§ 1. Сущность и типология международных организаций

ленной за ними компетенции. Сама же компетенция ограничена до­говорными рамками, очерченными государствами-участниками в до­говорных документах.

Наряду с международными межправительственными организация­ми (ММПО) существуют еще и международные неправительствен­ные организации (МИПО). Отличия вторых от первых заключаются в том, что они создаются не представителями официальных государ­ственных структур, а частными лицами и общественными объедине­ниями нескольких государств. МНПО не являются субъектами меж­дународного права, что не мешает некоторым из них играть активную роль в современных международных отношениях.

По целям, составу участников, характеру деятельности выделяют разные виды МНПО и ММПО. Например, существуют религиозные МНПО (Экуменический совет церквей), спортивные (Международ­ная федерация футбола — ФИФА), правозащитные («Международная амнистия»), экологические («Гринпис»), политические (Социалисти­ческий Интернационал, Международный демократический союз).

Степень вовлеченности МНПО в мировой политический процесс неодинакова. Организации политического характера непосредствен­но выступают в качестве субъектов мировой политики. Социалисти­ческий Интернационал участвует в решении многих международных проблем как через деятельность входящих в него партий на нацио­нальном уровне, так и прямо вырабатывая и представляя свои пред­ложения на различных международных форумах. «Гринпис» и «Ме­ждународная амнистия» включаются в политическую деятельность не в силу своей природы, а из-за того, что сфера их деятельности не­избежно пересекается с политической сферой. Есть и неполитиче­ские МНПО, сознательно дистанцирующиеся от политики и подчер­кивающие свою аполитичность.

С точки зрения сторонников некоторых неолиберальных и постмо­дернистских концепций (см. главу V), развитие МНПО в перспективе может привести к формированию «глобального гражданского обще­ства», способного оказывать на систему международных отношений не менее существенное воздействие, чем то, которое оказало форми­рование гражданского общества в национальных рамках на развитие государства. Насколько верны подобные выводы, покажет только буду­щее, а пока все же большее значение для теории и практики междуна­родных отношений имеет не столько деятельность неправительствен­ных, сколько деятельность международных межправительственных организаций.

Международная организация — это инструмент совместного ре­шения международных проблем, затрагивающих интересы несколь­ких государств или групп их граждан. Соответственно и субъектами этих организаций являются государства, их институты или объедине­ния граждан. В уставах организаций эти субъекты именуются члена­ми. Формально члены международной организации считаются равно­правными. Так, согласно ст. 3 Устава ООН, эта организация «основана на принципе суверенного равенства всех ее членов». Уставы и устав­ные цели всех современных международных организаций должны со­ответствовать Уставу и целям ООН, а следовательно, и членство в них должно основываться на равенстве.

Первоначально решения всех международных институтов прини­мались единогласно. Принцип консенсуса в деятельности этих ин­ститутов был продемонстрирован на Гаагской конференции 1899 г. Все ее решения приняты единогласно при некотором числе воздер­жавшихся. Воздержание от голосования считалось «частичным со­гласием с принимаемым решением», свидетельствующим об уважи­тельном отношении к нему и в будущем. Но принцип консенсуса оказался неработающим. Особенно негативно это сказалось в дея­тельности Лиги Наций, устав которой определил принцип единогла­сия при принятии ее решений. Поэтому Гаагская конференция 1930 г. устанавливает принцип принятия решений «большинством голосов», которое варьирует от простого большинства до % в зависимости от важности принимаемых решений. Эти нормы закреплены в Уставе ООН, после чего к ним перешли и другие международные институ­ты. Наиболее ответственные решения и до сих пор принимаются пу­тем консенсуса с несколько иным содержанием. Так, для принятия решений в Совете Безопасности требуется консенсус пяти его посто­янных членов. Почти во всех постоянных (ай Нос} комиссиях реше­ния могут считаться принятыми при условии единогласия всех их членов. Консенсус необходим и для принятия решений руководящи­ми органами ряда региональных организаций.

Консенсус означает равноправие и равный вес голоса. В действи­тельности же никакого фактического равенства не существует. О ка­ком суверенном равенстве государств может идти речь, если одни из государств — членов ООН заседают во всех ее руководящих органах, имеют возможность влиять на все принимаемые решения или ини­циировать принятие решений, а голос многих других государств мо­жет быть учтен только на Генеральной Ассамблее, решения которой имеют рекомендательный характер? Каждый из пяти постоянных

246

247

("лава XIII. Международные организаиии в мировом...

1. Сушность и типология международных организаиии

членов Совета Безопасности (СБ) обладает при вынесении решений Советом, а в ряде случаев — и другими руководящими органами ООН, большим весом, чем все остальные государства — члены ООН, вме­сте взятые, поскольку они вправе наложить вето на волю всего осталь­ного мира.

Уставы многих международных организации, провозглашая право их членов на равенство, закрепляют фактическое неравенство. Так, нес членов МВФ при принятии решений определяется размерами внесенных ими вкладов в финансы этой организации. Все государст­ва-члены имеют право вносить максимальную-сумму, им это не за­прещено, но их реальный вес в организации будет определяться фак­тическим взносом. Эти взносы.'а соответственно вес голоса ведущих 5 членов организации, серьезно отличаются друг от друга. В то же время 43 государства — члена МВФ вместе имеют около 1% голосов. Определителями «веса голоса» могут стать и другие, поддающие­ся точному взвешиванию, факторы. Иногда число голосов для каж­дой страны устанавливается по соглашению сторон. Например, на совещаниях ЕС крупные страны имеют больше голосов, чем средние и малые. И здесь в качестве наглядного примера «веса голоса» может быть назван СБ ООН с его пятью постоянными и 10 непостоянными членами. Для принятия решений требуется его одобрение 9 членами СБ, в том числе и пятью постоянными членами. Если даже 14 членов СБ поддерживают решение, но против него выступает один из посто­янных членов, решение не может считаться принятым.

Правовая основа деятельности международной организации опре­деляется государствами-учредителями еще до ее создания. Однако постоянно меняющиеся условия жизни требуют приведения ее в со­ответствие с задачами дня. Это делается путем пересмотра уставов международных институтов или принятия к ним поправок. От кого бы ни исходила идея поправки и ее формулировка, вопрос этот мо­жет быть решен окончательно только специальной конференцией полномочных представителей всех государств-членов. Такая норма закреплена в ст. 109 Устава ООН [1], в ст. 236 ЕЭС, в ст. 18 МАГАТЭ и т. д. Другие организации (Всемирный почтовый союз) пересматри­вают свои уставы или вносят поправки к ним лишь на очередных конференциях членов организации. Как правило, поправка обсужда­ется и принимается в качестве проекта большинством голосов в ру­ководящем органе международной организации и утверждается на конференции в соответствии с ее уставными нормами. Согласно Уста­ву ООН, поправки к нему вступают в силу после того, как они при-

няты ²/₃ голосов членов Генеральной Ассамблеи и ратифицированы в соответствии с их конституционной процедурой ²/₃ членов ООН, включая всех постоянных членов Совета Безопасности. Это так на­зываемый законодательный принцип, или принцип конституцион­ного большинства.

Многие международные организации в своих уставах сочетают оба эти принципа. При этом они учитывают характер принимаемых поправок: накладывают эти поправки обязательства на государства-члены или нет. Если они не связывают государства новыми обяза­тельствами, то вступают в силу после одобрения их ²/₃ членов. А если накладывают, то после одобрения таким соотношением голосов на кон­ференции (иногда требуется одобрение ⁵/₆ или ³/₄ членов организа­ции), поправки должны быть еще ратифицированы законодательны­ми органами ²/₃ государств-членов. После этого в одних случаях они становятся обязательными только для тех, кто их одобрил и ратифи­цировал, в других — для всех членов международной организации.

Бывают случаи, когда государства — члены международных орга­низаций выступают против принятия тех или иных поправок и отка­зываются ратифицировать принятые поправки. В принципе, каждое государство суверенно в решении таких вопросов. Но, с другой сто­роны, не может считаться разумным и нормальным положение, когда одно или несколько государств стоят на пути абсолютного большин­ства при решении международных проблем и имеют возможность навязывать ему свою волю. Поэтому практика международных орга­низаций выработала разные варианты выхода из таких положений.

Во-первых, несогласные с желанием конституционного большин­ства государств решать те или иные проблемы с помощью междуна­родной организации должны или могут добровольно из нее выйти.

Во-вторых, государства — члены организации делают оговорки о том, что они не берут на себя новых обязательств, но в то же время не будут препятствовать другим государствам при реализации их воли.

В-третьих, государства могут быть исключены из международной организации за систематическое невыполнение своих уставных обя­зательств.

Существуют обязательства, несоблюдение которых никак недо­пустимо. Так, устав организации Договора об Антарктиде требует еди­ногласия при принятии поправок и обязательного исключения госу­дарств, не ратифицировавших принятые таким путем поправки.

Деятельность любой организации требует определенных расхо­дов, а деятельность международных организаций — крупных расходов

249

248

Глава XIII, Международные организаиии в мировом...

2. Возникновение, структура и приниипы деятельности ООН

(оплата труда работников исполнительных органов, печатание доку­ментов, проведение международных встреч, финансовая поддержка ме­ждународных программ и т. д.). Бюджет организации определяется руководящими органами и утверждается конференцией или ассамб­леей государств-членов. В нем учитываются все необходимые расхо­ды на оплату труда штата сотрудников международной организации при создании необходимых условий труда (помещения, оборудова­ние, связь), на подготовку и проведение предусмотренных в пред­стоящем году мероприятий. Расходы распределяются между всеми членами международной организации в виде взносов. Поскольку финансовые возможности государств неодинаковы, то они класси­фицируются по их платежеспособности. Для каждого класса уста­навливается свой размер взносов, причем само государство инфор­мирует организацию о том, в качестве члена какого класса оно желает присоединиться к ней. Многие организации устанавливают фикси­рованные взносы в зависимости от уровня развития страны и ее ма­териальных возможностей.

Согласно п. 161 правил процедур ООН, размеры взносов для каж­дой страны устанавливаются ежегодно на Генеральной Ассамблее. Член ООН, за которым числится задолженность по уплате денеж­ных взносов, лишается права голоса в Генеральной Ассамблее, если сумма задолженности равняется или превышает сумму взносов, при­читающихся с него за два полных предыдущих года. Генеральная Ас­самблея может, однако, разрешить такому члену участвовать в голо­совании, если она признает, что просрочка платежа произошла по не зависящим от него обстоятельствам.

Таким образом, хотя уже и сложились правовые нормы жизнедея­тельности международных организаций, считать их демократическими и справедливыми пока еще рано. Но тенденции к усилению равно­правия государств очевидны. Должно пройти еще немало времени, чтобы международные организации наделе превратились в подлин­но суверенных и равноправных партнеров, действующих совместно и на основе взаимной выгоды.