УДК 351/354(075.8) ББК 67.401 4-64

Рецензенты:

Т. Я. Хабриева, доктор юрид. наук, профессор;

Н. Ю. Хаманева, доктор юрид. наук, профессор;

А. Д, Керимов, доктор юрид. наук, профессор.

Чиркин В.Е.

4-64 Система государственного и муниципального управления: Учебник. - М.: Юристъ, 2005. - 379 с.

ISBN 5-7975-0798-6 (в пер.)

Рассматриваются система государственного и муниципального управления, взаимосвязи, особенности, органы, должностные лица государственного и муни­ципального управления, вопросы эффективности различных структур управле­ния, анализируются возможности и своеобразие управленческих институтов и процедур.

Для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Юриспруденция». Будет полезен для сотрудни­ков органов управления.

ISBN 5-7975-0798-6

УДК 351/354(075.8) ББК 67.401

© «Юрисгь», 2005 © Чиркин В.Е., 2005

Оглавление

Принятые сокращения. ........ 9

Предисловие ' 10

Глава 1. Государственное и муниципальное управление — соци­альная деятельность, отрасль знания, учебная дисциплина ... 12

§ 1. Государственное и муниципальное управление —

системное управление 12

§ 2. Государственное и муниципальное управление

как отрасль знания и учебная дисциплина /. .16

Глава 2. Территориальный публичный коллектив, публичная

власть и публичное управление 23

§ 1. Территориальный публичный коллектив ......... 23

§ 2. Государственное и муниципальное управление — реализация публичной власти и публичного управления 28

Глава 3. Структура государственного и муниципального управления . 31

§ 1. Субъект, объект, содержание государственного

и муниципального управления, 31

§ 2. Представительная, непосредственная и «управленческая» демократия в государственном и муниципальном управлении ......................... 35

§ 3. Необходимость, возможности и пределы

государственного и муниципального управления ..... 43

§ 4. Институты, формы и методы в государственном

и муниципальном управлении 47

§ 5. Администрирование и менеджмент в государственном

и муниципальном управлении . . . . . . . . 54

§ 6. Нормативная основа государственного

и муниципального управления . ..-..- .70

Глава 4. Государство как управляющая система 76

§ 1. Государство, государственное образование,

территориальная автономия и административно- территориальное деление 76

Оглавление

§ 2. Государственная власть, государственное управление

89

и государственный режим

§ 3. Государственный аппарат, государственная служба

99

и должностное лицо .

§ 4. Институты непосредственной демократии

в управлении государством . . 112

Глава 5. Государственное управление: человек, коллектив,

общество .....' 115

§ 1. Государственное управление и человек . ... 115

§ 2. Государственное управление и коллектив . . . ... .. 121

§ 3. Государственное управление и общество. . . . . . . . . 127

Глава 6. "Территориальные уровни государственного

управления ... ................... 135

§ 1. Территория и управление. . . 135

§ 2. Общегосударственное управление ............ 136

§ 3. Государственное (государствоподобное) управление

140

субъекта федерации

§ 4. Государственное управление и территориальная

143

автономия

§ 5. Государственное управление, административно-территориальные единицы и муниципальные

145

образования ........... ito

§ 6. Особенности управления крупными городами . . . . . . 148

Глава 7. Функции государства и государственное управление . . . 156

§ 1. Функции государства . . . 156

§ 2. Государственное управление в сфере экономики. . . . . 160 § 3. Государственное управление в сфере социальных .....

отношений. . . -. 173

§ 4. Государственное управление в административно- политической сфере . 180

§ 5. Государственное управление в сфере культуры

и идеологии 192

§ 6. Государственное управление и сфера личной жизни

человека . 194

§7. Межотраслевое государственное управление. ...... 195

Глава 8. Глава государства в системе управления

государством ц 197

§ 1. Роль главы государства в управлении государством. . . 197 § 2. Полномочия и деятельность Президента РФ . \ .... 203

Оглавление 7

§ 3. Досрочное освобождение Президента РФ от должности -

и его ответственность 215

§ 4. Глава администрации субъектов РФ и его роль

в управлении 217

Глава 9. Законодательная власть в системе управления

государством 222

§ 1. Роль законодательной власти в государственном

управлении ...-.- 222

§ 2. Структура, полномочия и порядок деятельности

российского парламента 226

§ 3. Законодательный процесс . . . . . . . . . . .... . .241

§ 4. Законодательные органы субъектов Федерации

и их роль в управлении .................. 247

Глава 10. Исполнительная власть в системе управления

государством 251

§ 1. Роль органов исполнительной власти в государственном

управлении 251

§ 2. Состав, порядок формирования и отставка

Правительства РФ 253

§ 3. Полномочия Правительства РФ и его деятельность ... 258

§ 4. Ответственность Правительства РФ 265

§ 5. Правительства в субъектах Федерации и их роль в управле­ нии. . . . 266

Глава 11. Судебная власть в системе управления

государством - .'...... 268

§ 1. Роль судебной власти в государственном управлении . . 268 § 2. Судебная система в Российской Федерации . ..... .272

§ 3. Конституционные принципы правосудия ....... .280

Глава 12. Прокуратура в системе управления государством . . 282 § 1. Место и роль прокуратуры в государственном

управлении . . . 282

§ 2. Прокурорский надзор...... 285

Глава 13. Другие органы в системе управления государством

и органы государственного управления на местах 288

§ 1. Центральные органы с особым статусом 288

§ 2. Органы государственного управления на местах. . .■ ., . 297 Глава 14. Муниципальная публичная власть и местное

самоуправление. 300

§ 1. Понятие местного самоуправления. ........... 300

8 ' Оглавление _; Ј_;|

§ 2. Правовые основы и гарантии местного самоуправления. 30£!;|

Глава 15. Муниципальное образование ЗОМ

§ 1. Классификация местных территориальных единиц -Щ.

и понятие муниципального образования . . . . ... . . 307i |

§ 2. Муниципальные образования и объединения I

муниципальных образований в России . 310

Глава 16. Полномочия органов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований

в сфере местного самоуправления ...314

Глава 17. Экономические основы местного самоуправления , , 319 Глава 18. Институты непосредственной демократии

в местном самоуправлении 328

§ 1. Формы непосредственного осуществления населением

местного самоуправления 328

§ 2. Формы участия населения в местном самоуправлении . 342 § 3. Территориальное общественное самоуправление .... 347 Глава 19. Органы и должностные лица местного

самоуправления 350

§ 1. Роль органов и должностных лиц местного

самоуправления в обществе . 350

§ 2. Представительные органы местного самоуправления . . 352 § 3. Выборные должностные лица местного самоуправления . . 359

§ 4. Администрация муниципального образования 362

§ 5. Муниципальная служба 365

§ 6. Государственный контроль за деятельностью органов

местного самоуправления 368

Глава 20. Ответственность в государственном и муниципальном

управлении 372

§ 1. Правонарушения и ответственность 372

§ 2. Ответственность государственных и муниципальных

органов, организаций, служащих за правонарушения в сфере го­ сударственного и муниципального управления 373

§ 3. Ответственность негосударственных организаций и лиц, не находящихся на государственной или муниципальной службе, за правонарушения в сфере государственного и муниципального управления \ . 378

' ■'■ Л: ' ' '■

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской

Федерации

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административ­ных правонарушениях

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Феде­рации

Предисловие

11

ПРЕДИСЛОВИЕ

Подготовка по специальности 061000 «Государственное и муниципаль­ное управление» предполагает изучение многих общегуманитарных (например, философия), общепрофессионапьных (теория управления) и специальных (административное право и др.) дисциплин. Данный учебник призван дать студенту, будущему менеджеру, общее представ­ление о системе государственного и муниципального управления. По­добного рода комплексных учебных пособий нет ни в России, ни за ру­бежом, да и сама эта специальность введена в российских вузах сравни­тельно недавно.

В учебнике государственное и муниципальное управление изуча­ется в целостном виде, как определенная система элементов (органов, должностных лиц, связей между ними, их деятельности. Где бы ни ра­ботал затем выпускник вуза — в центральном аппарате министерства, у губернатора субъекта РФ, в мэрии, районной управе, функционером общественного объединения, в управлении акционерным общест­вом и т.д., — он должен иметь представление о целостной системе управления в обществе.

Автором используется в основном российский материал, но для сравнения привлекаются данные и по другим странам. В процессе ос­вещения тех или иных вопросов выявляются позитивные и негатив­ные стороны различных управленческих структур и процедур, анали­зируются вопросы повышения эффективности управления, необходи­мые и своеобразные взаимосвязи в деятельности различных управлен­ческих институтов, в том числе различия и взаимосвязи государствен­ного и муниципального управления, обратные связи населения и управляющих структур, формы участия граждан, их объединений в го­сударственном и муниципальном управлении.

В учебнике принят широкий подход к управлению, которое выхо­дит за пределы собственно администрирования. Управление в данном случае понимается не в узком юридическом*смысле этого слова как ад­министрирование, а в более широком, социологическом аспекте.. В не­которых языках для таких различий есть особые термины (например,

англ. gouvernement, administration, management). Думается, что такой подход наилучшим образом способствует подготовке менеджеров в различных областях общественной жизни.

Первое издание учебника вышло в свет в 2003 г. под названием «Государственное и муниципальное управление». Опыт преподавания привел к изменению его назания в соответствии с федеральным обра­зовательным стандартом, а также частично — его содержания.