§ 3. Преюдиціальні провадження по розгляду справ за запитами національних судів...

відповідальності держави ' Як зазначили Г. Манчіні (G. Мапсіпі) та Д. Кілінг (D. Keeling): «Якщо доктрини прямої дії та верховенства... є "парними колонами правової системи Співтовариства", то процедура звернень, закладена ст. 177 (зараз ст. 267. —Прим. Т. К.), безперечно має бути наріжним каменем усієї будівлі; без неї обрушиться стеля та дві колони залишаться серед спустошених руїн, які будуть нагадувати храм у Кейп Суніон — красивий, але некорисний» ' По-друге, П. Кре-іг (P. Craig) відмічає, що преюдиціальна процедура є не тільки про­цесуальною формою, в якій розвиваються такі основоположні прин­ципи, як принцип прямої дії та верховенства права ЄС, але сама є до­казом існування прямої дії, оскільки питання права ЄС підіймаються безпосередньо в національних судах держав-членів. По-третє, ст. 267 є механізмом, через який «націоналізується» доктрина верховенства права ЄС, оскільки справа починається та закінчується в національно­му суді, отримавши пояснення щодо тлумачення або дійсності права ЄС ' Таким чином, Суд ЄС не втручаючись у національну компетенці­єю, але тем не менш невпинно перетворюється з органу, що здійснює загальне тлумачення європейського права, на орган, який претендує на певне тлумачення також і дотичного національного права. Більш того, у силу об'єктивних причин Суд ЄС поступово перебирає невла­стиві в рамках процедури преюдиціального запиту функції вказівки щодо доцільності прийняття остаточного рішення по суті спору. Тож значення преюдиціальної процедури для правопорядку ЄС важко пере­оцінити '

¹ Joined cases 6/90, 9/90 Francovich and Others v Italian Republic II European Court Reports.-1991.-P. 1-5357.

² Mancini F.. Keeling D. From CILFIT to ERT: The Constitutional Challenge Facing the European Court // Yearbook of European Law. - 1991. - Vol. 11. - P. 2-3.

⁵ Див.: The European Court of Justice / Ed. by dc Burca G. and Weiler J.H.H.. - New York: Oxford University Press, 2001. - P. 181-182.

¹ Проблемні питания преюдиціальної процедури в Суді ЄС були досліджені ав­торкою у таких роботах: Комарова Т. Преюдиціальні рішення Європейського Суду у механізмі реалізації права ЄС II Юрид. вісн. України. - 2004. - № 36(480). - С 5; Вона ж. Преюдиціальні рішення Суду Європейського Союзу // Розвиток української правової системи за роки незалежності: Тези доп. і наук, повідом, студ. наук. конф. за підсумками наук.-досл. роботи за 2003/2004 навч. рік (Харків, 14-15 жовтня 2004 p.). -X.: Нац. юрид. акад. України, 2004. - С. 72; Вона ж. Юрисдикція Суду Європейських співтовариств щодо ухвалення преюдиціальних рішень // Гіробл. законності: Респ. міжвід. наук. зб. / Відп. ред. В. Я. Тацій. - X.: Нац. юрид. акад. України, 2007. - Вин. 86. -С. 81-87.

189

Розділ 2. Процедури реалізації юрисдикції Суду Європейського Союзу

шш^лллт § 4. Інші провадження Суду

Європейського Союзу (загальний аналіз)

Процедура по оскарженню нелегітимної бездіяльності інститутів

ЄС. Ця процедура відповідно до ст. 265 є специфічною процедурою по захисту прав публічних та приватних осіб у судових органах ЄС. Вона порушується позовом про бездіяльність. Оскільки ст. 265 Договору про функціонування ЄС передбачає жорсткі умови її застосування, то про­цедура відіграє обмежену роль у розвитку правової системі ЄС.

Метою так званих позовів про бездіяльність є примушення інсти­тутів ЄС (окрім Рахункової палати) до виконання своїх обов'язків у галузях, що належать до їх компетенції, а саме до прийняття рішень, які мають бути прийняті, на думку позивача, відносно нього. Тобто предмет позову обмежений з'ясуванням того, чи була бездіяльність інституту (наприклад, невинессння рішення) нелегітимною, та конста­тацією бездіяльності як порушення.

Позов про бездіяльність може бути прийнятним, лише якщо заді-яний інститут спочатку був закликаний діяти, тобто була проведена досудова попередня процедура. Якщо протягом двох місяців з момен­ту такого заклику задіяний інститут не визначив своєї позиції, позов може бути поданий до Суду ЄС або Загального суду¹ протягом наступ­них двох місяців. Якщо ж рішення, якого вимагає позивач, було прий­няте інститутом, коли позов вже був переданий до Суду, то проваджен­ня припиняється, оскільки зникають підстави такого позову'

Слід підкреслити, що бездіяльність інститутів ЄС може бути ви­знана нелегітимною, лише якщо інститут мав закріплений правом ЄС чіткий обов'язок приймати відповідне рішення. Хоча ч. 1 ст. 265 До­говору про функціонування ЄС визначає підставою позову бездіяль­ність інститутів «на порушення договорів», але Суд ЄС у своєму рі­шенні по справі Eridania v Commission розтлумачив підставу ширше та визначив, її як порушення «положення права Співтовариства (тепер права ЄС. — Прим. Т. К.)>/' Це означає, що обов'язок інституту при-

¹ Як ми вже з'ясували, справи передаються до Суду ЄС або до Загального суду залежно від того, хто є позивачем. Якщо ним с інститути ЄС або держави-члени, - то до Суду ЄС, а якщо фізичні чи юридичні особи - до Загального суду.

² Case 377/87, Parliament v Council II European Court Reports. - 1988. - P. 4017.

³ Joined cases 10, 18/68 Eridania v Commission II European Court Reports. - 1969. - P. 459.

190

j? 4. Інші провадження Суду Європейського Союзу (загальний аналіз)

ймати відповідне рішення може бути закріплений в будь-якому акті, який має обов'язкову силу для нього.

Обов'язковою вимогою прийнятності позову за ст. 265 Договору про функціонування ЄС є зазначення позивачем конкретного рішення, яке інститут-відповідач не прийняв. Більш того, позивач має детально описати це рішення, для того щоб Суд ЄС виніс рішення по справі, яке б дозволило інституту вжити необхідних заходів для виконання рішен­ня Суду (ст. 266 Договору про функціонування ЄС).

Позови щодо нелегітимної бездіяльності інститутів ЄС можуть бути подані проти Європейського Парламенту, Європейської Ради, Ради, Комісії або ЄЦБ. Крім того, на аналогічних умовах позов можна подати щодо бездіяльності органів і установ ЄС, котрі утримуються від прийнятгя рішень.

Позивачів за цим видом позовів можна поділити на дві групи:

1) держави — члени ЄС та інші інститути ЄС (окрім Суду ЄС, оскільки він відповідальний за правовий захист ЄС і не може сам іні­ціювати позов, та Рахункової палати);

2) фізичні або юридичні, тобто приватні особи.

Позивачі першої групи можуть оскаржувати бездіяльність інсти­тутів щодо неприйняття будь-яких правових актів, а позивачі другої групи, на відміну від попередніх, обмежені тим, що можуть оскаржу­вати лише неприйняття інститутом юридично обов'язкового акта, тобто будь-якого акта, іншого, ніж рекомендація чи висновок. Слід зазначити, що такі умови для приватних позивачів є засобом обмежен­ня їх доступу до оскарження як бездіяльності за ст. 265, так і актів ЄС за ст. 263 Договору про функціонування ЄС, що є своєрідним засобом охорони незалежності та впливу наднаціональних органів.

Приватні особи можуть подавати позов до Загального суду проти інституту ЄС, який не приймає щодо такої особи будь-якого акта, ін­шого, ніж рекомендація чи висновок. Позов може стосуватися лише неприйняття акта, який би безпосередньо зачіпав правове становище позивача. Приватні особи не можуть оскаржувати неприйняття інсти­тутом акта загального застосування. Для того щоб мати можливість позиватися за ст. 265 Договору про функціонування ЄС, приватні осо­би мають бути індивідуальними та безпосередніми адресатами акта, який відповідний інститут має обов'язок прийняти ' Так, у справі Хлі-

¹ Суд ЄС у рішенні по справі Chevalley v Commission зазначив, що у статтях 263 та 265 закладений однаковий метод обмеження кола належних приватних позивачів (Case 15/70, Chevalley v Commission і? European Court Reports. - 1970. - P. 975).

191

Розділ 2. Процедури реалізації юрисдикції Суду Європейського Союзу

боторговельної компанії проти Комісії та Ради ЄС 1979 р. Суд ЄС відхилив скаргу, зазначивши, що позивач міг бути задоволений лише прийняттям регламенту, а регламент ані за своєю формою, ані за змі­стом не належить до актів, які би могли бути безпосередньо адресова­ні позивачу.

Статистика свідчить, що за останні 10 років до Суду ЄС жодного разу не надійшла справа по оскарженню незаконної бездіяльності ін­ститутів ЄС, а це означає, що такі позови ініціюються лише приватни­ми позивачами та надходять лише до Загального суду. Так, у 2008 р. до СПІ надійшло 9 таких справ (це становить 1,43 % від загального обсягу справ, що надішли до СПІ за цей рік), у 2007 р. — 12, у 2006 р. — 4, у 2005 р. —9, у 2004 р. — 15. Тому фактично лише фізичні та юри­дичні особи, незважаючи на рестриктивне тлумачення ст. 265 Догово­ру про функціонування ЄС, здійснюють контроль, наданий нею, за діяльністю інститутів ЄС, що не можна сказати про ці самі інститути. Науковці відмічають тенденцію, що саме приватні особи починають відігравати значну роль у розвитку та вдосконаленні інтеграційного правопорядку ' Мотивація та зацікавленість приватних осіб у викори­станні своїх прав, наданих Союзом, які часто є ширшими, ніж ті, шо надані національними правовими системами, роблять значний вилив на природу та темпи інтеграції.

Як вже зазначалося, позови за ст. 265 Договору про функціонуван­ня ЄС можуть бути прийнятними лише за умови, що задіяний інститут спочатку був закликаний діяти. Інститут, який отримав відповідний заклик до дії, повинен протягом двох місяців з такого моменту поста­новити акт або визначити свою позицію щодо цього. Хоча Договір не встановлює певного строку, протягом якого має бути зроблений заклик до інституту, але практика Суду йде шляхом застосування критерію розумного періоду, який повинен починатися від моменту, коли позивач дізнався про нелегітимну бездіяльність інституту. Наприклад, Суд ЄС відхилив позов у справі Netherlands v Commission, оскільки строк у 18 місяців не є розумним та протирічить вимогам правової визначеності та непереривності дій права ЄС²"

Заклик до дії має бути чітко виражений та в ньому має бути вказа­но, що він робиться згідно зі ст. 265 Договору про функціонування ЄС.

¹ Kilatrick С. Turning Remedies Around: A Sectoral Analysis of the Court of Justice // The European Court of Justice / Ed. by Cirainne de Burca and J.H.H. Weiler. - New York: Oxford University Press, 2001. - P. 143-147.

² Case 59/70, Netherlands v Commission II European Court Reports. - 1971. - P. 639.

192

j? 4. Інші провадження Суду Європейського Союзу (загальний аналіз)

Він повинен також містити точну вказівку на те, які акти має прийня­ти відповідний інститут. Звісно, позов до Суду може подавати тільки той суб'єкт, який закликав до дій, тому він має себе чітко зазначити.

Якщо задіяний інститут визначив свою позицію протягом двох місяців з моменту заклику, позов за ст. 265 буде визнано неприйнятним. Інститут повинен оформити свою позицію листом, телексом чи іншим видом акта.

Суттєвим є те, що в контексті ст. 265 Договору про функціонуван­ня ЄС під «бездіяльністю» або «упущенням» інституту розуміється повне ігнорування останнім свого обов'язку без визначення жодної позиції щодо цього. Тому важливо відрізняти ситуацію, коли інститут ігнорує заклик до дій або ухиляється від дій, від ситуації, коли інститут виносить акт, який не задовольняє позивача та забороняє певні дії. Юридичні наслідки у цих двох ситуаціях різні. Перша ситуація веде до можливості подачі позову до Суду за ст. 265 Договору про функці­онування ЄС, а друга — є так званим «негативним рішенням» і уне­можливлює порушення судового провадження за ст. 265, стає, за іс­нування певних обставин, підставою оскарження виданого акта відпо­відно до ст. 263 Договору про функціонування ЄС ²'

Дуже цікавою у зв'язку з цим є ситуація, коли відповідний інститут з метою недопущення ініціювання судового процесу за ст. 265 Договору про функціонування ЄС у своїх позиціях відмовляється від прийняття рішень, хоча і має такий правовий обов'язок. Тобто виникає ситуація, коли інститут зловживає своїм становищем і нібито визначає свою по­зицію, виконуючи вимоги ст. 265, але не приймає акта, який вимагаєть­ся. Частіше за все така ситуація виникає в правотворчому процесі ЄС, коли один інститут не виконує своїх обов'язків і таким чином блокує прийняття акта. Крім того, інститути можуть оформлювати свої позиції у вигляді актів, які не мають обов'язкової сили, для того щоб їх не мож­на було оскаржити за ст. 263 Договору про функціонування ЄС, навіть якщо від них вимагається прийняття акта обов'язкової сили. Таким чином, заінтересована особа позбавляється права на захист своїх інте­ресів. Суд ЄС, виходячи з того, що подібні ситуації можуть загрожувати правовій системі ЄС та наносити шкоду приватним особам, дійшов ви­сновку, що такі ситуації будуть становити винятки, та постановив, що

' Хартли Т. К. Основы нрава европейского Сообщества / [пер. с англ.]. - М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1998. - С. 410.

² Case 42/71, Nortgeireide v Commission II European Court Reports. - 1972. - Г. 105.

193

Розділ 2. Процедури реалізації юрисдикції Суду Європейського Союзу

явна та виражена відмова інституту від дії в такому випадку не робить неможливим порушення провадження в Суді ЄС/Загальному суді за ст. 265 Договору про функціонування ЄС.

Отримання задіяним інститутом заклику до дії є початком спливу двомісячного строку, який надається йому для припинення нелегітим-ної бездіяльності. Якщо протягом цього періоду інститут не визначив своєї позиції, то потенційний позивач може подати позов до Суду ЄС або Загального суду.

Якщо Суд ЄС/Загальний суд визнає бездіяльність інституту такою, що суперечить праву ЄС, то від інституту вимагається вжиття необхід­них заходів для виконання присуду відповідного суду. Крім того, такі заходи повинні бути проведені в розумний період, інакше це теж буде вважатися порушенням.

Рішення Суду не може заміняти акта інституту, який не було при­йнято. Суд має лише встановлювати нелегітимність бездіяльності ін­ституту та може визначати, який акт повинен бути прийнятий для виконання свого рішення.

Слід зазначити, що за Лісабонськими нововведеннями з'явилося положення про законодавчу ініціативу громадян ЄС (або «Правило одного мільйона»). Цс означає, що влада ЄС повинна відповісти за­конодавчими засобами на ініціативу громадян ЄС відносно створення нормативного акта для регулювання відповідної сфери, якщо під цією ініціативою поставлять свій підпис не менше мільйона людей. Звісно, практики цієї процедури не існує, але саме такс положення дає під­стави вважати, що тепер приватні особи зможуть оскаржувати за ст. 265 Договору про функціонування ЄС ситуацію, коли інститут утримується від законодавчої процедури всупереч вимозі як мінімум мільйона громадян ЄС.

Процедура за позовами щодо позадоговірної відповідальності Союзу. Позови щодо позадоговірної відповідальності Союзу є важли­вою гарантією захисту прав усіх суб'єктів, які діють у рамках ЄС, та можливості отримати відшкодування збитків, завданих неправомірни­ми діями інститутів цієї організації. Стагтя 268 Договору про функці­онування ЄС встановлює: «Суд ЄС має юрисдикцію у спорах, що стосуються відшкодування збигків, передбачених у частинах 2,3 ст. 340». Частина 2 ст. 288 у свою чергу встановлює, що у випадку позадоговір-

¹ Case 302/87, European Parliament v Council II European Court Reports. - 1988. -P. 5615. 194