Глава 18

ИНСТИТУТЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОЙ ДЕМОКРАТИИ

В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ

§ 1. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления

К числу таких форм'относятся муниципальные выборы, местный ре­ферендум, голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица, по вопросам изменения границ или преобразования муници­пального образования. Детально все эти вопросы регулируются зако­нами субъектов РФ.

Муниципальные выборы. На муниципальных выборах население (граждане, а при определенных условиях и неграждане) определяет путем голосования состав представительных органов и того главу ад­министрации муниципального образования, которые будут руково­дить ими в предстоящий период (на срок не более пяти лет, меньшие сроки устанавливаются в России законами субъектов РФ или устава­ми муниципальных образований).

Ниже для краткости употребляются обобщения: для представи­тельного органа муниципального образования слово «совет», для гла­вы образования — «мэр», хотя в муниципальных образованиях Рос­сии есть разные названия (в том числе на местных языках).

Регулирование основ муниципальных выборов осуществляется федеральным законодательством (федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе­дерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), более де­тально — законами субъектов РФ о местном самоуправлении, о вы­борах депутатов (советников) представительных органов и выборных должностных лиц, а также уставами и иными нормативными право­выми актами органов местного самоуправления.

Выборы представительных органов муниципальных образований проводятся в соответствии с теми же принципами, которые действуют на выборах представительных и иных выборных органов и должностных лиц Федерации и ее субъектов. Вместе с тем> применение некоторых из этих принципов на муниципальных выборах имеет свои особенности.

§ 1. Формы осуществления населением местного самоуправления 329

Всеобщее избирательное право на муниципальных выборах озна­чает, что все постоянно проживающие лица, достигшие 18 лет, имеют право участвовать в голосовании (активное избирательное право). Активным избирательным правом на муниципальных выборах могут обладать на началах взаимности в соответствии с международными договорами иностранцы, лица без гражданства, если они постоянно проживают в данном муниципальном образовании и уплачивают на­логи. Граждане, достигшие определенного возраста (в разных субъек­тах РФ — 18—21 года), обладают также пассивным избирательным правом: могут быть избраны депутатами (советниками) представи­тельного органа муниципального образования, а также на должности, замещаемые путем выборов (главы муниципальных образований и т.д.). Иностранцы в соответствии с указанными выше условиями также могут обладать в России пассивным избирательным правом и быть избраны депутатами муниципального представительного органа (но не главой муниципального образования). Не участвуют в выбо­рах граждане, признанные решением суда недееспособными, а также находящиеся в местах лишения свободы по вступившему в законную силу приговору суда.

Равное избирательное право означает, что все граждане (и неграж­дане, входящие в муниципальный корпус избирателей) участву­ют в голосовании на равных основаниях, имеют равное число голосов. Это может быть один голос, если используются одномандатные окру­га; множество голосов, равное числу избираемых членов муниципаль­ного совета (если используется рассматриваемая ниже кумулятивная система выборов); иногда создаются многомандатные округа, и тогда число голосов избирателя зависит от числа депутатов, избираемых от данного многомандатного округа (два, три, пять депутатов), но при всех вариантах каждый избиратель имеет равное число голосов. В от­ношений пассивного избирательного права равенства граждан и негра­ждан-избирателей может не быть, так как иностранные граждане мо­гут иметь только активное избирательное право, но не пассивное (в некоторых странах есть исключения, о России сказано выше). , В России муниципальные выборы могут быть прямыми и непря­мыми (избрание депутатов нижестоящими советами, мэра — советом, хотя мэр может быть избран и непосредственно гражданами (это оп­ределяется уставом муниципального образования). Особым образом могут формироваться представительные органы муниципальных рай­онов (об этом — ниже).

Тайное голосование означает, что избиратель подает свой голос без ведома других лиц и никто не вправе контролировать, за кого он го­лосовал.

330 Глава 18. Институты непосредственной демократии в местном самоуправлении

Обязательность и периодичность проведения выборов связана с запретами заменять выборные органы назначаемыми или делегиро­ванными, а также избирать бессрочно. Лишь в малых поселениях вы­борный представительный орган может быть заменен сходом жите­лей, который решает дела и, в частности, избирает старосту.

Свобода выборов и добровольность участия — это право и воз­можность каждого участвовать или не участвовать в выборах, запрет какого-либо принуждения (в форме шантажа, угроз, насилия и др.) голосовать определенным образом или не голосовать. В России вы­боры альтернативные (в некоторых демократических странах, напри­мер в Великобритании, могут быть неальтернативными). Альтерна­тивность выборов означает выдвижение нескольких кандидатов на одно место и их состязательность в ходе выборов.

После назначения даты выборов создаются избирательные окру­га, избирательные участки, избирательные комиссии, составляются списки избирателей. Кандидаты баллотируются по избирательным округам. Они образуются обычно решением муниципального пред­ставительного органа. От округа может избираться один, несколько депутатов или все депутаты (при кумулятивной системе), но выдви­гается больше кандидатур, чем депутатов, подлежащих избранию (иначе выборы откладываются для дополнительного выдвижения кандидатов). В одних субъектах РФ допускается выдвижение одного кандидата на одно место (он считается избранным, только если полу­чит более половины поданных голосов). В других субъектах РФ (на­пример, в Москве) для выборов районных советов, управ создаются многомандатные округа. При этом необходимо проголосовать из предлагаемого списка кандидатов либо за число депутатов, которые должны быть избраны в совет, либо за меньшее число, но не за боль­шее, иначе бюллетень признается недействительным (так называемая кумулятивная система). На выборах в многомандатных округах чис­ло кандидатов также должно превышать число подлежащих избра­нию депутатов, иначе выборы не будут альтернативными.

В отличие от избирательных округов избирательные участки — это не единицы для избрания, а пункты для голосования. Избира­тельные участки образуются главой муниципального образования по согласованию с избирательными комисиями. Избирательный участок должен включать не более 3 тыс. избирателей. Его пункт располага­ется в каком-либо общественном здании (школе, здании научно-ис­следовательского института и т.д.). Границы избирательного участка не должны пересекать границы избирательного округа, участок дол­жен быть расположен внутри округа. *Это общее правило, закреплен­ное в законодательстве. Однако из него могут быть сделаны исключе-

331