"• ^{ОСОбПИВОСТ}'- "Равовог реформи в Украм

Якщо говорити про загальну характеристику правової реформи, то можна виділити ряд її особливостей, котрі, з одного боку, відображають її сутність, а з іншого, проявляють її відмінності від правової реформи в постсоціалістичних кра­їнах Центральної Європи.

Перше. Низький рівень інтенсивності проведення правової реформи протя­гом часу, що минув після проголошення в 1991 р. незалежності України. Така осо­бливість проявляється, зокрема, в такому:

а) перші вільні парламентські вибори були проведені через три роки після здобуття незалежності (в 1994 р.);

б) нова Конституція України була схвалена лише в 1996 р. (один із найгірших показників з усіх постсоціалістичних країн);

в) Україна вступила до Ради Європи лише в 1995 р., а правові зобов'язання щодо скасування смертної кари і прийняття основних кодексів (кримінального, цивільного, процесуальних) затягнулося ще на 6-7 років;

г) Україна лише в 1997 р. ратифікувала Європейську конвенцію з прав люди­ни, більшу частину інших міжнародних договорів з прав людини досі не ратифіко­вано;

д) адміністративно-правова реформа станом на 2002 р. залишається на стадії незавершеного концептуального опрацювання. Окремі компоненти функціоную­чої в країні адміністративної системи, в тому числі адміністративно-територіальний устрій, були сформовані ще в 30-і роки минулого століття для об­слуговування партійно-бюрократичної машини;

є) перший етап судово-правової реформи (так звана "мала судова реформа") був проведений у 2001 р., загалом судову систему було приведено у відповідність з вимогами Конституції України лише в червні 2002 р., з вступом у силу нового Закону України "Про судоустрій". Інші правоохоронні інституції (органи внутрі­шніх справ, прокуратура) залишаються загалом нереформованими. Наприклад, прокуратура, незважаючи на законодавчі зміни останніх років, все ж зберігає ряд параметрів соціалістичної моделі, зокрема: а) функції загального нагляду і досудо-вого слідства; б) відсутність гарантій для незалежної діяльності прокурора, що ви­ражається в способі його призначення, строку його повноважень, можливостях кримінального переслідування тощо.

Друге. Суб'єкт правової реформи внаслідок дефектів в організації влади не отримав належної мотивації до проведення перетворень у правовій сфері. Більша частина вітчизняної політичної еліти, як і російської, сформована в радянські часи. Проблеми суб'єкту правової реформи розглянемо у двох площинах: з огляду на персональний субстрат вищих ешелонів державної влади та з огляду на інститу-ційні проблеми його організації.

94. 242

Персональний склад державного апарату, що сформувався після проголо­шення незалежності, привносить до діяльності державної влади правовий нігілізм, неприйняття навіть фундаментальних західних цінностей, таких, зокрема, як конт­роль за владою з боку інститутів громадянського суспільства, прихильність до ав-

З*™™*¹^

торитарних методів роботи. Нині українська політична еліта складається з таких категорій: а) колишні працівники апарату КПРС; б) колишні працівники комсомо­льського апарату; в) так звані "господарники", колишня колгоспно-директорська номенклатура; г) корпус "заворгів", сформований у напівдемократичних умовах 90-х років; д) політики "бізнесового" походження.

Судячи про інституційні проблеми влади, відзначимо, що вища політична еліта так і не зуміла зорганізувати ефективну модель державної влади. Неефектив­ність існуючої моделі вищої державної влади може бути проаналізована різноас-пектно:

а) з точки зору "механізму стримувань і противаг". В Україні цей визнаний принцип замінений іншим - взаємною неконтрольованістю гілок влади: парламент не може здійснювати ефективного контролю за діяльністю виконавчої влади, про­ те й остання не може ставити питання про дострокове припинення повноважень законодавчого органу;

б) з точки зору відповідності діяльності реальних владних центрів Конститу­ ції й законам України. Наприклад, формально "вищим органом виконавчої влади" виступає Уряд, проте насправді це не відповідає дійсності.

Третє. В ході правової реформи недостатньо повно використовуються по­тенційні можливості юридичних засобів перетворень, в першу чергу - закону.

Ззовні виглядає, що в Україні протягом десяти років незалежності прийнято чимало законів - від серпня 1991 до квітня 2002 р. близько двох тисяч. Проте за твердженням директора Інституту держави і права НАН України Шемшученка Ю. близько 90 відсотків від їх загальної кількості складають закони про внесення змін і доповнень до вже діючих законів та закони про ратифікацію міжнародних дого­ворів. Це означає, що самостійних "повних" законів у системі нормативно-правових актів явно недостатньо.

Відзначимо також, що ратифіковані міжнародні договори України, хоч і ви­знаються "частиною національного законодавства" (ст.9 Конституції України), на­справді майже не застосовуються. Навіть формально прокуратура не здійснює на­гляд за дотриманням норм міжнародного права (зокрема в гуманітарній сфері), та­ке повноваження належить Міністерству закордонних справ, котре, в свою чергу, не володіє достатніми засобами для здійснення такого контролю.

Недооцінка юридичних засобів проведення перетворень проявляється також у намаганнях провести ті чи інші реформи неправовим чи навіть неконституційним шляхом. Так, у 1995 р. між Президентом і Верховною Радою України (більшістю її депутатського складу) було укладено Конституційний договір, згідно якого при­пинялася дія більшої частини діючої в той час Конституції 1978 р., всупереч кон­ституційній нормі, котра встановлювала, що вносити зміни чи припиняти дію Ос­новного Закону вправі лише Верховна Рада України, якщо таке рішення буде під­тримане двома третинами від загальної кількості депутатів. Інший приклад - в кві­тні 2000 р. було проведено всеукраїнський референдум щодо внесення змін до ді­ючої Конституції України 1996 р., хоча сама Конституція України передбачає мо­жливість внесення таких змін за іншою процедурою.

Четверте. Правова реформа в Україні позбавлена системного характеру. Жоден із основних напрямів правової реформи не є узгоджений з іншими, навіть

95. 243

Глава 28. Правова реформа та її особливості в Україні

супутніми. Наприклад, адміністративна реформа не пов'язана з конституційною реформою, хоча реформувати адміністративно-територіальний устрій чи підвищи­ти роль Уряду неможливо без внесення змін і доповнень до Конституції України.

Відсутність системності в проведенні правової реформи проявляється також у тому, що жоден із основних напрямів правової реформи не був втілений з логіч­ною послідовністю та за допомогою механізму парламентської демократії, а саме:

1) положення про реформу знаходить своє відображення в передвиборчій програмі політичної партії; •

2) через вибори політична партія приходить до парламенту і бере участь (са­ мостійно чи разом з іншими партіями) у формуванні уряду;

положення реформи знаходять своє відображення в програмі діяльності уряду, котра затверджується парламентом;

положення реформи знаходять своє відображення у законах, які прийма­ються парламентом;

відповідно до законів, які встановлюють положення про реформу, при­ймаються нормативні акти уряду, котрими проводяться в життя положення відпо­відних законів;

положення законів про реформу відображаються в практиці правозастосо-вної діяльності компетентних органів (судів).