8.1.1. Краткое описание системы торговли разрешениями на выбросы

За последние несколько лет значительно возросло число экологических программ, которые основаны на принципе свободной торговли разрешениями на выбросы и других рыночных стимулах. Возможно, самая крупная из них - это программа борьбы с кислыми дождями, введенная в действие поправками к Закону о чистом воздухе США от 1990 г. До этого подавляющее большинство экологических программ основывалось на законодательном внедрении определенных методов контроля за загрязнением. Некоторые виды промышленности, которые имеют мощное лобби в Конгрессе США, даже смогли "выторговать" для себя субсидии на внедрение указанных технологий. В отличие от традиционного подхода, поправки к Закону о чистом воздухе 1990 г. разрешают рыночную стратегию снижения выбросов SO₂.

В соответствии с программой кислотных дождей каждый источник (сначала это были крупные электростанции) получает определенное количество разрешений на выбросы, это похоже на открытие счета в банке. Такие разрешения могут свободно обмениваться на территории США. Фактически, каждый человек может купить эти разрешения. Такие разрешения должны использоваться для покрытия реальных выбросов, причем разрешенный фактический выброс для каждого источника снижается с каждым годом. Таким образом Конгресс выпустил новый вид ценных бумаг, торговля которыми должна помочь выполнению заранее определенной цели снижения выбросов SO₂.

Довольно скоро предприятия поняли, что новый рынок не только поможет им снизить затраты на сокращение выбросов SO₂, но и стать источником получения прибыли, по крайней мере для самых "чистых" предприятий. Поэтому быстро сформировалась рыночная структура, биржа, система посредников по торговле такими разрешениями. Например, сейчас существует несколько публичных и частных аукционов по торговле разрешениями на выбросы SO₂, где каждый может стать участником торгов. Потенциальный покупатель только должен открыть счет в системе регистрации сделок. Чикагская биржа предложила торговлю фьючерсами на новом рынке. Многие компании создали коллективный страховой фонд, основанный на совместном использовании разрешений на выбросы. Для поддержки системы торгов была создана электронная система регистрации и отслеживания сделок.

Эти новые финансовые институты возникли довольно быстро, но сама идея рынка по торговле разрешениями формировалась постепенно, по мере изменения общественного сознания, в течение многих лет. Это объясняется осторожностью предприятий и стремлением тщательно проверить действенность новых подходов. Эта инерция была успешно преодолена принятием поправок к Закону о чистом воздухе 1990 г.

8.1.2. Новый подход к охране окружающей среды

До принятия программы кислотных дождей различные рыночные методы апробировались уже в течение более 10 лет. Именно поэтому эта программа получилась такой зрелой и продуманной, что ее опыт заслуживает изучения и применения в будущем. Поправки к Закону о чистом воздухе 1990 г. законодательно закрепили довольно жесткую цель снижения выбросов, но такая цель была дополнена способами снижения издержек и стимулами к техническому прогрессу. Именно система разрешенных экономических стимулов заслуживает внимательного изучения.

Меры по созданию экономических стимулов в природоохранной деятельности довольно разнообразны. Применяются методы компенсации, усреднения, банкинга, направленные на оптимизацию природоохранных расходов внутри предприятия, а по программе кислотных дождей была разрешена торговля выбросами между предприятиями внутри "пузыря", то есть ограничения на суммарный выброс. Все эти методы помогают предприятиям снизить затраты на достижение экологических целей, а общество получает выгоды в виде улучшенной инвентаризации выбросов, выполнения природоохранных целей, сочетания экономического роста со снижением выбросов.

Торговля выбросами дает предприятиям большую гибкость, чем методы компенсации, усреднения, банкинга. Модель торговли внутри пузыря дает предприятиям и правительству более широкий набор стимулов. При этом достигаются количественные цели снижения выбросов путем коллективной оптимизации. Все фирмы получают обязательства по снижению выбросов, причем устанавливается жесткий мониторинг и система контроля за выполнением обязательств. Взамен предприятия получают определенную гибкость в достижении поставленных целей. Орган государственного регулирования сохраняет законодательную инициативу и контроль за выполнением всей программы. При этом административные усилия гораздо меньше, чем при командно-контрольном регулировании. Основные принципы нового подхода - это снижение затрат, технический прогресс и улучшение экологических показателей путем коллективной оптимизации. Никаких специальных разрешений не требуется, если компания решила снизить выбросы ниже разрешенного уровня и продать сэкономленные разрешения.

Акцент делается на конечном результате, а не на специальных технологиях по контролю за загрязнением. Такой подход успешно конкурирует с традиционным подходом, основанным на технологических показателях (стандартах выбросов). Важно, чтобы при новом подходе на всех источниках лежала одинаковая ответственность за достижение поставленных экологических целей.

Проблемы с традиционными методами регулирования лучше всего видны на примере регулирования веществ, формирующих фотохимический озоновый смог. Стационарные источники выбросов обычно получают нормы на скорость выброса или технологические стандарты. Однако, при этом сами выбросы могут возрасти, если источник работает больше часов в день, чем планировалось, или технология очистки отходящих газов не работает на полную мощность. Мобильные источники получили пределы на концентрацию вредных веществ в выхлопных газах и стандарты на содержание примесей в бензине. Такой подход регулирует только скорость выброса, а не его величину, так как пробег транспортных средств не ограничивается. Число и тип поездок, стиль вождения оказывают большое влияние на суммарный выброс.

Современная система управления качеством атмосферного воздуха, основанная на национальных стандартах качества атмосферного воздуха, сильно зависит от законодательства на уровне штатов. Но границы штатов не препятствуют распространению воздушного загрязнения. Для некоторых штатов проблема трансграничного переноса стоит очень остро. Никакие меры внутри штата не могут обеспечить должное качество воздуха. Поэтому Агентство по охране окружающей среды США (EPA) координирует усилия разных штатов по охране атмосферного воздуха.

Современная система регулирования не может контролировать суммарный выброс и налагает на разные источники различные обязательства (уровень ответственности и затраты источников также сильно различаются). Часто те предприятия, которые имеют мощное лобби, получают сравнительные преимущества. То, что стратегия управления качеством среды, основанная на технологических стандартах, не справляется с поставленными задачами, часто связывают с высокими затратами по контролю за выбросами. Ведь предприятия не могут сами выбирать методы контроля. Только торговля выбросами дает предприятиям необходимую гибкость, так что затраты предприятий и в целом для экономики снижаются. При этом возрастает уверенность, что поставленные экологические цели будут достигнуты, причем с наименьшими затратами.

Необходимо подчеркнуть, что торговля выбросами не только решает проблему снижения затрат на сокращение выбросов или проблему повышения эффективности экологической политики. Самое главное, что торговля выбросами способствует фундаментальной перестройке всей системы управления качеством окружающей среды. Во-первых, в такой системе все источники должны непосредственно отчитываться за фактический выброс. Во-вторых, торговля выбросами предлагает новую стратегию контроля за деятельностью предприятий, новые технологии, которые развиваются по мере возникновения рыночного спроса. Правильно сформированные рынки экологических "товаров" также способствуют достижению краткосрочных экологических целей. В частности, использование банкинга или снижения выбросов ниже установленного предела способствует ранним сокращениям выбросов, а традиционная командно-контрольная система не может решить эту проблему. Ранние сокращения выбросов способствуют притоку инвестиций в новые технологии и таким образом приносят долгосрочный положительный эффект. Программа кислотных дождей показала, что ранние сокращения выбросов снижают предельные затраты на сокращение выбросов. Поскольку увеличивается доля новых, прогрессивных технологий, то уменьшаются затраты на снижение выбросов и повышается выбор доступных стратегий управления выбросами.

Торговля выбросами также способствует выработке совершенно новых подходов к проблеме управления выбросами. Например, неправительственная организация "Защита природы" совместно с компанией "Дженерал Моторс" разработала систему измерения выхлопных газов, которая позволяет идентифицировать старые и сильно загрязняющие автомобили. При этом предотвращенный выброс учитывается, как полагается в программе по торговле выбросами. Такой подход позволил избежать традиционного искусственного разделения источников на стационарные и мобильные. Несмотря на программы по торговле выбросами между стационарными источниками, проблему загрязнения воздуха не удастся решить без контроля мобильных источников. Еще один подход к интеграции мобильных и стационарных источников касается перевода городских автобусов на более чистое топливо. Однако невозможность полной интеграции тормозит развитие рынка по торговле выбросами стационарных источников.

Наконец, рынки разрешений на выбросы "автоматически" направляют ресурсы в те отрасли, где быстрее происходит технический прогресс. Напротив, контроль на основе технологических стандартов часто препятствует инвестициям или направляет их не туда, где они могли бы иметь наибольшую отдачу²⁴. Несколько штатов существенно продвинулись в организации торговли выбросами, другие могут учиться на полученном опыте. Теперь мы более подробно обсудим некоторые из таких программ.