§ 5. Администрирование и менеджмент в гос..И муниципальном управлении 55

министрировании возможны элементы менеджмента, а в менеджмен­те — элементы администрирования.

Администратор может применять волюнтаристское (от лат. voluntas — воля), «голое» администрирование, исходя только из собст­венных субъективных взглядов и мало учитывая обратные связи и от­даленные последствия, ориентируясь только на немедленное исполне­ние. Однако администратор — тоже менеджер. Он может использовать более широкие приемы менеджмента, когда принятие административ­ного решения и его исполнение подготовлено другими, не только ад­министративными и не главным образом административными прие­мами (например, административное перемещение сотрудников для преодоления конфликта в коллективе, осуществлено безболезненно, поскольку подготовлено путем бесед с его участниками).

Административное управление имеет широкую сферу примене­ния. Оно осуществляется в общегосударственном масштабе, на мест­ном уровне, в том или ином коллективе, органами управления и долж­ностными лицами. Менеджмент обычно имеет более узкую сферу при­менения и иной характер. Это действия руководителя внутри опреде­ленного коллектива, а также вовне от имени этого коллектива И в его интересах (менеджмент осуществляется и в крупнейших объединени­ях, например, в фирмах с сотнями тысяч работников, в профсоюзах с десятками миллионов членов и т.д.). Менеджмент может осуществ­ляться внутри чисто административного органа (например в подразде­лениях министерства внутренних дел) и внутри коллективов, которые не связаны с административной деятельностью (например в акционер­ных обществах).

Администрирование и менеджмент могут осуществляться и колле­гиальными органами, и единоличным субъектом управления, но ме-неждмент чаще всего это индивидуальные действия менеджера. Ме­неджмент нередко принимает формы гибкого руководства, но может использоваться и приказной тон. Словом, администратор может быть изобретательным менеджером, используя своеобразные приемы, а ме­неджер '— жестким администратором.

Администрирование в государственном и муниципальном управ­лении. Возможность применять принудительные «силовые» приемы администрирования дает управляющему (органу, должностному лицу) публичная власть. Она позволяет ему в пределах закона при­нимать любые решения по управлению лицами, непосредственно ад­министратору (государственному, муниципальному служащему) не подчиненными. Это так называемые дискреционные 'полномочия. В рамках, установленных законом, орган управления или чиновник

56 Глава 3. Структура государственного и му:

ниципальн!

м ожет принимать такие акты по управлению или совершать такие действия, которые представляются ему законными, обоснованными и целесообразными. Орган управления может удовлетворить заявле­ние гражданина (например о предоставлении муниципального жи­лья) или отказать в этом. Главное в дискреционных полномочиях — право административным путем решать вопросы лиц и органов, не подчиненных управляющему, в пределах закона и полномочий управляющего. Осуществляя свои полномочия, органы исполни­тельной власти издают подзаконные акты (постановления прави­тельства, приказы министров, постановления губернаторов субъек­тов федераций и др.). Свои акты издают органы исполнительной вла­сти муниципальных образований. Такие акты могут издаваться на ос­новании делегирования полномочий представительным органом (парламентом, советом муниципального образования)! Часто парла­мент, издавший закон, поручает правительству его актами урегули­ровать детали применения этого закона. Аналогичные ситуации воз­никают и в местном самоуправлении: мэр своим распоряжением оп­ределяет способы исполнения решения совета муниципального обра- ■ зования. Эти акты могут иметь (и часто имеют) не только индивидуальный (относящийся к отдельным лицам, учреждениям, органам, местностям), но и общенормативный характер (относятся к неопределенному числу лиц и других субъектов).

Акты управления могут приниматься не только на основе делеги­рования. Нередко они принимаются на основе так называемой регла -ментарной власти, когда конституция или устав муниципального об­разования дает исполнительному органу или должностному лицу пра­во издавать не только акты индивидуального действия, но и норматив­ные правовые акты для регулирования общественных отношений, если они не урегулированы законом.

Такие акты властного характера, могут иметь разное содержание и способ действия. Они могут быть приняты с учетом требований жизни, когда предварительно обсчитаны все наличные условия и все последствия таких актов. Иначе принимаются административные акты волюнтаристского характера. Это и есть «голое» администриро­вание, когда без учета существующих реалий отдаются команды, на­пример, сеять кукурузу в северных районах бывшего СССР, упразд­нить хозяйственные министерства и создать замкнутые рамками от­дельных регионов советы народного хозяйства, вести дружественную политику по отношению к одним странам, руководствуясь субъек­тивными предпосылками, и находиться в постоянной конфронтации с другими и т.д.