§ 2. Генезис юрисдикції Суду Європейського Союзу

прийняті спільно Європейським Парламентом та Радою. По-друге, з доповненням ст. 173 (зараз ст. 263 Договору про функціонування ЄС) Суд огримав змогу контролювати, окрім законності актів Ради та Ко­місії, ще й законність актів, прийнятих спільно Європейським Парла­ментом і Радою та ЄЦБ. Крім того, на рівні установчого договору була офіційно закріплена практика Суду ЄС щодо можливості оскарження актів Європейського Парламенту, що спрямовані на створення право­вих наслідків для третіх сторін. До переліку позивачів за ст. 173 (зараз ст. 263 Договору про функціонування ЄС) був доданий Європейський Парламент, хоча, як і у випадку з можливістю оскаржувати його акти, Суд ЄС своєю практикою уможливив це ще у 1990 р. рішенням по справі Chernobyl. Як позивач Парламент міг захищати лише свої влас­ні прерогативи. З певними обмеженням Європейський Центральний Банк також отримав можливість оскаржувати акти інститутів ЄС. По-третє, так само як і ст. 173 Договору про ЄСпв (зараз ст. 263 Договору про функціонування ЄС), ст. 175 (зараз ст. 265 Договору про функціо­нування ЄС) була доповнена положенням про можливість оскаржува­ти бездіяльність Європейського Парламенту та положенням про на­дання Суду ЄС юрисдикції на таких самих умовах щодо позовів, по­даних ЄЦБ у галузях, що належать до компетенції останнього, а також щодо позовів, поданих проти нього. По-четверте, юрисдикція Суду ЄС щодо спорів, які стосуються діяльності ЄІБ, відповідно до ст. 180 До­говору про ЄСпв (зараз ст. 271 Договору про функціонування ЄС) була поширена і на спори, що стосуються виконання своїх зобов'язань на­ціональними центральними банками за установчим Договором та Статутом Європейської системи центральних банків.

Отже, після вступу в силу Договору про ЄС хоча і не відбулося поширення юрисдикції Суду на нові сфери правовідносин, проте з'явилася можливість оскаржувати більш широке коло актів інститутів та органів ЄС. Цс означало все більше зміцнення механізмів судового захисту на наднаціональному рівні. Цей процес можна пов'язати з праг­ненням демократизувати інститути ЄС у 90-ті роки, що і призвело до подібного укріплення механізмів захисту, а це — до росту міжінсти-туційних спорів у Суді ЄС. Слід зазначити, що на кожному етапі роз­витку Європейських співтовариств та ЄС створювалися нові засади та посилюватися вже існуючі механізми для того, щоб Суд став суттєвим чинником впливу на інтеграційний правопорядок.

¹ Case 70/88, European Parliament i> Council (Chernobyl) II European Court Reports. -1990.-P. 1-2041.

63

Розділ 1. Сутність юрисдикції Суду Європейського Союзу

З прийняттям Амстердамського договору юрисдикційні повнова­ження судової системи ЄС кардинально змінилися. Так, якщо головною рисою Маастрихтського договору відносно юрисдикції судів ЄС було те, що їх юрисдикція поширювалася лише на Першу опору Союзу, то відповідно до змін, внесених у Договір про ЄС Амстердамським до­говором, юрисдикція Суду ЄС була частково поширена на Третю опору Союзу. Відповідно до змін Суду надана можливість за умови заяви про це державою-членом виносити преюдиціальні рішення щодо дійсності та тлумачення рамкових рішень, рішень щодо тлумачення конвенцій, розроблених у рамках поліцейського та судового співробіт­ництва держав-членів у кримінальних справах, та тлумачення заходів, що їх імплементують (ст. К 7 Договору про ЄС, ст. 35 Договору про ЄС в Амстердамській редакції). Суд ЄС також отримав юрисдикцію здійснювати контроль законності рамкових рішень та рішень Союзу у сфері боротьби зі злочинністю за позовами, поданими державою-членом або Комісією. До юрисдикції Суду в рамках Третьої опори ЄС додалися і повноваження щодо вирішення будь-якого спору між державами-членами відносно тлумачення та застосування спільних позицій, рамкових рішень, конвенцій щодо Третьої опори в тому ви­падку, коли такий спір не може бути врегульований Радою в межах 6 місяців, а також спори між державами-членами та Комісією відносно тлумачення або застосування вищеназваних конвенцій '

Але юрисдикція Суду в рамках Третьої опори, як зазначалося, все ж була частковою, оскільки з неї був виключений контроль за дійсністю та пропорційністю операцій, що проводяться поліцією чи іншими правоохоронними службами держав-членів, або здійснення зобов'язань, покладених на держави-члени стосовно підтримання правопорядку та захисту внутрішньої безпеки, та усі інші питання, не зазначені в ст. К 7 Договору про ЄС (ст. 35 Договору про ЄС в Амстердамській редакції). Приватні особи не могли оскаржувати акти, які приймалися в рамках Третьої опори, а на Другу опору Союзу юрисдикція Суду зовсім не поширювалася. Таке становище було досить проблематичним, оскіль­ки із переходом від Європейських співтовариств до Європейського Союзу в рамках різних опор виникли фактично різні стандарти судо­вого захисту. Й. Монар (J. Monar) охарактеризував таку ситуацію як

' Генезис юрисдикції Суду ЄС в рамках Третьої опори досліджувався: Chalmers D. The Court of Justice and the Third Pillar // European Law Review. - 2005. - Vol. 30, No. 6. - P. 773-774; Fletcher M. Extending «Indirect Effect» to the Third Pillar: the Significance of Pupino // European Law Review. - 2005. - Vol. 30. No. 6. P. 862-877.

64

Розділ 2. Процедури реалізації юрисдикції Суду Європейського Союзу

«правову фрагментацію»¹" «Правова фрагментація» — цікава річ з точ­ки зору функціонування правової системи ЄС та формування певного стандарту судового захисту з огляду на те, що особливо на гой період розвитку ЄС інтегративні якості цього міжнародного утворення по­силювались, а правова фрагментація певним чином створювала дис­баланс наявних правових механізмів забезпечення функціонування його інститутів. Дуже симптоматично та цінно, що на це відреагував Суд ЄС. Щоб частково заповнити прогалини в судовому захисті право­відносин, які виникали в межах Другої та Третьої опор, він зазначив, що на держави-члени, а зокрема на їх суди та трибунали, покладаєть­ся обов'язок тлумачити та застосовувати національні норми таким чином, щоб якнайбільш уможливити оскарження приватними особами перед ними лсгітимності будь-яких рішень щодо імплементації або застосування актів ЄС у сферах Другої та Третьої опор²' На наш погляд, такс фундаментальне рішення стало відтворенням сталої тенденції поступового розширення юрисдикції Суду ' певної зміни збалансова­ності між інститутами ЄС та ефективністю судового захисту в різних сферах правових відносин, у тому числі відносно приватних осіб. Най­принциповішим тут є те, що генезис юрисдикції Суду ЄС, зокрема у площині Другої та Третьої опор, виходячи з того, що ці опори — сфери співробітництва держав-членів, визначався в аспекті співвідно­шення з юрисдикцією національних судів. А тому саме держави-члени мали гарантувати повноцінні внутрішньодержавні механізми захисту приватних осіб.

Слід зазначити, що кількість справ, розглянутих Судом ЄС у сфері Третьої опори, незначна, оскільки держави-члени рідко виносили пи­тання, віднесені до сфери співробітництва, а не інтеграції, на розсуд наднаціональної судової установи. Так, держави жодного разу не звер­талися до Суду для вирішення спорів між собою та з Комісією віднос­но акгів, прийнятих у рамках Третьої опори. За 2008 р. Суд ЄС виніс

¹ Monar J. Justice and Home Affairs in the Treaty of Amsterdam: Reform at the Price of Fragmentation // European Law Review. - 1998. - Vol. 23, Is. 4. - P. 320-335.

² Case 354/04 P. Gesloras Pro Amnistia and Others v Council II European Court Reports. - 2007. - P. 1-1579. Також див.: Rafaraci Т., Bclfiore R. Judicial Protection of Individuals under the Third Pillar of the European Union // Jean Monnct Working Paper. - 2007. - No. 10.-34 p.; LoofR. Temporal Aspects of the Duty of Consistent Interpretation in the First and Third Pillars // European Law Review. - 2007. - Vol. 32. Is. 6. - P. 888-895; Hatzopoulos V. With or without you ... judging politically in the field of Area of Freedom, Security and Justice // European Law Review. - 2008. - Vol. 33, Is. 1. - P. 44-65.

³ Підтвердженням цього с і проект Лісабонського договору.

65

Posol і І. Сутність юрисдикції Суду Європейського Союіу

лише 38 рішень щодо простору свободи, безпеки та правосуддя (з них 26 преюдиціальних рішень відповідно до ст. 35 Договору про ЄС в Ам­стердамській редакції) з 567 винесених ним за рік рішень, у 2007 р. — 30, у 2006 р. — 9, у 2005 р. — 5.

Як вже було зазначено, питання щодо віз, імміграції, притулку, вільного пересування осіб, політика зайнятості, які до вступу в силу Амстердамського договору відносилися до Третьої опори Союзу, були включені до Першої онори, а юрисдикція Суду ЄС поширювалася на преюдиціальні питання тлумачення цього розділу Договору про ЄСпв (розділ IV) або щодо дійсності та тлумачення актів інститутів Співто­вариства, основаних на цьому розділі, за запитом судових органів держав-членів (зараз ст. 68 Договору про ЄСпв в Амстердамській ре­дакції). Крім національних судових установ вимагати тлумачення роз­ділу IV або актів інститутів Співтовариства, що грунтуються на цьому розділі, від Суду ЄС могли Рада, Комісія або безпосередньо держави-члени. Найголовніше, у чому полягає відмінність між цією процедурою та преюдиціальною процедурою за ст. 177 (зараз ст. 267 Договору про функціонування ЄС), є те, що п. З ст. 73р Договору про ЄСпв (ст. 68 Договору про ЄСпв в Амстердамській редакції) надавав право Раді, Комісії та державам-членам направляти запит тільки щодо тлумачення актів і не дозволяв ставити питання щодо їх дійсності. Однак знову-таки юрисдикція Суду ЄС у рамках розділу IV була обмеженою, оскіль­ки Суд не міг ухвалювати рішення стосовно будь-яких актів Ради щодо заходів по забезпеченню відсутності перевірок для осіб при перети­нанні внутрішніх кордонів ЄС, пов'язаних з підтриманням правопо­рядку та охороною внутрішньої безпеки.

Ще одним винятком із юрисдикції Суду ЄС відповідно до Амстер­дамського договору є те, що Великобританія, Ірландія та Данія вста­новили для себе винятки щодо розділу IV Договору про ЄСпв (візи, притулок, імміграція та інші питання, пов'язані з вільним пересуванням осіб), згідно з чим були прийняті відповідні Протоколи, додані до До­говорів про ЄС та ЄСпв. Згідно з цими Протоколами рішення Суду ЄС, які містять тлумачення відносно розділу IV Договору про ЄСпв, не мали обов'язкової сили для них, оскільки Великобританія та Ірландія відмовилися бути учасниками Шенгенських угод ' а Данія увійшла

¹ Слід нагадати, що Договором про ЄС було змінено назву Європейського еконо­ мічного співтовариства на Європейське Співтовариство.

² Можна говорити про часткову неучасть цих двох країн у Шенгенських ушдах, оскільки Великобританія у 2000 p., а Ірландія у 2002 р. приєдналися до тих норм Шенгенських угод, що стосуються боротьби зі злочинністю.

66

Розділ 2. Процедури реалізації юрисдикції Суду Європейського Союзу

в Шенгснський простір за умови, що норми шенгеиського права, при­йняті після 1999 р., не будуть автоматично набирати чинності на її території без її власного інкорпорування, яке не є обов'язковим.

Цікавим є те, що Амстердамський договір поширив юрисдикцію Суду ЄС на положення п. 2 ст. F Договору про ЄС (зараз ст. 6 Догово­ру про ЄС), а саме: Суд ЄС отримав юрисдикцію перевіряти відповід­ність дій інститутів ЄС основним правам як вони гарантовані Конвен­цією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. і як вони випливають із конституційних традицій, спільних для держав-членів. Ці повноваження застосовуються тією мірою, наскільки Суд має юрисдикцію згідно з установчими договорами, тобто тільки в рам­ках Першої опори та частково в рамках Третьої опори ЄС.

Щодо змін існуючої юрисдикції Суду, то Амстердамський договір зробив лише одне доповнення — Рахункова Палата отримала можли­вість оскаржувати акти інститутів ЄС за ст. 173 Договору про ЄСпв (зараз ст. 273 Договору про функціонування ЄС)¹' На наш погляд, це був ще один крок до зміцнення контрольних повноважень Суду ЄС.

Принципове значення у становленні юрисдикції Суду ЄС мав Ніццький договір, який надав можливість для наймасштабнішого в іс­торії розширення ЄС²' На відміну від попередніх новел, Ніццький договір більшою мірою мав значення для будови судової системи ЄС і лише через інституційний аспект її функціонування безпосередньо торкнувся юрисдикції Суду ЄС. Значна частина доповнень щодо юрис­дикції судів ЄС стосувалася більш збалансованого перерозподілу цієї юрисдикції між Судом ЄС та СПІ. Перш за все СПІ була надана мож­ливість розглядати та вирішувати питання в рамках преюдиціальної процедури згідно зі ст. 234 Договору про ЄСпв в Ніццькій редакції (зараз ст. 267 Договору про функціонування ЄС) в особливих галузях, встановлених Статутом. Ця юрисдикція була обмеженою не тільки колом галузей, але й тим, що коли СПІ вважав, що справа вимагала принципового рішення, яке могло вплинути на цілісність або узгодже­ність права Співтовариства, то він міг передати справу до Суду ЄС для винесення рішення. Рішення, винесені СПІ в рамках преюдиціальної процедури, могли як виняток підлягати перегляду Судом ЄС, якщо Перший Генеральний адвокат протягом одного місяця з моменту ви-

¹ Слід зауважити, що після набуття чинності Амстердамським договором з 1 травня 1999 р. статтям Договорів про ЄСпв та ЄС була надана нова нумерація.

² Див.: Шевчук С. Кравчук І. Ніццький договір та розширення ЄС. - К: Логос, 2001. - 196 с

67

Роїдиі І. Сутність юрисдикції' Суду Європейського Союзу

несення рішення вирішував, що існує серйозна загроза цілісності або узгодженості права Співтовариства. Суд ЄС, у свою чергу, протягом одного місяця з дня подання Першим Генеральним Адвокатом відпо­відної пропозиції вирішував питання про перегляд рішення СПІ. Хоча можливість розгляду Загальним судом (раніше СПІ) преюдиціальних питань збереглася, вона ще не була використана та на даний час усі преюдиціальні запити розглядаються Судом ЄС, але запровадження такої можливості Ніццьким договором вже є новаторством.

Найсуттєвіше новаторство Ніццької реформи — можливість ство­рення при СПІ спеціалізованих судових палат з окремих видів позовів або проваджень в особливих галузях і створення відповідно до цього Трибуналу з питань цивільної служби ЄС, що, природно, призвело до нового перерозподілу юрисдикції всередині судової системи ЄС. До внесення відповідних змін юрисдикція вирішувати спори між Співто­вариством та його службовцями належала СПІ, а обсяг справ, які роз­глядалися відповідно до неї, становив приблизно чверть усього на­вантаження на СПІ. З того часу як Трибунал приступив до виконання своїх повноважень і до початку 2009 р. до нього надійшло 546 справ, 151 з яких були передані від СПІ у 2005 р. при передачі юрисдикції. Відтоді в рамках ЄС діє триступінчаста судова система.

Суттєвим є також те, що Ніццький договір надав Європейському Парламенту можливість оскаржувати акти інститутів у рамках ст. 230 Договору про ЄСпв в Ніццькій редакції (зараз ст. 263 Договору про функціонування ЄС), не лише захищаючи свої прерогативи, а й з будь-яких підстав.

Слід зазначити, що, коли йшла підготовка до Ніццької реформи, Суд ЄС брав найактивнішу участь у розробці пропозицій щодо неї шляхом підготовки різноманітних доповідей та проектів'. Можливо, сам ця свідома робота Суду над вдосконаленням механізмів судового захисту в рамках ЄС і зумовила прийняття кардинальних змін Ніцць­ким договором. Судову систему ЄС безперечно можна назвати про­гресивним проінтеграційним елементом, оскільки вона завжди пере­буває в процесі еволюції, що частково досягається завдяки внутрішнім процесам розвитку та вдосконалення, які ініціюються самими євро-

¹ Найцікавішими з цих робіт г: Report by the working party on the future of the European Communities' court system., розроблена спільно Судом СС та СПІ, та Report by the Working Party of the Future of the European Communities' Court System 2000, що розроблявся за акт ивною участю О. Дує (О. Due), який на той час був Головою Суду ЄС. Режим доступу: http://ec.europa.cu/dgs/legal_service/pdf/duc_en.pdf.

68

Розділ 2. Процедури реалізації юрисдикції Суду Європейського Союзу

пейськими суддями. Існування та необхідність такого процесу постій­ного суддівського самовдосконалення неодноразово підкреслювалося науковцями'.

Наступним етапом розвитку ЄС стало набрання чинності Лісабон­ським договором. Відносно юрисдикції Суду ЄС він передбачив не-радикальне коректування юрисдикції шляхом внесення змін до Дого­вору про ЄСпв та Договору про ЄС, перейменувавши перший на До­говір про функціонування ЄС. Концептуальним є те, що ці зміни зро­блені з урахуванням та на підставі практики Суду ЄС.

По-перше, спрощена процедура накладення санкцій на держави-члени при порушенні ними своїх зобов'язань відповідно до ст. 260 Договору про функціонування ЄС.

По-друге, відповідно до ст. 263 Договору про функціонування ЄС розширене коло суб'єктів, акти яких можна оскаржувати. Так, відтепер також можна оскаржувати акти органів, офісів, агенцій ЄС, які спря­мовані на створення правових наслідків для третіх сторін. Раніше можна було оскаржувати лише акти інститутів ЄС. У рамках цієї ж про­цедури право оскарження надано також Комітету регіонів (як напів-привілейованого позивача), який хоча і не має стагусу інституту ЄС, але відіграє значну роль у визначенні напрямів його діяльності.

По-третє, у ст. 265 Договору про функціонування ЄС розширене коло суб'єктів, бездіяльність яких може бути оскаржена державами-членами або інститутами ЄС. До кола цих суб'єктів додані Європейська Рада, органи, офіси, агенції ЄС. Поява в цьому списку двох перших суб'єктів пов'язана з наданням їм статусу інститутів відповідно до Лісабонського договору.

По-четверте, відповідно до ст. 267 Договору про функціонування ЄС розширене коло актів, які можуть підлягати тлумаченню та пере­вірці на легітимність за преюдиціальною процедурою. Так, до цього кола включені акти органів, офісів, агенцій ЄС.

По-п'яте, виникла нова юрисдикція Суду ЄС перевіряти за ініціа­тивою держав-членів легітимність актів Європейської Ради або Ради, які стосуються визначення наявності тяжкого та постійного порушен­ня державою-членом принципів, на яких грунтується Союз (ст. 269 Договору про функціонування ЄС).

' Див.: Johnston A. Judicial Reform and the Treaty of Nice // Common Market Law Review. - 2001. - Vol. 38. - P. 499-523; Rasmussen H. Present and Future Judicial Problems after Enlargement and the Post-2005 Ideological Revolt // Common Market Law Review. -2007. - Vol. 44. - P. 1666-1668.

69

Розділ 2. Процедури реалізації юрисдикції Суду Європейського Союзу

По-шосте, оскільки з Лісабонським договором буда ліквідована триопорна структура Союзу, то це внесло поправки і до судової юрис­дикції, яка раніше повністю поширювалася на Першу опору, частково на Третю і зовсім не поширювалася на Другу. У статті 275 Договору про функціонування ЄС зазначається, що Суд ЄС не має юрисдикції щодо спільної зовнішньої політики га політики безпеки (колишня Друга опора), а також щодо актів, які приймаються в цій сфері. Однак Суд може контролювати легітимність актів Ради, які накладають об­меження на фізичних або юридичних осіб, на предмет того, чи не впливає імплементація спільної зовнішньої політики та політики без­пеки на компетенцію. Це означає, що більш міцними стають механізми захисту прав приватних осіб у рамках європейських судових процедур та поступово зникає таке явище, як правова фрагментація, яке існува­ло поміж колишніми опорами ЄС та про яке ми вже говорили.

По-сьоме, обсяг юрисдикції Суду ЄС у межах простору свободи, безпеки та справедливості (тобто колишньої Третьої опори) залишив­ся незмінним — Суд ЄС не має юрисдикції контролювати легітимність та пропорційність операцій, що провадяться поліцією чи іншими пра­воохоронними службами держав-членів, або здійснення зобов'язань, покладених на держави-члени стосовно підтримання правопорядку та захисту внутрішньої безпеки (ст. 276 Договору про функціонування ЄС).

По-восьме, Лісабонський договір передбачив зняття обмеження юрисдикції Суду відносно винесення преюдиціальних рішень щодо простору свободи, безпеки та правосуддя, яке полягало в тому, що держави-члени повинні заявити в спеціальній декларації про прийнят­тя такої юрисдикції для себе (ч. 2 ст. 35 Договору про ЄС у Ніццькій редакції). За Лісабонським договором юрисдикція Суду ЄС з цих пи­тань стане безумовною, але для цього встановлений перехідний строк — п'ять років з дня набрання чинності Лісабонським договором. До цього моменту застосовується юрисдикція Суду ЄС відповідно до положень ч. 2 ст. 35 Договору про ЄС у Ніццькій редакції (ст. 10 Про­токолу № 36 про перехідні положення).

Можна сказати, що Лісабонський договір розширгоє юрисдикцію Суду з метою зміцнення механізмів судового захисту в межах Союзу нового покоління. Але, як і до Лісабонського договору, ця юрисдикція не поширюється на заходи спільної зовнішньої політики та політики безпеки, лише з невеликим винятком, який полягає у тому, що фізичні

70