§ 1. Понятие местного самоуправления

301

Глава 14

МУНИЦИПАЛЬНАЯ ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ

И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

§ 1. Понятие местного самоуправления

Административно-территориальное деление государственной терри­тории и территориальный публичный коллектив населения. Террито­рия любого государства (кроме «карликовых государств») разделена на административно-территориальные единицы. Они учитываются при создании местного самоуправления. Обычно муниципальные об­разования создаются в границах административно-территориальных единиц. Однако независимо от того, совпадают или нет территориаль­но эти явления, административно-территориальная единица и муни­ципальное образование — разные правовые понятия, и управляются они по-разному. Население административно-территориальной еди­ницы может управляться только назначенными сверху представителя­ми государства (чиновниками общей компетенции — губернаторами, префектами, начальниками районов и др.). Например, округ в Моск­ве — это административно-территориальная единица, возглавляемая назначенным префектом. Основой муниципального образования яв­ляется определенная социально-территориальная ббшность людей — территориальный коллектив населения, он сам создает свои выборные органы, местное самоуправление. Создаваемые в пределах округа рай­оны в Москве — это территориальные коллективы, они выбирают свои органы управления (районные управы и др.).

В административно-территориальных единицах зарубежных стран (например, во Франции) часто встречается сочетание назна­ченного сверху чиновника общей компетенции, который осуществля­ет государственные полномочия, и выборных органов местного само­управления (советов и др.), которые решают задачи местного значе­ния. При таком сочетании административно-территориальные еди­ницы рассматриваются тоже как территориальные коллективы. Сказанное не означает, что на территории муниципального образова­ния действуют только его выборные органы. Как уже говорилось выше, в муниципальных образованиях.могут быть образованы терри­ториальные органы (отделы, отделения) государственных мини-

стерств. Они решают вопросы не местного значения, как муници­пальные органы, а государственного значения. Это — местные органы отраслевого государственного управления. Существование таких ор­ганов не изменяет статуса муниципального образования как террито­риального коллектива, где существует местное самоуправление.

Муниципальная публичная власть и местное самоуправление. Концепция местного самоуправления исходит из того, что сущест­вуют разные виды публичной власти. Государственная власть РФ распространяется на всю территорию государства и даже вне ее (на подвижную территорию, например, военные корабли в открытом море), государственная (государствоподобная) власть субъек­та РФ — на его территорию. Местное самоуправление имеет ло­кальный характер, оно автономно в пределах каждого муниципаль­ного образования в рамках его полномочий. Это — власть коллек­тива населения в пределах определенной территории и в пределах полномочий, установленных конституцией и законом, публичная негосударственная власть народа, муниципального образования, власть территориального публичного коллектива. Она использует­ся для решения вопросов местного значения и осуществляется гра­жданами непосредственно путем применения институтов прямой демократии (выборы, референдум и др.) или через избираемые ор­ганы (советы, мэры и др.).

Все эти институты непосредственной и представительной демо­кратии в муниципальных образованиях объединяются под общим на­званием местного самоуправления. Местное самоуправление в Рос­сии — это форма осуществления народом своей власти, обеспечиваю­щая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными за­конами, а в определенных случаях — основными законами субъектов РФ, самостоятельно и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения непосредственно (например путем местного референдума) и (или) через органы местного само­управления, исходя из интересов населения и с учетом исторических и иных местных условий.

В России Около 155 тыс. поселений, от крупных городов до дере­вень с населением 30—50 человек. Однако, хотя Закон о местном само­управлении в России был принят еще в 1995 г., лишь в меньшинстве административно-территориальных единиц на деле созданы муници­пальные образования и местное самоуправление. К 2004 г. местное са­моуправление существовало лишь в 11 субъектах РФ из 89. В соответ­ствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления» в Российской Федера-