правовою політикою. Щодо співвідношення понять правової реформи і правової політики, відзначимо, що правова реформа є одним із напрямів правової політики. Остання виступає поняттям ширшим і означає особливу форму вираження державної політики, засіб юридичної легітимації, закріплення і здійснення політичного курсу.
На думку вітчизняних учених М. Панова і Л. Герасіної, змістовна структура правової політики є досить широкою й складається з таких компонентів: стратегія і щоденна практика законотворчості; принципи і механізми правового регулювання; конституційне будівництво; судово-правова і адміністративна реформи; пошук оптимальних форм парламентаризму і закріплення плебісцитних традицій; вироблення досконалих ліній взаємодії різних гілок влади та ефективних механізмів противаги між ними; удосконалення виборчого права та інших кодифікованих галузей права; зміцнення законності, правопорядку і дисципліни, врешті, державності.
Друге. Правова реформа виступає реформаторською діяльністю і в цьому плані відрізняється від еволюції, з одного боку, і революції, з іншого. Тому варто розглянути суть реформи як соціального феномену. Реформа - це "процес, який дозволяє здійснити перехід від того, що було і що за об'єктивних обставин вже неспроможне продовжувати своє існування (як командно-адміністративна економіка, комуністична ідеологія, корпоративно-бюрократичне управління господарством, однопартійна політика тощо) до того, що має бути (пріоритет прав людини і громадянина, ефективна ринкова економіка, раціональне управління, демократичне врядування, солідарне суспільство)" (В. Медведчук).
Третє. Правова реформа заснована на законі. Це означає, що вона здійснюється виключно на основі чинного законодавства і в межах, визначених законодавством. Зауважимо, що здійснювати суспільні перетворення через правову реформу є спроможною лише публічна влада, котра також лімітована передовсім законом. Підкреслимо, одночасно, що коли говоримо про "закон", розуміємо його як "правовий закон". Співвідношення цих понять вже стало предметом досліджень вітчизняних учених. Погоджуємося з позицією, що закон (владно-державні приписи) набуває правового характеру за таких умов: 1) його відповідності волі та інтересам народу; 2) легітимності самої влади; 3) відповідності ідеологічним і моральним засадам суспільства; 4) відповідності внутрішнім закономірностям права.
У наведеному сенсі правова реформа виступає антиподом так званих "непра-вових соціальних практик", під якими розуміються "сукупність стійких і масових соціальних дій (взаємодій), пов'язаних із порушенням акторами різних рівнів норм права" (Т. Заславська, М. Шабанова).
236
Четверте. Правова реформа здійснюється переважно за допомогою юридичних засобів. В поодиноких дослідженнях цього питання відзначається, що "правові засоби - це правові явища, які виражаються в інструментах (установленнях) і діяннях (технології), за допомогою яких задовольняються інтереси суб'єктів права та забезпечується досягнення соціально корисних цілей" (А. Малько). На думку В. Чиркіна, "до правових методів (ті, які здійснюються на основі конституції, законів, інших правових актів, в межах і згідно процедур, встановлених ними) належать законотворення, державне управління, правосуддя та контроль".
Загальна теорія держави і права
Вказане, проте, не означає, що правова реформа як державна політика не Іїіроваджується за допомогою інших, наприклад, організаційних засобів. Мова йде Про співвідношення між ними на користь саме юридичних засобів.
П'яте. Правова реформа органічно пов 'язана з правом та праворозумінням у пільстві. Разом із тим, важливим виступає питання про сутність права.
У радянській юридичній науці, через домінування вузько нормативного розуміння права, воно визначалося як сукупність норм, встановлених чи санкціонова-их державою, які забезпечуються примусовою силою держави. Лише у 70-80-ті ки з'явилися праці, які розширювали таке розуміння права (за рахунок включення у визначення права прав і обов'язків особи, правосвідомості, правовідносин), відмовлялися від абсолютного ототожнення права з державними приписами. Насамперед, це праці вчених В. Казимірчука, М. Козюбри, Г. Мальцева, В. Нерсе-вянца, Л. Явича тощо. Вітчизняний вчений А. Заєць подає таке визначення права: "право - це легітимовані у суспільстві норми, детерміновані досягнутим суспільством рівнем моралі і етики, які спираються на владні засоби охорони". З даного 4іраворозуміння й будемо виходити, досліджуючи теоретичні й практичні аспекти
правової реформи.
Шосте. Вектор правової реформи полягає в становленні інститутів конституціоналізму та засад правової держави, утвердженні їх у суспільстві та державі. У тих країнах, де правова реформа насправді стала засобом постсоціаліс-тичної модернізації, кінцевим результатом вона має саме ствердження вказаних цінностей. Цю тезу підтримують ряд вітчизняних вчених. Зокрема, Ю. Тодика вказує, що "правова реформа повинна проводитися із врахуванням завдання побудови демократичної державності".
Можна навести чимало прикладів від протилежного. У тих країнах, де правова реформа не стала пріоритетом суспільних перетворень і одночасно їх засобом, використовувалися незаконні методи перетворень (зокрема, насильство). Результатом таких реформ в жодному разі не виступали такі конституційні цінності як механізм забезпечення прав людини, механізм "стримувань і противаг", верховенство права. Такий підхід виступає тим більш важливим, якщо говоримо про правову реформу в постсоціалістичних країнах.
Вектор правової реформи можна сформулювати й по-іншому - це перехід від соціалістичної правової системи до романо-германської правової системи, від ознак і інститутів першої до ознак і інститутів другої. Тому можна розуміти правову реформу як систему заходів, спрямованих на демонтаж компонентів соціалістичного типу правової системи.
2. Напрями правової реформи
237
Категорія "правової реформи" розкривається через систему інших взаємопов'язаних між собою понять, які утворюють відповідні понятійні ряди, в першу чергу такі з них, які розкривають ЇЇ зміст, а саме: напрями правової реформи, її суб'єкт та об'єкт, співвідношення між ними. Вони і будуть проаналізовані нами в цьому підрозділі дослідженшя. Справедливо буде відзначити, що до складу катего-
Гмм 28. Правова реформа та її особливості в Україні
рії "правова реформа" входять і інші поняття, що характеризують її окремі параметри, як наприклад, "інтенсивність правової реформи" (здійснення суб'єктом реформи певного обсягу діяльності за конкретний відрізок часу), "ефективність правової реформи" (співвідношення між фактично отриманими результатами і тими правовими цілями, котрі ставилися ініціаторами в процесі її здійснення). Ефективність правової реформи як державно-управлінської діяльності може бути оцінена за схемою "ресурсне забезпечення діяльності - затрати - результати".
"Йапрями правової реформи", як поняття, відображає призначення правової реформи в суспільстві та розуміння ініціаторів (суб'єкта правової реформи) про блеми визначення окремих інститутів (чи інституційних систем) правової дійснос ті, котрі підлягають перетворенню, або, іншими словами, правовий режим яких підлягає зміні. Напрями правової реформи визначаються по-різному в фаховій лі тературі та проектах нормативних актів. *
Варто відзначити, що в Посланні Президента України Л.Д. І£учми до Верховної Ради України в 2002 р. вперше правовій реформі присвячено окремий підрозділ з назвою "Новий етап адміністративної реформи. Конституційна та судова реформи". Названо, отже, три основні напрями правової реформи в Україні на даному етапі: 1) адміністративна реформа; 2) конституційна реформа; 3) судова реформа.
Відзначимо ще один важливий момент. У своєму зверненні до громадян 24 серпня 2002 р. Президент України висунув ідею "політичної реформи", котра, на його думку, повинна полягати у вирішенні двох проблем - переходу від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської республіки та введенні "чистої" пропорційної виборчої системи. На нашу думку, в даному разі оптимальніше вживати все таки термін "конституційна реформа", бо обидві зазначені об'єкти реформування (модель влади і виборча система) виступають інститутами конституційного права, а з формально-юридичної точки зору передбачають внесення змін і доповнень або до Конституції України, або до конституційного законодавства.
По-друге, на початку XXI ст. ми не можемо задовольнятися підходами до правової реформи, сформульованими в середині 90-х років, які під впливом політичних факторів зводилися лише до цілей перетворень національної правової системи. Очевидно, що окремим напрямом правової реформи повинна стати програма заходів щодо гармонізації вітчизняного законодавства з нормами Європейського союзу. В такому разі правова система отримала би чіткий і стабільний орієнтир розвитку, незалежний від розкладки політичних сил у країні. Це характерно для правових реформ у кожній із країн Євросоюзу та в країнах Центральної Європи. Зрозуміло, що інтеграція до європростору передбачатиме, крім іншого, заходи в "традиційних" напрямах реформи, але вона консолідуватиме їх, надаватиме їм єдиних засад.
По-третє, в більшості постсоціалістичних країн проблеми становлення і зміц нення демократії, її консолідація виступають актуальними і Україна - не виняток у цьому плані. Тому правова реформа одним із своїх пріоритетних напрямів пови нна отримати юридичне та інституційне забезпечення захисту прав людини, меха- нізму народовладдя, стабільного функціонування інших інститутів демократії. 238 Загальна теорія держави і права
По-четверте, досвід постсоціалістичних країн Центральної Європи засвідчує, що муніципальна реформа здійснюється, як правило, в рамках адміністративної реформи (реформи публічного управління). Природно, що становлення і зміцнення самоврядування не є можливим без децентралізації публічного управління.
Отже, на наш погляд, правова (державно-правова) реформа повинна реалізовуватися у таких взаємопов'язаних напрямах:
конституційна реформа;
адміністративна реформа;
судово-правова реформа;
інституційне і юридичне забезпечення прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина, зміцнення основ демократичного режиму;
удосконалення системи законодавства (нормативної бази), підвищення її якості;
гармонізація вітчизняного законодавства з нормами Європейського союзу.