комбинации входов и вы­ходов) .

Программа ПСБ не была успешной — по крайней мере она не переориентирована на федеральный бюджет со спонтанных процес­сов и не повлияла на основные изменения в государственной политике. Хотя от нее отка­зались как от слишком амбициозного подхо­да, некоторые ее аспекты не утратили своей ценности, более других — анализ программ, управление целями и анализ себестоимости и прибыли. Управление целями является тех­никой, позволяющей определить цели про­граммы. Анализ себестоимости и прибыли — мощный механизм как для априорного ана-

лиза, который оценивает себестоимость и прибыль альтернативных предложений на фазе планирования, так и для фактического анализа, который определяет относительную себестоимость тех или иных программ реше­ния проблемы, которые привели бы к дости­жению одних и тех же целей, и возможную прибыль от их реализации. На каком бы этапе он ни применялся, в анализе себестоимости и прибыли не могут использоваться техноло­гии, свободные от ценностей; он основывает­ся на ценностях эффективности и маргиналь­ной полезности.

Эти методы и техники являются рацио­нальными моделями планирования систем, которые делают большой упор на экономиче­скую рациональность. Такой подход имеет свои пределы и делает необходимым коррек­цию подхода к анализу себестоимости и цены с учетом экономических ограничений соци­альных затрат и прибылей, которые нельзя свести к денежному выражению.

Становится все более очевидным также, что некоторые проблемы требуют разных аналитических процессов. Например, опре­деленные ситуации социального планирова­ния связаны с многообразием групп, имею­щих свои, зачастую противоречащие друг другу интересы. В подобных ситуациях часто не бывает "единственного наилучшего реше­ния". Не существует и согласия относительно причины проблемы или наилучшей страте­гии вмешательства. Методы принятия реше­ния, такие, как процесс номинальной группы или Дельфийский процесс (целью которого является достижение наилучшего понимания и в конечном счете согласия среди специали­стов) , были предложены для решения вопро­са о том, какой группе программ отдать пред­почтение, однако эти методы различны для стимуляции участия, обмена информацией и совместного решения проблемы. В отличие от ПСБ и его комплексной технологии, эти ме­тоды не ориентированы на самую эффектив­ную стратегию достижения цели, — они на­целены скорее на поиск стратегии, которая была бы социально и политически приемле­мой.

Оценка. Экспертная оценка планиро­вания призвана определить успех программ и наметить способы их улучшения. Сравнение составляет основу оценки программы, и ос­новное внимание здесь уделяется системати­ческой оценке результатов программы. Цен­тральный вопрос состоит в том, что именно в результате такого вмешательства не произошло бы, не будь осуществлено это вмешательство? Цель оценки — способствовать ре