ЭПП / Библиотека / Хрестоматия / Возмещение Экологического ущерба

ЦЕНТР ПОДГОТОВКИ И РЕАЛИЗАЦИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ПРОЕКТОВ ТЕХНИЧЕСКОГО СОДЕЙСТВИЯ

ВОЗМЕЩЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УЩЕРБА

(правовые и экономические аспекты проблемы прошлого экологического ущерба)

Москва – 2001

ВОЗМЕЩЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УЩЕРБА (правовые и экономические аспекты проблемы прошлого экологического ущерба). / Под редакцией С.А. Боголюбова и И.Н. Сенчени.

М.: Издательство Научного и учебно-методического центра, 2001. 144 с.

Данное научно-практическое пособие подготовлено Центром подготовки и реализации международных проектов технического содействия (ЦПРП) по материалам отчета по проекту “Разработка проектов нормативных правовых документов по установлению ответственности за ущерб, нанесенный окружающей среде хозяйственной деятельностью в прошлом и методической базы по определению прошлого экологического ущерба”, выполненного по заданию Госкомэкологии России в 1999–2001 гг. в рамках проекта по управлению окружающей средой. В работе рассмотрены юридические и правовые аспекты проблемы ответственности за ущерб, причиненный окружающей природной среде хозяйственной деятельностью в прошлом, изложены имеющиеся за рубежом подходы к решению этих проблем, приводится анализ российской практики, даются предложения по совершенствованию правовых механизмов. Значительное внимание уделено также методическим и нормативным аспектам экономической оценки и возмещения прошлого экологического ущерба. Пособие предназначено для специалистов министерств, ведомств, промышленных предприятий и других организаций, экологов, юристов, экономистов, студентов и аспирантов. Издание может быть интересно широкому кругу читателей, способствуя как первоначальному ознакомлению граждан и общественных организаций с проблемами экологического ущерба, так и формированию у представителей органов государственного управления на различных уровнях рационального экономического подхода к решению экологических проблем, вызванных хозяйственной деятельностью в прошлом.

В работе принял участие большой коллектив специалистов российских организаций: Абалкина И.Л., к.э.н. (Институт США и Канады РАН); Анисимова С.И., к.ю.н. (Арбитражный суд Оренбургской области); Боголюбов С.А., д.ю.н. профессор (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации); Бринчук М.М., д.ю.н., профессор (Институт государства и права РАН); Бусарова В.М. (Госкомэкологии России); Быкова С.И. (ЦПРП); Вылегжанина Е.Е., к.ю.н. (Институт мировой экономики и международных отношений РАН); Горкина И.Д., к.г.н. (Российская программа организации инвестиций в охрану окружающей среды); Иткин Б.А., к.э.н. (независимый эксперт); Краюшкина Е.Г., к.ю.н. (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации); Медведева О.Е., д.э.н. (Минимущество России); Сенченя И.Н., к.х.н. (ЦПРП); Смолин А.А., к.г.н. (ЦПРП); Cоколов Д.В. (независимый эксперт); Соловьева С.В., к.э.н. (МГУ).

Авторский коллектив благодарит ведомства, организации и отдельных лиц, предоставивших материалы для настоящего пособия, принявших участие в обсуждении материалов и предложивших ценные замечания и пожелания по его структуре и содержанию.

ISBN 5-89414-023-4

ЦПРП 2001НУМЦ 2001

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ В ПРОШЛОМ

§1. Решение вопросов ответственности за прошлый экологический ущерб в законодательстве США.

§2. Судебная практика

§3. Решение вопросов ответственности за прошлый экологический ущерб в европейских странах

§4. Выводы

ГЛАВА 9. НАКАЗАНИЯ ЗА НАРУШЕНИЕ ПРИРОДООХРАННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

§1. Основания юридической ответственности

§2. Проблемы компенсации

§3. Вина. Истцы и ответчики

§4. Уголовные меры наказания

§5. Гражданская ответственность

ГЛАВА 10. АНАЛИЗ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ОЦЕНКИ УЩЕРБА ОТ ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ ПРИРОДНУЮ СРЕДУ

§1. Практика оценки ущерба природным ресурсам

§2. Методики экономической оценки прошлого экологического ущерба

§3. Выводы

ГЛАВА 11. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МЕТОДОВ ОЦЕНКИ РИСКА ПРИ РЕШЕНИИ ПРОБЛЕМЫ ПРОШЛОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УЩЕРБА

§1. Оценка риска и практика реализации Закона о Суперфонде

§2. Использование методов оценки риска при обосновании эффективности мер регулирования

§3. Использование оценки риска для выбора приоритетов регулирования

§4. Оценка риска и неопределенность

§5. Вопросы оценки риска в российской нормативно-правовой базе и практике

§6. Использование методологии оценки риска для определения ущерба здоровью

§7. Выводы

ГЛАВА 12. АНАЛИЗ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ МЕТОДИЧЕСКОЙ И НОРМАТИВНОЙ ПРАВОВОЙ БАЗЫ В СФЕРЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ОЦЕНКИ И ВОЗМЕЩЕНИЯ ПРОШЛОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УЩЕРБА

§1. Введение

§2. Общие экономические принципы возмещения вреда и экономического ущерба

§3. Анализ основных методических документов, применяемых для стоимостной оценки ущерба, причиненного основным компонентам окружающей природной среды

§4. Положения методических документов, которые целесообразно использовать при разработке методики экономической оценки прошлого экологического ущерба ГЛАВА 13. ПОДХОДЫ К ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ОЦЕНКЕ УЩЕРБА ЗДОРОВЬЮ

§1. Оценка изменений здоровья

§2. Оценка влияния неблагоприятных экологических факторов на здоровье

§3. Количественная оценка ущерба здоровью

§4. Подходы к экономической оценке ущерба здоровью

§5. Практическое применение экономических оценок

Приложение 1. Нормативные акты и методические документы в сфере оценки и порядка компенсации экологического ущерба, убытков и потерь, вызванных изъятием, уничтожением или повреждением имущества и природных ресурсов ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Обращение к читателям

ОБРАЩЕНИЕ К ЧИТАТЕЛЯМ

Вниманию читателей предлагается научно-практическое пособие «Возмещение экологического вреда (правовые и экономические аспекты)». Оно подготовлено коллективом авторов, осуществивших большую аналитическую работу в рамках проекта «Разработка нормативных правовых документов по установлению ответственности за ущерб, нанесенный окружающей среде хозяйственной деятельностью в прошлом», реализуемого Центром подготовки и реализации международных проектов технического содействия в рамках крупномасштабного Проекта по управлению окружающей средой.

Соответствующие предложения о дополнении и изменении российского законодательства были подготовлены, обоснованы и внесены в государственные органы, обладающие правотворческой, в том числе законодательной инициативой, переданы депутатам и комитетам Федерального Собрания Российской Федерации. Те материалы, которые послужили отправной точкой исследования и отражают нынешние правовую и экономическую стороны проблемы легли в основу настоящего пособия. Рассматриваемые в нем проблемы представляют непосредственный интерес для предпринимателей, инвесторов, государственных и муниципальных служащих, встречающихся с проблемами возмещения экологического вреда, причиненного хозяйственной деятельностью в прошлом.

Актуальность выбранной темы обусловлена прежде всего тем, что, несмотря на значительный спад экономической активности в ряде регионов экологическая обстановка продолжает оставаться напряженной. Непосредственные причины такого положения – это устаревшие и поэтому неэффективные очистные сооружения, слабая технологическая дисциплина, изношенное оборудование и связанный с этими факторами рост аварийности.

По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, при снижении объемов производства отмечается устойчивый неуклонный рост нарушений природоохранительного законодательства. В 1997 г. число таких нарушений (24036) за год по сравнению с 1996 г. и 1995 г. возросло на 30% и на 45% соответственно. Растет и число исков о возмещении экологического ущерба в результате нарушений природоохранительного законодательства. В 1996 году было удовлетворено 1134 иска на сумму 26,5 млрд. рублей, в 1997 г. – 1155 исков на сумму 59,3 млрд. руб. В арбитражные суды в 1996 г. прокурорами направлено 142 иска на сумму 56,3 млрд. руб., в 1997 г. – 187 исков на сумму 98,1 млрд. руб.

По статистическим данным, в Российской Федерации насчитывается 45 тыс. потенциально опасных промышленных объектов (среди них более 3,6 тыс. объектов, содержащих свыше одного млн. тонн высокотоксичных, в том числе экологически опасных химических веществ и материалов; более 8 тыс. взрыво- и пожароопасных объектов; свыше 30 тыс. водохранилищ и накопителей экологически опасных промышленных стоков и отходов, многие из которых находятся в аварийном или угрожающем состоянии). Систематизированные и полные данные о заброшенных и неконтролируемых свалках отходов и размерах вреда, причиняемых ими окружающей природной среде, в настоящее время отсутствуют.

В этих условиях наиболее острым вопросом остается отсутствие у предприятий и регионов возможностей и средств как для ликвидации последствий загрязнения окружающей среды, так и для принятия мер по их предупреждению. Несмотря на то, что Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» юридические лица и граждане, причинившие вред окружающей природной среде, обязаны возместить его в полном объеме, практическая реализация этих положений затруднена. Например, в отношении заброшенных или несанкционированных свалок ответственность можно применить к лицам, размещающим свои отходы на несанкционированных свалках. Однако вопрос о возмещении вреда, наносимого окружающей среде самой свалкой, не стоит, т.к. правового механизма такого возмещения нет, а требования об обезвреживании таких свалок в действующем законодательстве отсутствуют.

С другой стороны, нормы Гражданского кодекса РФ (ст. 1079 ГК РФ) предусматривают ответственность за вред, причиненный деятельностью, создающую повышенную опасность для окружающих. С экологической точки зрения все несанкционированные и заброшенные свалки отходов уже сами по себе представляют потенциальную опасность для окружающей среды и здоровья населения.

Об этом свидетельствуют примеры из арбитражной практики.

Так, Арбитражный суд Оренбургской области рассмотрел иск комитета по охране окружающей среде к Минобороны России о возмещении ущерба, причиненного окружающей среде по вине воинской части, слившей остатки дизтоплива в землю. Арбитражный суд признал исковые требования обоснованными и удовлетворил их полностью. Однако ответчики обжаловали решение, ссылаясь на то, что на момент подачи иска комитетом по охране окружающей среды воинская часть больше дизтоплива не сливала и ее действия носили разовый характер. Тем не менее, арбитражным судом доводы ответчика были признаны неправомерными. Ссылки на то, что дизтопливо больше не сливалось в землю, не стали основанием, освобождающим от ответственности.

Обращение к читателям

Вдругом случае кассационная инстанция отклонила требования комитета по охране окружающей среды, оспорившего решение арбитражного суда об отказе в возмещении ущерба окружающей среды, т.к. комитет не доказал наступления вредных последствий для окружающей среды после ликвидации несанкционированной свалки.

Врезультате проверки соблюдения природоохранительного законодательства комитетом по охране окружающей среды на территории вагонного депо и на заболоченном рельефе местности обнаружена несанкционированная свалка бытовых отходов и нефтешламы. Во исполнение предписания комитета ответчик принял меры по восстановлению нарушенного состояния заболоченного рельефа местности и по уборке территории депо. Однако комитет настаивал на взыскании с депо ущерба за загрязнение окружающей среды. В связи с тем, что ответчиком были проведены соответствующие природоохранные мероприятия, на комитете лежало бремя по доказыванию наступления отрицательных последствий для земли, воздуха, воды в связи с нахождением несанкционированной свалки. Комитет не смог доказать наличие такого ущерба окружающей среде.

Приведенные примеры подтверждают, что проблема ответственности за ущерб, причиняемый окружающей природной среде, является сегодня крайне актуальной. При решении вопроса о возмещении соответствующего ущерба необходимы также четкие методики его расчета, и, в частности, такие методики, которые позволяли бы рассчитать прошлый экологический ущерб. Вместе с тем, практическое решение этих задач осложняется динамично развивающимся государственным управлением и хозяйственным регулированием, новыми процессами в экономической жизни страны.

Уместно также констатировать, что постоянно изменяется и экологическая ситуация в России: принимается федеральное законодательство о завозе в страну из-за рубежа отработавшего ядерного топлива, ликвидируется Госкомэкология России и его территориальные органы, возникают новые актуальные проблемы, нуждающиеся в детальном рассмотрении, например, подъем и переработка затонувших судов

ит.п. Данное научно-практическое пособие пытается посильно решать лишь те конкретные задачи, которые оно перед собой поставило.

Недостаточная осведомленность о нормативно-правовой базе в этой области и практике ее применения, необходимость доведения основных способов и приемов решения названных проблем до широкого круга заинтересованных сторон продиктовали логику и структуру настоящей работы. В подготовке издания приняли участие известные ученые и специалисты – экологи, юристы и экономисты, занимающиеся вопросами ответственности и возмещения вреда, причиненного окружающей среде хозяйственной деятельностью в прошлом. Издание объединено общим замыслом и последовательностью раскрытия темы.

Член президиума Высшего экологического совета при Комитете по экологии Государственной Думы Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации

С.А. Боголюбов

Предисловие

ПРЕДИСЛОВИЕ

Данное научно-практическое пособие подготовлено Центром подготовки и реализации международных проектов технического содействия в рамках крупномасштабного проекта по управлению окружающей средой (ПУОС), который реализуется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации № 808 от 11 августа 1995 г. «О мерах по выполнению Соглашения между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и развития о займе для финансирования Проекта по управлению окружающей средой». В 1999–2000 гг. отделом экологической политики ЦПРП по заданию Госкомэкологии России реализован проект «Разработка проектов нормативных правовых документов по установлению ответственности за ущерб, нанесенный окружающей среде хозяйственной деятельностью в прошлом и методической базы по определению прошлого экологического ущерба»

Наша статистика знает, какие, в каком количестве и где выбрасываются в атмосферу и вносятся в водоемы загрязняющие вещества, сколько и куда вывозится и размещается на поверхности земли или под ней отходов производства и потребления. По имеющимся методикам сегодня можно подсчитать в натуральном и денежном выражениях ущерб, который наносится загрязнением окружающей природной среды аварийными и установившимися выбросами и сбросами. Можно определить величину предотвращенного экологического ущерба, который мог бы быть, но не был нанесен водным ресурсам, атмосферному воздуху, почвам, земельным и биологическим ресурсам в результате своевременного осуществления соответствующих природоохранных мероприятий.

За последнее десятилетие создана также достаточно полная нормативно правовая база по регулированию ответственности за нарушение экологических требований, разработаны процедуры, порядок и механизм возмещения ущерба, окружающей природой среде, нанесенного текущей хозяйственной и иной деятельностью.

Другой вопрос насколько эффективно эта база используется. Согласно Государственному докладу «О состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 2000 году», поступления средств от предприятий за загрязнение окружающей природной среды в территориальные экологические фонды составил 6,97 млрд. руб. В то же время удельный вес средств, полученных по искам о возмещении ущерба и штрафам за нарушение природоохранительного законодательства, невелик и составляет примерно 6% от всех поступлений.

Между тем, природе наносится пока еще никем подсчитанный и никому еще не предъявленный экологический ущерб от хозяйственной деятельности в прошлом. Хотя этот вид ущерба, напрямую не связан с текущей деятельностью и сегодняшним воздействием на окружающую среду, он объективно существует и, что очень важно, отрицательно влияет на укрепление нашей экономики и обеспечение ее устойчивого развития. Обострение или угроза ухудшения экологической обстановки в целом ряде регионов и на большом числе предприятий практически всех отраслей экономики является не только результатом общекризисных явлений в экономике Российской Федерации, но также и следствием ущерба, нанесенного окружающей природной среде хозяйственной деятельностью за многие годы в прошлом (прошлый экологический ущерб). Низкие уровни обновления основных фондов, значительная часть которых изношена на 60–80%, использование устаревших технологий и технологического оборудования, высокая энерго- и ресурсоемкость производства, а также чрезмерная концентрация производства в ряде промышленных центров и регионов России привели к опасным изменениям окружающей среды, угрожающим здоровью населения.

Понятно, что с сокращением или прекращением выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, воздушный бассейн практически мгновенно становится чище, с перекрытием выпусков загрязненных сточных вод не так скоро, но тоже достаточно быстро в водоемах восстанавливается естественное качество вод. Однако те вещества и соединения, что уже выпали на земную поверхность, накопились в почвах, растениях, в донных отложениях, подземных водах, аккумулировались в живых организмах и т.п., еще длительно время могут проявлять свое пагубное воздействие. Так, например, из-за высокого содержания металлической ртути в донных отложения р. Нуры в свое время оказалось невозможным использование русла этой реки в качестве тракта для подачи питьевой воды в районы Северного Казахстана, хотя к тому времени источник этого загрязнения – ацетальдегидное производство АО «Карбид» прекратило сброс ртутьсодержащих сточных вод. В районе военного аэродрома, расположенного на побережье Азовского моря, более 300 тыс. м3 грунта, пропитаны нефтепродуктами, которые еще долгие годы будут просачиваться, загрязняя морские воды.

Предисловие

Огромное количество загрязняющих веществ содержится в отходах производства и потребления, скопившихся за многие годы на территориях и за пределами промышленных предприятий. Согласно статистическим данным, в 2000 г. по сравнению с 1996 г., образование токсичных отходов в целом по Российской Федерации возросло с 83 млн. т до 133 млн. т, а их использование и обезвреживание всего – с 46 до 51 млн. т. Только на Магнитогорском металлургическом комбинате накоплено свыше 100 млн. т. отходов. Сегодня на санкционированных и несанкционированных свалках, в различного рода накопителях, хранилищах, складах, полигонах и просто в отвалах промышленных предприятий, военных и других объектов находится свыше 2 млрд. т. токсичных отходов, содержащих нефтепродукты, ртуть, мышьяк, свинец, цинк, другие опасные вещества и соединения. При этом 1,4 млн. га земель сельскохозяйственного назначения загрязнены тяжелыми металлами.

Из учтенных статистикой 2,9 тыс. мест захоронения отходов почти треть не отвечает действующим нормативам, т.е. являются источниками загрязнения окружающей природной среды или представляют для нее серьезную угрозу. Особую опасность для окружающей среды представляют несанкционированные свалки, число которых растет от года к году. Особо следует отметить и такой распространенный вид отходов, как затопленные или брошенные у водоемов неиспользуемые бесхозные суда. Сегодня сотни тысяч железных, никому ненужных ржавеющих коробок захламляют берега многих рек и озер, являясь немым свидетельством безалаберной деятельности, а вернее бездеятельности, Минречфлота РСФСР и других организаций в прошлом.

Оставленные после горных разработок так называемые лунные пейзажи, нерекультивированные после завершения этих и других работ земли, в том числе сельскохозяйственного назначения, еще одно свидетельство ущерба, причиненного земельным ресурсам прошлой хозяйственной, а точнее бесхозяйственной деятельностью. А таких нарушенных и требующих рекультивации земель у нас насчитывается свыше 1,1 млн. га. Половина из них были нарушены при добыче полезных ископаемых.

Все эти факты, особенно для экологов, не новы и может возникнуть вопрос, почему понадобилось сейчас поднимать проблему ответственности и возмещения ущерба, нанесенного окружающей среде прошлой деятельностью, когда в результате общекризисных явлений подавляющее большинство промышленных предприятий не в состоянии полностью возмещать экологический ущерб, наносимый текущей деятельностью. Финансовые возможности предприятий по снижению ущерба, нанесенного окружающей природной среде хозяйственной деятельностью в прошлом, ограничены: их финансовое положение не позволяет не только ликвидировать негативные последствия прошлой хозяйственной деятельности, но и поддерживать природоохранные сооружения в должном состоянии. Для примера достаточно сказать, что в 1998 г. около половины предприятий химической промышленности являются убыточными.

Вопросы ответственности за ущерб, причиненный хозяйственной деятельностью в прошлом, и его возмещения во времена административно регулируемого народного хозяйства не возникали уже только потому, что средства производства принадлежали одному собственнику – государству. Планируя закрытие, развитие или реновацию государственных предприятий, государственные плановые и проектные организации практически никогда не предусматривали и не закладывали в смету расходов затраты на ликвидацию накопившихся в окружающей среде загрязняющих веществ. В ту пору не существовало, да и сейчас в российском праве не имеется общих законодательных установлений, на основе которых могли бы решаться вопросы ответственности за ущерб, причиненный окружающей среде конкретными видами хозяйственной деятельности в прошлом.

Что касается экономической оценки прошлого экологического ущерба, то для отечественной практики эти вопросы также являются относительно новыми. Они впервые возникли при выводе советских войск и ликвидации их объектов в странах Восточной Европы и возникшей при этом необходимостью разграничения и определения размеров ответственности советского государства и юридических лиц за ущерб окружающей природной среде в связи с массовой сменой собственности на объекты, деятельность которых явилась источником такого ущерба. Основные претензии наших бывших союзников по Варшавскому договору заключались в компенсации им затрат, которые они могут понести при рекультивации загрязненных нефтепродуктами земель, вывозе и переработке различных отходов, включая затраты на разборку зданий и сооружений военных городков в целях восстановления нарушенного ландшафта, переносе загрязненных источников подземного водоснабжения, дополнительных расходов потребителей на воду, а также за ущерб природным ресурсам, который определялся стоимостью погибшей флоры и фауны, якобы погубленной во время пребывания советских войск на их территории.

Предисловие

Особенно резко потребность правового регулирования ответственности за ущерб, причиненный окружающей природной среде в прошлом, проявилась в ходе начавшейся в начале 90-ых в нашей стране приватизации предприятий и иных объектов.

Наряду с целым рядом экономических и политических проблем обозначилась и проблема, имеющая экологический характер: перед потенциальными приобретателями имущества, ранее принадлежащего государству и муниципальным образованиям, встал вопрос о степени и пределах перенесения на них обязанности по возмещению ущерба, нанесенного окружающей среде деятельностью предыдущего собственника. Потенциальные приобретатели и инвесторы (главным образом и прежде всего – зарубежные) всерьез опасаются возможности попасть в крайне неблагоприятное положение как в России (имущественные санкции со стороны государственных органов), так и у себя на родине (неблагоприятное общественное мнение о компании – загрязнителе природы), став ответственными за возмещение или ликвидацию прошлого экологического ущерба в полном объеме. В соответствии с результатами исследований, проведенных Организацией экономического сотрудничества и развития и Всемирным банком, многие иностранные инвесторы не проявляют большого желания вкладывать средства в страны СНГ и другие страны, где в правовом плане не решены вопросы ответственности за прошлый экологический ущерб. У инвесторов вызывает озабоченность возможность возникновения непредвиденных дополнительных расходов на мероприятия по ликвидации ущерба, нанесенного предшествующей деятельностью предприятия, а также на меры по охране окружающей среды, которые потребуется осуществить при возможном изменении законодательных норм.

Данная проблема высвечивается и в «Национальном плане действий по охране окружающей среды на 1999–2001 гг.» (Раздел II «Концепция совершенствования экологической политики Российской Федерации», подраздел 2.2. «Основные направления государственной экологической политики»), где указывается, что «для обязательного учета экологического фактора при приватизации по согласованию с заинтересованными ведомствами необходимо ввести в законодательном порядке нормы, регулирующие пределы ответственности нового собственника за экологический ущерб, нанесенный окружающей природной среде прошлой хозяйственной деятельностью, и раскрывающие процедуры оценки прошлого экологического ущерба».

Отраслевые планы действий по охране окружающей среды, разработанные в рамках реализации компонента «Экологическая политика и регулирование» ПУОС совместно с ведущими консалтинговыми компаниями, также свидетельствуют о нерешенности в России вопросов ответственности за загрязнение, связанное с хозяйственной деятельностью в прошлом. Это создает неуверенность у потенциальных инвесторов, в том числе и иностранных, которые предпочитают инвестировать в «чистые» производства, а не в предприятия, связанные с потенциальной ответственностью за прошлый экологический ущерб.

Таким образом, решение проблемы ответственности за ущерб, нанесенный окружающей среде хозяйственной деятельностью в прошлом, позволит не только предотвратить возможные экологические проблемы, но и создать стимулы для природоохранных и иных инвестиций. В результате может быть привлечено больше средств для реализации проектов и мероприятий, направленных на снижение текущего и ликвидацию последствий прошлого загрязнения.

Необходимость правового регулирования ответственности за ущерб, причиненный окружающей природной среде в прошлом, наиболее остро стоит при приватизации (национализации) предприятий и иных объектов, банкротстве предприятий, а также в других случаях. Примерами последних могут служить экологические проблемы, связанные с заброшенными (неконтролируемыми) свалками твердых отходов и действующими полигонами по захоронению отходов, не соответствующими экологическим требованиям, нарушением естественного состояния земной поверхности в процессе разработки полезных ископаемых, загрязнением и захламлением водоемов затопленными (неиспользуемыми) судами. Их решение связано с определением ответственности за ущерб, нанесенный окружающей природной среде хозяйственной деятельностью в прошлом. Однако в природоохранительной практике данный вопрос не получил должного внимания.

Уже в начале процесса приватизации специалисты обращали внимание на существование проблемы прошлого экологического ущерба и на ее полное игнорирование со стороны законодателей. Попытки обеспечить учет экологического фактора при приватизации, предпринимавшиеся Минприроды России в 1993–1996 гг., не увенчались успехом из-за политического характера массовой приватизации в тот период и противодействия со стороны ряда федеральных ведомств, в том числе Госкомимущества России.

Предисловие

В настоящее время проблема ответственности за прошлый экологический ущерб имеет более общий характер. Это связано с процессами смены собственников уже приватизированных предприятий, свертыванием инвестиционных программ и банкротством значительного числа предприятий. Следует отметить, что смена собственников ранее приватизированных предприятий становится настолько частой, что практически невозможно решить вопрос об ответственности за ранее нанесенный ущерб. Наконец, весьма реальной становится обратная передача в собственность государства ряда приватизированных предприятий (предприятий банкротов, предприятий, приватизация которых происходила с нарушением закона, и т.д.). Однако правовое регулирование процессов, связанных с изменением формы собственности предприятия, не затронуло ответственности новых и/или старых собственников в отношении их природоохранных обязательств. Тем самым были созданы предпосылки конфликтной ситуации по вопросам ответственности за прошлый экологический ущерб между различными сторонами: государством и новым собственником, государством и предприятием-банкротом, между старым и новым собственниками уже приватизированных предприятий. Нерешенность вопросов ответственности за прошлый экологический ущерб является также существенным препятствием для оздоровления экологической обстановки.

Гражданский кодекс не регулирует вопросы, связанные с ответственностью за вред, причиненный окружающей среде – только вред личности или имуществу гражданина, а также вред имуществу юридического лица, но не за экологические правонарушения. Данное положение делает необходимым выделение в составе экологических правонарушений и иных правонарушений, связанных с вредным воздействием на окружающую среду, компоненты имущественной ответственности. Соответственно, обязательства, связанные с причинением вреда окружающей среде должны найти отражение в составе имущественных обязательств предприятий и организаций, в том числе в документах отчетности.

Вклассификаторе правовых актов, утвержденном указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов», не содержится раздел «Юридическая ответственность за экологические правонарушения», который содержался в проекте от 29.09.99, что позволяет предполагать, что эту ответственность необходимо разделить на ответственность гражданско-правовую (имущественную)

иответственность, связанную с нарушением правил использования и охраны отдельных природных ресурсов и объектов.

ВЗаконе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» прямо не указывается, что возмещение ущерба, причиненного окружающей среде, регулируется гражданским законодательством, что позволяет допустить возможность регулирования этих отношений не только гражданским законодательством, но и нормами природоохранительного законодательства. В частности, нормами природоохранительного законодательства могут быть предусмотрены различные виды ответственности за отдельные виды экологических правонарушений, в том числе ответственности, предусмотренной ст.20 Закона («Плата за использование природных ресурсов, загрязнение окружающей среды и размещение отходов»). Введение платы за загрязнение окружающей среды предусматривалось как форма частичной компенсации экологического ущерба, наносимого природопользователем загрязнением окружающей среды.

Специальное законодательство в сфере природопользования и охраны окружающей среды также не содержит полных ответов на вопросы, связанные с ответственностью за прошлый экологический ущерб. В ст. 86 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» сформулирован принцип полного возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением, из чего следует, что возмещение экологического ущерба возможно только в порядке ответственности за экологическое правонарушение

ине включает механизм возмещения ущерба, нанесенного правомерной деятельностью, например, загрязнением в пределах нормативов. Данная норма является основой для привлечение к юридической ответственности виновной стороны за совершение экологического правонарушения.

Вто же время нормы, предусматривающие возмещение ущерба, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека, содержатся также в разделе III вышеуказанного закона «Экономический механизм охраны окружающей природной среды». Нормы, содержащиеся в данном разделе закона, допускают привлечение природопользователей к экономической ответственности за ущерб, причиненный окружающей среде в результате правомерной деятельности.

Таким образом, можно говорить о двух различных основаниях возникновения ответственности за ущерб, причиненный окружающей природной среде – ответственности, возникающей в результате совершения экологических правонарушений и ответственности возникающей в результате правомерных действий субъектов права. В первом случае, как правило, говорят о юридической ответственности за