§ 1. Провадження щодо забезпечення примусового виконання зобов 'язань. ..

тивні функції Комісії'. Якщо задіяна держава-член не виконує рішення Комісії, то остання або будь-яка інша зацікавлена держава-член може подати позов прямо до Суду ЄС, минаючи адміністративну фазу статей 258 або 259 ' Але знов ж таки Комісії надані дискреційні повноважен­ня, тож якщо держава-член не виконує її рішення щодо вже існуючої допомоги, то вона може обирати, яку процедуру їй задіяти: чи зверну­тися безпосередньо до Суду ЄС відповідно до ч. 2 ст. 108, чи ініцію­вати процедуру за ст. 258. Інша ситуація виникає, коли Комісія виявляє, що плани держави-члена по наданню нової допомоги або її зміні, про які кожна держава-член повинна завчасно інформувати Комісію ' не є сумісними зі спільним ринком. Тоді Комісія не має право вибору щодо процедур згідно з ч. З ст. 108 і без затримок ініціює розгляд справи в Суді ЄС. Такий відхід від загального правила та пропущення адміні­стративної стадії в справах щодо державної допомоги пояснюється тим, що в адміністративній стадії за ст. 258 не можуть брати участь інші зацікавлені у цих відносинах держави-члени, а в рамках ст. 108 така можливість існує.

Частина 9 ст. 114 передбачає схожі повноваження Комісії або за­цікавленої держави-члена по використанню прискореної процедури, але у сфері контролю за зближенням внутрішнього законодавства держав-членів.

Щодо ст. 348 Договору про функціонування ЄС, то вона дозволяє Комісії або державі-члену безпосередньо передати справу до Суду, якщо вважає, що інша держава-член неналежним чином користується повноваженнями, передбаченими статтями 346 та 247 щодо захисту суттєвих інтересів своєї безпеки, що пов'язані з виробництвом або торгівлею зброєю, боєприпасами, військовими матеріалами, та під­тримання миру та міжнародної безпеки, а Суд ЄС виносить подібні рішення в закритому судовому засіданні. Така процедура у зв'язку з відносинами, які вона регулює, є значно прискореною порівняно з процедурою статей 258 та 259. Наприклад, у 1994 р. Греція скори-

' Emiliou N. Treading a Slippery Slope: The Commission's Original Legislative Powers // European Law Review. - 1993. - Vol. 18. - P. 314.

Щодо повноважень Комісії подавати позови прямо до Суду ЄС стосовно надан­ня допомоги див.: Nemitz P.F. General Report on State Aid «The effective application of EU state aid procedure: from a plan to grant aid to the recovery of illegal aid - the role of national law and practice» //FIDE Congress. - Cyprus, I -4 November. 2006.

Щодо процедурних вимог, які випрацьовані Судом ЄС стосовно надання допо­моги, див.: Slot K. Procedural Aspects of State Aid: the Guardian of Competition versus the Subsidy Villains?// Common Market Law Review. - 1990. - Vol. - P. 741-760.

99

Розділ 2. Процедури реалізації юрисдикції Суду Європейського Союзу

сталася ст. 297 Договору про ЄСпв (зараз ст. 347 Договору про функ­ціонування ЄС) для того, щоб накласти на Македонію, яка входила до складу колишньої Республіки Югославії, односторонні санкції. Греція заявляла, то Македонія претендує на її територію у зв'язку зі створен­ням великої Македонії, а це становить загрозу для грецької територі­альної цілісності. У відповідь на не Комісія подала позов безпосеред­ньо до Суду ЄС за ст. 298 Договору про ЄСпв (зараз ст. 348 Договору про функціонування ЄС) на підставі того, що Греція порушила свої зобов'язання відносно спільної торговельної політики '

Крім того, до винятків відноситься неможливість здійснення за­ходів, передбачених у статтях 258 та 259 Договору про функціонуван­ня ЄС, у разі порушення державою-членом права ЄС у сфері єдиної економічної та соціальної політики ЄС, оскільки такі ситуації врегу­льовуються спеціальними механізмами, передбаченими ст. 126 Дого­вору про функціонування ЄС.

Повертаючись до процедури, слід зазначити, що можливість ви­рішення справи та припинення провадження існує не лише в рамках судової стадії, але й в рамках адміністративної за умови виконання обов'язків державою-членом. Адміністративна стадія є найважливі­шою в процедурі припинення невиконання зобов'язання, оскільки включає переговори з державою-членом і пошук досягнення згоди без використання примусу, а також вироблення практики, якої у майбут­ньому будуть дотримуватися держави-члени ' Як зазначає Ф. Шнайдер (F. Snyder), переговори тут є головною формою вирішення спору, а су­довий розгляд є лише частиною цього процесу, іноді неминучою, але другорядною ' Можна сказати, що Комісія використовує для врегулю­вання конфлікту па цьому етапі «м'яке право», зокрема у формі різно­манітних комюніке.

Саму адміністративну стадію можна поділити на фази. Науковці одностайно виділяють неформальну та формальну стадії, але їх думки розходяться у тому, які дії Комісії слід відносити до першої фази, а які — до другої. Одні вважають, що до неформальної фази належать лише розслідування, які проводяться Комісією щодо наявності та об-

' Ruling 120/94, Commission v Hellenic Republic II European Court Reports. - 1996. -P. 1-1513.

² Shaw J. Law of the European Union. [3"¹ ed.J. - London: Palgrave Law Masters, 2000. - P. 304.

³ Snyder F. The Effectiveness of European Community Law: Institutions, Processes, Tools and Techniques // Modern Law Review. - 1993. - Vol. 56. - P. 30.

100

§ /. Провадження щодо забезпечення примусового виконання зобов 'язань.

ставин припустимого порушення, а надіслання офіційної повістки є початком формальної фази¹" Інші відносять до неформальної фази як розслідування, так і надіслання офіційної повістки, та лише мотиво­ваний висновок Комісії, на їх думку, відкриває формальну фазу '

На нашу думку, адміністративна стадія потенційно має три фази: розслідування Комісії, надіслання офіційної повістки та надіслання мотивованого висновку. Розгляд Комісією справи може завершитися на кожній з цих фаз залежно від виявлення доказів порушення, вза­ємного врегулювання ситуації або припинення невиконання зобо­в'язання. Комісія наділена дискреційними повноваженнями щодо ви­рішення питання про доцільність та необхідність продовження кожної фази провадження.

Перша фаза адміністративної стадії складається з виявлення в по­вній мірі фактичних та юридичних обставин справи, друга — із наді­слання державі-члену офіційної повістки про припустиме порушення з проханням надання міркування в чітко встановлений строк. Частіше за все на підготовку свого захисту державі надається два місяці. На Комісію покладається обов'язок чітко роз'яснити в повістці, які саме дії або бездіяльність держави-члена становлять порушення³" Слід за­значити, що форма та зміст повістки є вільними на відміну від моти­вованого висновку Щороку Комісія надсилає близько 1000 таких офіційних повісток. У разі якщо Комісія не вдоволена відповіддю держави та продовжує вважати, що остання не виконує свої зобов'язання, то вона може надати мотивований висновок, який розпочинає третю фазу адміністративної стадії.

Багато справ врегульовується в рамках другої фази, що підтверджує і статистика. Наприклад, поряд із 1552 офіційними повістками у 2003 р. було надіслано 553 мотивованих висновки, тобто приблизно у 35 % випадків питання знімаються протягом другої фази та справи закрива­ються. Слід зазначити, що у 2007 р. цей показник становив близько 70 %, що наближує ситуацію до показників 1996 р. (60 %). Ця ситуація свідчить про те, що зараз держави-члени все активніше намагаються виправляти свої порушення та слідувати положенням права ЄС. Саме

¹ Хартли Т. К. Основы права европейского Сообщества / [пер. с англ.]. - М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1998. - С. 322.

² Shaw J. Law of the European Union. - [3"¹ ed.]. - London: Palgrave Law Masters, 2000. - P. 305; B6r/el T. A. Non-compliance in the European Union: pathology or statistical artefact? // Journal of European Public Policy. - 2001. - Vol. 8. Issue 5. - P. 806-807.

³ Case 211/81, Commission v Denmark// European Court Reports. - 1982. - P. 4547.

101

Розділ 2. Процедури реалізації юрисдикції Суду Європейського Союзу

друга фаза адміністративної стадії, протягом якої державі-члену нада­ється можливість викласти свої зауваження та виправдання, служить втіленню принципу audi alteram partem. Слід підкреслити, що постій­но зростаюча кількість скарг примушує Комісію розробляти багато-ступінчату процедуру та вирішувати частину справ саме на початко­вому етапі¹" Так, у грудні 2007 р. у провадженні Комісії перебувало близько 3400 справ щодо невиконання зобов'язань державами-членами ' Крім того, Комісія виділяє пріоритетні напрямки, за якими має слід­кувати, а саме: невиконання зобов'язань, які завдають найбільшої шкоди правовій системи ЄС; неправильне застосування права ЄС, осо­бливо таке, що зачіпає велику кількість приватних осіб; порушення у сфері фінансування з боку Союзу. У зв'язку з цим слід навести стати­стику, яка показує, що найбільша кількість справ, які потраплять на розгляд Комісії, стосується навколишнього середовища (27 % у 2004 р. та 22,4 % у 2005 р.)\ внутрішнього ринку, споживчого ринку, податків, промисловості. Комісія намагається прискорити першу фазу адміні­стративної стадії особливо в такій важливій сфері економіки, як дер­жавна допомога, для того щоб припинити порушення та перейти до більш серйозних дій.

Обгрунтування наявності невиконання державою-членом своїх обов'язків має міститися в мотивованому висновку Комісії, без якого в майбутньому не може бути розпочата судова стадія. Предмет мотивова­ного висновку має збігатися з предметом офіційної повістки. У справі Commission v Italy Суд ЄС визнав позов неприйнятним, оскільки в моти­вованому висновку містилася підстава, яка не була вказана в офіційній повістці, а цс позбавило державу на досудовому етапі можливості подати заперечення щодо цієї нової підстави, а значить і захистити себе '

¹ У рамках вже згаданої реформи у 1996 р. Комісія прискорила та спростила вну­ трішні процедури та збільшила їх прозорість. Значних змін зазнала форма повідо­ млення, яким держава-член сповіщається про невиконання своїх обов'язків. Воно стало більш змістовним. Див.: 14"¹ Annual Report on Monitoring the Application of Community Law (1996) // Official Journal. - 1997. — Serie С - № P. 322/1 . - P. 90.

² 25"¹ Annual Report on Monitoring the Application of Community Law (2007)//SEC. - 2008 - P. 2854.

³ Щодо невиконання державами-членами своїх зобов'язань у сфері екологічного права СС див.: Hattan E. Implementation of EU environmental law // Journal of Environmental Law.-2003.-Vol. 15, No. 3. - P. 273-288: Hedcmann-Robinson M. Article 228(2) EC and the Enforcement of EC Environmental Law: a Case ofEnvironmental Justice Delayed and Denied? An Analysis of Recent Legal Developments // European Environmental Law Review. - 2006. - Vol. 15, Issue 11. - P. 312-342.

⁴ Case 51/83, Commission v Italy II European Court Reports. - 1984. P. 2793. 102