§ 4. Институты, формы и методы

в государственном и муниципальном управлении

Объективное и субъективное в организации, формах и методах управления. Организационные структуры, формы и методы, приме­няемые органами и должностными лицами государственного и муни­ципального управления, в конечном, счете объективно обусловлены задачами и функциями таких структур. Как говорилось выше; государ­ственное и муниципальное управление — объективная необходимость для современного общества. Поэтому государственное и муниципаль­ное управление существует в том или ином виде во всех странах (в 2005 г. даже в Саудовской Аравии прошли выборы в наполовину из­бираемые городские советы), хотя в некоторых из них муниципальное управление реализуется в усеченном виде.

На основе указанной необходимости каждая страна выбирает та­кую организацию государственного и муниципального управления, которая отвечает (или предполагается, что отвечает) ее объективно су­ществующим условиям. В России государственное управление осуще­ствляется по иной системе, чем, например, в Великобритании или Ки­тае, а муниципальное управление — иначе, чем, например, во Фран­ции. Вместе с тем выбор той или иной системы государственного или муниципального управления содержит субъективный элемент: струк­туру тех или иных органов, организацию связей между ними выбира­ют люди, наделенные сознанием и волей. Иногда такие подходы раз­личаются довольно сильно: в Объединенных Арабских Эмиратах, как и в некоторых других странах исламского фундаментализма, нет пар­ламентов, а в советской России в свое время была введена система со­ветов. В Японии существует монархическая форма правления, а в Ин­донезии — республиканская (хотя на деле демократии в Японии зна­чительно больше) и т.д. Выбор той или иной системы управления име­ет объективно-субъективный характер. Он зависит не только от условий страны, но отражает подходы, взгляды создателей тех или иных систем, разработчиков конституций, состава законодательных органов, руководителей государства. Иногда такие взгляды находят выражение в своеобразных управленческих системах (Например, в

49 48 Глава 3. Структура государственного и муниципального управления

с вое время система «партия-государство» в Гвинее или «дирижируе-мый либерализм» в Замбии).

Система управления в каждой стране регулируется огромным ко­личеством правовых актов, включая конституции, законы, акты главы государства, правительства и т.д., существует множество отдельных положений, определяющих правовой статус тех или иных организа­ций, органов, должностных лиц.

Структуры и институты. В системах управления используются различные управленческие структуры и институты. Структура управ­ления — наиболее крупная составная часть в системе государственно­го или муниципального управления (например, парламентаризм или президенциализм в государственном управлении, англосаксонская или романо-германская структура муниципального управления). По­нятие института государственного или муниципального управления отличается от понятия института права, используемого в юридиче­ских науках. С точки зрения правового подхода институт — это систе­ма правовых норм, регулирующих обособленную часть определенных отношений в рамках данной отрасли права (например, институ собст­венности в гражданском праве, трудового договора — в трудовом).

Институт государственного или муниципального управления — это организационно-функциональное образование, характеризуемое своеобразием управленческих органов, функций, форм и методов дея­тельности, различные стороны таких институтов регулируются пра­вовыми нормами, их названия нередко совпадают с названиями пра­вовых институтов конституционного, муниципального, администра­тивного права (например, институты референдума, административ­ной ответственности, главы администрации местного самоуправле­ния), но во-первых, это иные по характеру, институты (не совокуп­ность норм), а во-вторых, в государственном и муниципальном управ­лении возможны иные классификации институтов. Институтами го­сударственного и муниципального управления являются учреждения (например Пенсионный фонд РФ), коллегиальные и единоличные органы государственной и муниципальной публичной власти (напри­мер, Правительство РФ или субъекта РФ — Ставропольского края, мэр г. Ковров Владимирской области), должностные лица (например, начальник районного отделения милиции), вспомогательный управ­ленческий персонал (сотрудники канцелярий и др.)- Институтами яв­ляются также государственная служба, институт административного режима и др. В рамках этих наиболее общих понятий можно осущест­вить конкретизацию институтов государственного и муниципального управления, например, в рамках органов выделить институт парла-