8.2.5. Экономические показатели и модернизация

Одним из предметов политических дебатов в 1990-х годах был вопрос о продолжающемся экономическом росте в США. Это был самый продолжительный период экономического подъема и роста рынков капитала за весь период после окончания Второй Мировой войны. Средний прирост национального валового внутреннего продукта за период 1990–99 гг. составил 5.4%.³⁸ Таким же темпом росло и потребление электроэнергии. Как показано на Рис. 8.8, производство электричества ежегодно возрастало по мере реализации программы по борьбе с кислотными дождями, причем уровень прироста был весьма значительным по сравнению с 1985 г. Несмотря на сомнения оппонентов программы, страна смогла увеличить производство энергии и одновременно сократить выбросы SO₂. Росло также и количество сжигаемого на электростанциях угля, его рост за период 1995–99 гг. составил 6.8%. Так что темпы роста сжигания угля даже превышали темпы роста потребления других источников топлива, хотя именно уголь является основным источником выбросов серы.

На Рис. 8.9 представлено распределение производства электричества по регионам в 1990 г. и 1995–98 гг. Важно отметить, что Законом о SO₂ специально оговаривалось, что во время Фазы I программы компаниям запрещается снижать выбросы SO₂ путем увеличения производства электроэнергии на станциях, которые не регулируются во время Фазы I. Все электростанции должны были регулярно сообщать в EPA о своих выбросах SO₂. Поэтому увеличение производства энергии на фоне снижения выбросов SO₂ нельзя объяснить просто перераспределением сжигаемого угля между станциями, которые участвуют в Фазе I, и теми, которые не участвуют. Более того, даже те регионы, которые выбрасывали больше всего SO₂, в ходе выполнения программы увеличили производство электричества.

Рисунок 8.8: Общее производство электричества всеми электростанциями США.

Рисунок 8.9. Производство электричества по регионам теми ТЭС, которые участвовали в Фазе I, в 1990 г. и 1995-1998 гг.

Поэтому можно сделать вывод о том, что относительное распределение производства электричества по регионам не изменилось, а его абсолютное количество выросло, несмотря на то, что различные регионы по-разному были затронуты программой по SO₂. Цена на электричество осталась прежней, хотя спрос на него возрос в течение 1990-х годов. Как показано в Таблице 8.2, потребители электроэнергии не заплатили никаких дополнительных затрат за улучшение качества окружающей среды.

Опыт Соединенных Штатов опровергает утверждение оппонентов программы по SO₂ о том, что установление ограничения на суммарный выброс SO₂ затормозит экономический рост. Используя механизм торговли разрешениями на выбросы, компании по производству электроэнергии смогли сочетать снижение выбросов с ростом производства электричества. На Рис. 8.10 две верхние линии показывают соответственно рост внутреннего продукта и производства электроэнергии, а нижняя линия показывает динамику выбросов SO₂.

Таблица 8.2. Средние отпускные цены электроэнергии в США, центы за квт-ч
год	жилой сектор	торговля	промыш-ленность	другие сектора	среднее
1991	8.04	7.53	4.83	6.51	6.75
1992	8.21	7.66	4.83	6.74	6.82
1993	8.32	7.74	4.85	6.88	6.93
1994	8.38	7.73	4.77	6.84	6.91
1995	8.40	7.69	4.66	6.88	6.89
1996	8.36	7.64	4.60	6.91	6.86
1997	8.43	7.59	4.53	6.91	6.85
1998	8.26	7.41	4.48	6.63	6.74
1999	8.14	7.18	4.40	6.55	6.60
Источник: Департамент энергетики, Администрация информации по энергетике

Рисунок 8.10. Индикаторы экономического роста в США и выбросы SO2.

Динамика цены единичной квоты на выброс показывает важность использования торговли выбросами для обеспечения экономического роста в условиях нового природоохранного законодательства. Когда поправки к закону только принимались, цену квоты прогнозировали на уровне от $300 до $1000 за тонну SO₂.³⁹ Однако, квоты продавались дешевле, фактическая цена варьировалась от $69 до $212 за тонну SO₂.⁴⁰ Такая низкая цена объяснялась конкуренцией между различными стратегиями снижения выбросов, а выбор альтернатив стал возможен благодаря свободному рынку квот. На Рис. 8.11 изображена динамика цены квоты, начиная с 1994 г. Даже максимальная цена была меньше, чем предсказывали экономисты до принятия программы по торговле выбросами.

Рисунок 8.11. Индекс рыночных цен на единицу выбросов.

Сторонники торговли выбросами указывали на то, что она стимулирует технический прогресс. Поскольку выбросы приобретают рыночную цену, становятся товаром, то те предприятия, которые смогли найти новые способы снижения выбросов, получают наибольшую экономическую выгоду. Они получают также и готовый рынок для продажи новых технологий по контролю за выбросами, новых идей. Результаты выполнения первой фазы программы по SO₂ позволили глубже понять, как происходит процесс внедрения новых технологий.

Во время первой фазы программы по SO₂ самым очевидным технологическим новшеством было внедрение дешевых скрубберов. Под скрубберами мы понимаем в широком смысле все инженерные методы улавливания SO₂ в отходящих газах. Одним из требований Закона о чистом воздухе было обязательное установление скрубберов на всех новых и модернизирующихся производствах. Этого требовали нормативы выбросов для новых источников. Тогда, в 1970 г., не вводилось ограничения на суммарный выброс от всех источников и не было речи о торговле выбросами. В результате до 1992 г. не наблюдалось никакого значительного прогресса в технологиях очистки отходящих газов. Это объяснялось отсутствием экономических стимулов для такого прогресса.⁴¹

После начала программы по SO₂ технический прогресс в производстве скрубберов значительно ускорился, так что исследователи отмечали, что повышение его темпов по сравнению с периодом административного регулирования выбросов до 1992 г. может объясняться только введением нового экономического инструмента – торговли разрешениями на выбросы. В результате технических нововведений не только снизилось содержание загрязняющих веществ в отходящих газах, но и уменьшилась стоимость их очистки – для нас это не удивительно, ведь выбросы приобрели реальную экономическую стоимость. Производители газоочистного оборудования сейчас продают скрубберы вдвое дешевле, чем они стоили в начале первой фазы программы по SO₂.

В то же время, связь между затратами и техническим прогрессом можно проследить и иначе. Программа по SO₂ предоставила предприятиям определенную гибкость в выполнении требований закона. В отличие от системы «командного» регулирования, когда каждый источник получает разрешение на выброс и должен его выполнять, система торговли внутри пузыря меняет весь подход к управлению предприятием. У менеджеров появляются новые возможности планирования: установить скрубберы, перейти на другое топливо, заменить все оборудование предприятия на более эффективное, изменить объемы производства энергии на различных энергоблоках - все способы служат одной цели – победить в конкурентной борьбе, выжить в новых условиях. Торговля выбросами только усиливает конкуренцию между предприятиями. Поскольку директор предприятия может просто купить недостающие ему разрешения на выбросы, то постоянно происходит сравнение эффективности технологий газоочистки на всех предприятиях, участвующих в системе торговли. Конкуренция не только снижает издержки, менеджеры получают дополнительные экономические инструменты для повышения конкурентоспособности своих предприятий.

До начала программы по SO₂ многие исследователи предсказывали, что переход на уголь с низким содержанием серы потребует больших капиталовложений, технического перевооружения предприятий. Поэтому уголь с низким содержанием серы считался весьма дорогой альтернативой, а использование даже дорогих скрубберов считалось более предпочтительным выбором. После начала программы по SO₂ были изобретены весьма дешевые способы использования угля с низким содержанием серы, новые технологии сжигания, которые смешивают угли с низким и с высоким содержанием серы.⁴² Как отмечал Дэнис Эллерман, «высокий темп технологического прогресса в адаптации бойлеров, которые предназначались для сжигания битумных углей – один из самых удивительных сюрпризов первой фазы программы по SO₂».⁴³

Некоторые наблюдатели утверждают, что основным источником экономии затрат на выполнение первой фазы программы по SO₂ была модернизация железнодорожного транспорта, а именно снижение затрат на погрузку и доставку угля с низким содержанием серы с месторождений на Среднем Западе (в Монтане и Вайоминге, бассейн реки Паудер) и позволило снизить издержки. Так что даже безо всякой программы борьбы с выбросами серы результаты были бы те же, так как стали больше применяться угли с низким содержанием серы. На самом же деле при сохранении «командно-контрольного» механизма управления выбросами переход на уголь с низким содержанием серы обошелся бы очень дорого, так как потребовал бы новых технологий сжигания топлива. Поэтому снижение затрат на выполнение задач первой фазы программы можно объяснить только новыми экономическими стимулами, новыми механизмами гибкости, которые получили менеджеры предприятий, особенно в выборе углей и способов их смешения. В сочетании со снижением стоимости скрубберов, это привело к выполнению основной цели программы – снижению суммарного выброса SO₂.⁴⁴