14.2.2. Обоснование концепции разделения властей

В истории власти борьба вокруг нее сосредоточи­валась на проблеме ее политической ориентации. Теория разделения властей происходит из идеи «смешанного правления», которую разрабатывали еще Аристотель [3] и Цицерон. Цицерон различал три простые формы правления: царскую власть, власть оптиматов (аристократию) и народную власть (демо­кратию). Подчеркивая при этом, что «благоволением своим нас привлекают к себе цари, мудростью — оптиматы, свободой — народы» [123]. Перечис­ленные достоинства, по его мнению, должны быть представлены в смешанной форме государства, которую он вслед за Аристотелем считал наилучшей.

В XVII в. политико-философская мысль пришла к идее такой ее структурной реорганизации, которая должна была ее демократизировать, подчинить закону и сделать более эффективной, основанной на объек­тивном механизме властной организации, а не на воле правителей. Этой цели должно было служить разделе­ние единой власти на несколько независимых, но вза­имосвязанных властей, которые могли бы сотрудничать и контролировать друг друга.

Первый проект разделения властей разработал английский философ Дж. Локк (1632-1704) [65]. Он пред­ложил разделить власть на законодательную, исполни­тельную (она же и судебная) и федеративную, ведаю­щую международными отношениями. Таким образом, у Локка власть делилась по функциональному призна­ку, а не по соображениям престижа или приоритета какого-либо вида.

В первой половине XVIII в. французский философ и правовед Ш.Л. Монтескье (1689-1755) [72] создал стройную теорию разделения вла­стей на законодательную (парламент, региональные органы), исполнительную (правительство, исполни­тельные учреждения на местах) и судебную (конститу­ционный и верховный суды, судебная система на местах, органы надзора). В этой схеме недоставало еще одного субъекта высшей власти, который мог бы выс­тупать координатором и арбитром в случае возникно­вения конфликтов между ветвями власти. Поэтому схема Монтескье дополнялась центральной легитим­ной фигурой — монархом, президентом или высшим руководителем правящей партии (в странах с однопар­тийной системой). Роль этих субъектов власти бывает различной, — от чисто номинальной (например, роль английской королевы) до решающей (при деспоте — монархе или диктаторе, президентском правлении, берущем на себя исполнительные и законодательные функции). Впервые в истории принцип разделения властей был юридически оформлен в Конституции США (1787) затем в конституционных актах Великой французской революции (1789). В настоящее время этот принцип реализован в большинстве государств мира.

14.2.3. Структура механизма разделения властей

14.2.3.1. Резоны и функции разделения властей

Разделение властей облегчает взаимоконтроль деятельности государствен­ных органов. Теорию разделения властей определяют как систему контроля и равновесия. Каждая власть обладает своей сферой полномочия, закрытой для других, но влияет и на смежную сферу, т.к. есть вопросы совместного ведения.

Политический опыт демократических стран свидетельствует о целесообразности разделения властей.

Во-первых, это позволяет четко определить функции, ком­петенцию и ответственность каждой ветви власти, каждого государ­ственного органа, осуществлять взаимный контроль, создать систе­му сдержек и противовесов, помогающую достигать единства дей­ствий в государственном управлении и поддерживать динамичное равновесие в обществе в процессе преодоления противоречий.

Во-вторых, позволяет предотвращать злоупотребления властью, уста­новление диктатуры, тоталитаризма.

В-третьих, реализация прин­ципа разделения властей дает возможность гармонично соединять такие противоречивые аспекты жизни общества, как власть и сво­бода, закон и право, государство и общество, под углом зрения самоценности личности [82 -220].

14.2.3.2. Направления делегирования властных полномочий

Государственные властные полномочия распределяются по горизонтали и по вер­тикали.

Разделение власти по вертикали представляет собой разделение властных полномочий между субъектами государственного управле­ния различного уровня. Таким образом, создаются центральные, ре­гиональные и местные органы власти. В некоторых странах, например, в Великобритании, региональный уровень отсутствует.

В разных странах эти процессы принципиально разняться:

• в централизованных государ­ствах местные органы власти являются как бы «продолжением» центральных органов (Греция, Ирландия, Исландия, Португалия и др.);

• децентрализованных — местные органы (провинции, земли, департаменты) наделены значительными полномочиями (Италия, Испания, Франция и др.);

• полуцентрализованных — местные орга­ны власти в ряде сфер (к примеру, в сферах образования, здравоох­ранения, строительства и т.п.) пользуются значительной самостоя­тельностью, а в остальном зависят от центральных властей (Великобритания, Нидерланды).

Вертикальная структура обеспечивает власть сверху вниз. Главное в этой структуре — обоснованное и организационно обеспе­ченное число промежуточных звеньев при движении властных распоряжений от основного субъекта к ос­новному объекту, где непосредственно реализуются эти распоряжения. Здесь могут возникнуть две опас­ности: первая — формирование излишних промежу­точных структур, что ведет к раздуванию управлен­ческого аппарата, снижению ответственности его работников, искажению властных распоряжений; вто­рая опасность — отсутствие необходимых звеньев в данной управленческой системе. В этом случае реше­ние основного (центрального) субъекта власти может не дойти до низового объекта, «затеряться» в пути.

В нашей стране, по мнению К.А. Воробьева, эти опасности реальны. Чтобы избе­жать их, в настоящее время обращается большое вни­мание на формирование вертикали президентской власти. До недавнего времени федеральному центру было сложно управлять восьмьюдесятью девятью субъектами федерации. Поэтому было образовано 7 федеральных округов, которыми Президент управля­ет через своих полномочных представителей. Как показала практика, это звено в системе государствен­ного управления необходимо, оно выполняет важные властные функции [21].