§ 2. Представительная, непосредственная и «управленческая» демократия 35

монетизацией льгот заставили органы государственной власти («управляющий субъект») изменить правовые акты), отказ избира­телей голосовать на выборах за кандидатуру прежнего или предла­гаемого мэра города, критика действий правительства в печати и т.д. В западной литературе особенно действенным способом активных обратных связей считается партиципация — добровольное участие населения в правительственных проектах и мероприятиях местного

самоуправления.

Обратные связи представляют особую ценность для определения качества управления. Именно от объекта поступает информация о ' правильном понимании и выполнении «команд» или данные, свиде­тельствующие о сбоях или недостатках в системе управления. Быва­ет, что управляемый объект не только неверно понимает «команды» (например, из-за недостаточной квалификации кадров, из-за сбоев в связи), но искажает обратные связи, посылает управляющему субъ­екту ложную информацию (чаще всего это связано с сокрытием не­достатков в работе). Недостатки могут скрываться длительное время и при усложнении обстановки привести к кризису управления, а то и к краху, сопровождающемуся ликвидацией учреждений, массовым увольнением должностных лиц, привлечением их к ответственности, в том числе уголовной. Поэтому важное значение имеет постоянный контроль управляющего субъекта за объективностью и точностью данных в процессе обратной связи. При обнаружении искажения об­ратных связей, их содержания должны применяться соответствую­щие меры.

§ 2. Представительная, непосредственная

и «управленческая» демократия в государственном

и муниципальном управлении

Представительная демократия. В государственном и муниципальном управлении используются разные демократические формы и процеду­ры деятельности его органов и должностных лиц. Важнейшей стороной управления является использование институтов представительной и непосредственной демократии. Не все такие институты применяются на разных уровнях государственного и муниципального управления, их значение неодинаково (муниципальный сельский совет совсем не то, что парламент, а решения общегосударственного референдума имеют иное значение, чем референдума в субъекте РФ). В данном параграфе содержится лишь общая характеристика названных в заголовке поня­тий; о конкретных институтах, формах, методах говорится ниже.

36 Глава 3. Структура Государственного и муниципального управления

П ри использовании институтов представительной демократии на­род осуществляет свою власть через избранных им представителей, представительные органы. Это — парламенты государств, законодатель­ные органы субъектов федераций и политических автономий, советы или иные выборные коллегиальные нормотворческие органы админи­стративных автономий и муниципальных образований. Именно они принимают наиболее важные решения (законы, постановления), созда­ют обычно наиболее общие нормы поведения в масштабах страны (пар­ламент) или иной территории (законодательный орган субъекта феде­рации, городской совет и др.). Другие акты (кроме конституций) имеют подзаконный характер, а референдарные законы принимаются редко (кроме Швейцарии). В муниципальном образовании решения мэра так­же не могут противоречить постановлениям коллегиального представи­тельного органа.

Непосредственная демократия — это форма прямого (непосредст­венного) осуществления власти народом (в основном гражданами-из­бирателями) или форма его участия в осуществлении власти (некото­рые формы участия допускают вьфажение мнения лиц, не являющихся избирателями). Институты непосредственной демократии являются важнейшим каналом обратной связи населения с управляющими струк­турами. Институты непосредственного осуществления власти (а следо­вательно, управления) народом — это выборы депутатов представитель­ных органов и должностных лиц общей компетенции — мэров муници­пальных образований (до 2005 г. — губернаторов субъектов РФ)¹, ре­шающий референдум в его различных формах (общегосударственный, в субъекте РФ, местный), досрочный отзыв избирателями депутатов и некоторых других выборных должностных лиц (в частности, глав адми­нистрации муниципальных образований), народные голосования по оп­ределенным вопросам на местном уровне (например, по вопросам изме­нения границ муниципального образования).

Принято различать две главные избирательные системы: мажори­тарную (от. франц. majorite — большинство) и пропорциональную (от лат. pro portio — по частям). Иногда используется «смешанная» систе­ма: часть депутатов избирается по одной модели, а часть — по другой (такая система существует в Германии, существовала в России до при­нятия Федерального закона 2005 г.). При мажоритарной системе побе­дитель (кандидат, список кандидатов) получает все места в представи­тельном органе (соответственно одно в одномандатном округе, все — в многомандатном). Различаются три вида мажоритарной системы: ква-

В Израиле прямыми выборами избирался премьер-министр.