ЭПП / Библиотека / Хрестоматия / Возмещение Экологического ущерба

Глава 3. Методы контроля и способы установления ущерба

осуществляется страховыми организациями любой формы собственности, но за счет средств, предоставленных из соответствующего бюджета (ст. 927 ГК).

Закон РФ «Об организации страхового дела в РФ» в большей части оказался поглощенным Гражданским кодексом и реально регулирует лишь организационные аспекты страхования.

С точки зрения задач экологического страхования в эту систему должны быть вовлечены предприятия, осуществляющие виды деятельности, отнесенные к экологически опасным действующими правовыми актами, либо предприятия, деятельность которых может быть отнесена к экологически опасной по тем или иным критериям, которые должны быть законодательно закреплены. Основой определения опасности вида деятельности является презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности в соответствии со статьей 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе».

При анализе положений действующего законодательства, относящихся к экологическому страхованию, следует исходить из следующего определения экологического страхования: Экологическое страхование – это страхование гражданской ответственности предприятий, организаций, учреждений, чья деятельность является источником повышенной опасности для окружающей природной среды, за причинение убытков гражданам и юридическим лицам (третьим лицам, выгодоприобретателям), возникающих в результате воздействия загрязненной, вследствие аварий и техногенных катастроф, произошедших на этих предприятиях, организациях, учреждениях, а также других чрезвычайных событий, окружающей природной среды на население и территорию.

Приводимое определение позволяет выделить третью группу законодательных актов, содержащих нормы об экологическом страховании, которую составляют федеральные законы в области безопасности, а также законы природоохранной и природоресурсной направленности.

Относительно подробно данные отношения регулирует Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», где заключение договора страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных производственных объектов признается обязательным для соответствующих организаций (ст. 9), а в лицензиях на эксплуатацию объекта делается запись о наличии такого договора (ст. 6). Вред окружающей природной среде рассматривается как часть общего, возможного в случае аварии, вреда. Установлен минимальный размер страховой суммы, зависящий от критериев опасности объектов, названных в самом же законе (ст. 15, Приложение 1 и 2). Особенностью данного закона является наличие критериев определения опасного производственного объекта, к которому относятся соответствующие требования регулирования, включая обязательное страхование ответственности.

Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» рассматривает страхование риска гражданской ответственности в качестве одного из вариантов обеспечения ответственности за вред, причиненный в результате аварии гидротехнического сооружения. Закон устанавливает обязательность страхования риска гражданской ответственности на время строительства и эксплуатации объекта. Условия и порядок такого страхования регулируются путем отсылки к специальному федеральному закону (ст. 15).

Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» рассматривает страхование ответственности по возмещению ущерба в случае аварий, повлекших за собой вредное влияние на окружающую природную среду, в качестве обязательства инвестора (п. 2 ст. 7).

Страхование ответственности за вред, причиненный жизни, здоровью или имуществу других лиц влиянием космической деятельности на окружающую природную среду, предусматривается Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О космической деятельности».

Фактически не предусматривается регулирование страховых отношений в Федеральном законе «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», содержащем лишь упоминание о страховых фондах в качестве источника финансирования мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций (ст. 24).

Некоторые нормативные акты содержат упоминание об экологическом страховании в контексте, далеком от его истинного смысла. Например, в соответствии со ст. 56 Федерального закона «О животном мире», в случае невозможности предотвратить ущерб, нанесенный в результате жизнедеятельности объектов животного мира сельскому, водному и лесному хозяйству, убытки возмещаются из фондов экологического страхования, если пользователь животным миром является членом такого фонда.

И, наконец, есть еще одна группа документов. Отдельные нормативные акты, принадлежащие к различным отраслям законодательства, предусматривают обязательное страхование гражданской ответственности за причинение любого вреда третьим лицам, и хотя в них прямо не говорится о страховании

Глава 3. Методы контроля и способы установления ущерба

экологических рисков, тем не менее, учитывая возможные последствия аварий, можно уверенно предположить возможность применения этих законов к экологическому страхованию.

Федеральным законом «О пожарной безопасности» установлено, что предприятия должны проводить обязательное страхование гражданской ответственности за вред, который может быть причинен пожаром третьим лицам. Порядок и условия обязательного противопожарного страхования устанавливаются федеральным законом. Перечень предприятий, подлежащих обязательному противопожарному страхованию, определяется Правительством РФ. В целях реализации мер пожарной безопасности в порядке, установленном Правительством РФ, создаются фонды пожарной безопасности, формируемые за счет отчислений страховых организаций из сумм страховых платежей в размере не ниже 5% от этих сумм (ст. 28).

Главная задача экологического страхования – компенсация возникающих из-за загрязнения окружающей природной среды убытков реципиентов и дополнительное финансовое обеспечение экологической безопасности при соблюдении интересов всех сторон: страховщиков, страхователей и третьих лиц. Непременным условием экологического страхования должна быть взаимная заинтересованность страховщика и страхователя в предотвращении аварий и ущерба, наносимого загрязнением окружающей среды. У того и другого возникают свои страховые интересы: у страхователя – компенсация прямых и косвенных убытков, у страховщика – извлечение прибыли. В экологическом страховании используется хорошо известный в страховом деле эффект рассредоточения риска во времени и пространстве. Уплачивая страховые премии, величина которых относительно необременительна для страхователя, последний перекладывает гарантию возмещения убытков третьим лицам на страховщика, причем возмещаемый ущерб может многократно превосходить взносы страхователя. Страховщик же учитывает то, что аварии носят вероятностный характер – и, как правило, они не происходят одновременно и на одном и том же предприятии.

Экологическое страхование создает взаимную экономическую заинтересованность страхователей и страховщиков в снижении риска аварийного загрязнения окружающей природной среды – страхователь заинтересован в повышении своей экологической безопасности помимо всех прочих факторов еще и потому, что с ростом вероятности аварий растут и ставки страховых взносов. Кроме того, в виде поощрения безаварийности страхователь получает ряд экономических льгот – льготные условия продления страхового договора, привлечение дополнительных ресурсов из резерва предупредительных мероприятий страховщика на проведение природоохранных работ и т.п. Тем более заинтересован в снижении экологического риска страховщик, который в этих целях предпринимает ряд предупредительных мер, организует проведение экологической ревизии (аудирования) состояния страхователя. Ему может быть вменено в обязанность расходовать часть резерва предупредительных мероприятий на экологическое аудирование страхователей, улучшение службы мониторинга окружающей среды и другие экологические нужды. Задача экологического аудирования для целей экологического страхования – ответить всего лишь на два, но очень важных вопроса: – какова вероятность экологической аварии на конкретном объекте, включенном в систему экологического страхования? – и какова величина убытков, которые могут быть причинены реципиентам в результате экологической аварии?

Возможность применения экологического страхования или страхования ответственности за прошлый экологический ущерб.

Здесь возможен следующий вариант. Например, в результате определенной сделки произошла смена собственника, причем требования по возмещению прошлого экологического ущерба были на момент совершения сделки удовлетворены. Однако в силу того, что не все возможные негативные последствия, которые могут быть квалифицированы как прошлый экологический ущерб, были проявлены или оценены, новый собственник несет риск предъявления ему претензий в связи с деятельностью предприятия при прошлом собственнике. Этот риск может быть предметом страхования. Кроме того, на цели предупреждения возникновения таких негативных последствий могут быть использованы средства резерва предупредительных мероприятий. Это становится возможным благодаря особенностям экологического страхования, обеспечивающим его экономическую эффективность как для страховщика, так и для страхователя.

Во-первых, обеспечивается частичная компенсация ущерба, причиняемого аварийным загрязнением среды реципиентам.

Во-вторых, формируемый страховщиком резерв предупредительных мероприятий позволяет проводить у страхователя дополнительные природоохранные мероприятия, снижающие степень его экологической опасности.

Для обеспечения выполнения принятых страховых обязательств по договорам экологического страхования страховщики в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федера-

Глава 3. Методы контроля и способы установления ущерба

ции, образуют из полученных страховых взносов необходимые для предстоящих страховых выплат страховые резервы.

Формирование и использование средств резерва предупредительных природоохранных мероприятий осуществляется страховщиками на основании утвержденного ими Положения, разработанного в соответствии с Примерным положением о резерве предупредительных мероприятий по добровольным видам страхования, приводимом в Письме Росстрахнадзора от 18.01.95 № 15/1-1р.

Резерв предупредительных природоохранных мероприятий формируется путем отчисления от страховой брутто-премии, поступившей по договорам страхования в отчетном периоде.

Величина резерва предупредительных природоохранных мероприятий соответствует сумме отчислений в данный резерв в отчетном периоде, увеличенной на сумму резерва на начало отчетного периода и уменьшенной на сумму израсходованных средств.

Отчисления в резерв предупредительных природоохранных мероприятий от поступившей страховой брутто-премии по договорам экологического страхования производятся в соответствии с процентом, предусмотренном в структуре страховых тарифов, который по экологическому страхованию составляет

15%.

За счет средств резерва предупредительных мероприятий могут финансироваться мероприятия, способствующие снижению экологической опасности функционирования страхователя и стимулирующие его к этому; строительство (включая проектирование) и реконструкция испытательных лабораторий и полигонов; мероприятия по совершенствованию оборудования очистных сооружений, фильтров на предприятиях с вредными выбросами, других природоохранных объектов; научные исследования в области совершенствования методов охраны окружающей природной среды и т.д.

Финансирование предупредительных природоохранных мероприятий осуществляется согласно договору о плане предупредительных природоохранных мероприятий, заключенному между страховщиком, страхователем и специально уполномоченным территориальным органом исполнительной власти в сфере охраны окружающей природной среды.

На основании дополнительного соглашения со страховщиком страхователь может использовать средства резерва превентивных природоохранных мероприятий на проведение у себя природоохранных мероприятий, предупреждающих аварийное загрязнение окружающей природной среды.

При реализации природоохранных мероприятий, снижающих свою экологическую опасность, страхователь может произвести перерасчет страховой премии с применением скидок и надбавок.

При реализации плана предупредительных природоохранных мероприятий страхователей финансовые средства направляются подрядчику, выполняющему эти мероприятия.

В качестве первоочередных мер по развитию экологического страхования на территориях субъектов Российской Федерации необходимо оценить действующие нормативные правовые и методические документы, регулирующие вопросы расчета и компенсации убытков, возникающих в результате загрязнения окружающей природной среды, разработать проекты новых и подготовить предложения по изменению действующих нормативных и правовых документов регионального уровня, провести обучение специалистов, привлекаемых к этой деятельности.

Таким образом, анализ норм законодательства, регулирующих страхование ответственности за причинение вреда окружающей природной среде, показал следующее.

1). Экологическое страхование регулируется в законодательстве как прямо (специально), так и косвенно, то есть в контексте страхования гражданской ответственности за причинение любого вреда.

2). Правовое регулирование страхования экологических рисков осуществляется фрагментарно. В отношении одних видов экологически опасной деятельности такое страхование закреплено, а в отношении других – нет. К примеру, отсутствуют соответствующие нормы в федеральных законах «Об уничтожении химического оружия», «Об отходах производства и потребления», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», тогда как степень экологической опасности этих сфер весьма высока.

3). Существующие нормы носят преимущественно бланкетный характер, в них преобладают ссылки на специальный закон, регулирующий условия и порядок экологического страхования. Ни один действующий нормативный акт не осуществляет правовое регулирование в объеме, достаточном для практического внедрения обязательного экологического страхования.

4). Есть различия в подходах к определению круга страхователей. В одних законах приводятся четкие критерии отнесения к таковым, а в других – лишь отсылки к некоему перечню, устанавливаемому либо федеральным законом, либо Правительством.

5). Нет единства и ясности в понимании страхового случая. Очевидно, что по смыслу страхования таковым может считаться только аварийное (случайное, внезапное, непреднамеренное) загрязнение окружающей среды.

Глава 3. Методы контроля и способы установления ущерба

Все это дает основание говорить о необходимости упорядочения правового регулирования и принятия специального Федерального закона «Об экологическом страховании». Сегодня страховые механизмы не могут быть в полной мере использованы для решения вопросов возмещения ущерба, причиненного окружающей среде, в том числе в результате прошлой деятельности.

§ 3. Возмещение вреда в арбитражном порядке

По мнению ряда ученых, ответственность за прошлый экологический ущерб должна переходить вместе с правом собственности на предприятие и отражаться на его стоимости. Однако, на основе Временных методических указаний по оценке стоимости объектов приватизации, являющихся приложением № 2 к Указу Президента Российской Федерации от 29 января 1992 г. № 66, в состав оцениваемого имущества предприятия включаются основные средства и прочие финансовые активы. При приватизации государственных и муниципальных предприятий по конкурсу от покупателей требуется выполнение определенных условий по отношению к объекту приватизации. К их числу отнесены: сохранение обязательств по производству конкретных видов продукции, товаров и услуг, сохранение профиля предприятия на определенный планом приватизации срок. Обязательства, которые бы отражали правовые экологические требования, предъявляемые к эксплуатации предприятий, в качестве условий конкурса законодательством не предусмотрены. Даже специальное распоряжение Госкомимущества Российской Федерации и Министерства охраны окружающей природной среды и природных ресурсов Российской Федерации от 8 июля 1995 г. «Об учете экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий, организаций» содержит далеко не полный список экологически опасных предприятий и организаций, приватизация которых должна осуществляться с учетом экологического фактора. В частности, в Оренбургской области значится единственное экологически опасное предприятие – Шпалопропиточный завод МПС. Вместе с тем, основными загрязнителями окружающей природной среды в области являются черная и цветная металлургия, горнодобывающая промышленность, производство хромовых и фтористых солей и др. Однако предприятия этих отраслей уже были ранее преобразованы в акционерные общества.

В этих условиях совершенствование законодательства, регулирующего процесс приватизации, мало что даст в практическом плане, поскольку большинство государственных и муниципальных предприятий уже сменили форму собственности.

Однако следует обратить внимание на новую стадию приватизации в России. Одна из главных ее задач – обеспечение притока инвестиций, которые могут быть использованы для экологоэкономического оздоровления территорий. Важно учитывать, что сегодня для осуществления мероприятий по экологической санации существуют правовые, экономические и финансовые предпосылки, которых не было в течение предыдущих лет реформы.

Здесь следует назвать несколько новых подходов, использованных в Федеральном Законе «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» от 24 июня 1997 г.

Первым из них является изменение подхода к объему условий при продаже государственного и муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями. В пункте 4 статьи 21 названного выше Закона определен перечень социальных условий, который содержит и реализацию мероприятий по охране окружающей среды и здоровья граждан.

Другое серьезное изменение состоит в том, что часть поступлений от приватизации, до 51%, остается в распоряжении самого предприятия (пункт 6.1 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.), и может быть направлена на финансирование природоохранных мероприятий. Таким образом, данная стадия приватизации позволяет решать проблему распределения ответственности по экологическим обязательствам, возникающим при переходе права собственности на имущество предприятия. Как представляется, в законодательном порядке необходимо предусмотреть участие государства либо нового собственника в решении вопросов ответственности за ущерб окружающей природной среде, причиненный хозяйственной деятельностью в прошлом, с учетом состояния окружающей среды, наличия различных источников загрязнения, затрат на очистку.

Правовыми нормами не исключается возможность применения договорных механизмов ретроспективной ответственности либо организации различных фондов, предназначенных для финансирования экологической очистки. При этом при отнесении предприятий к статусу экологически опасных можно

Глава 3. Методы контроля и способы установления ущерба

руководствоваться Федеральным Законом от 21 июля 1997 г. № 116 «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Вместе с тем, некоторые правовые нормативные акты ставят под сомнение наличие у субъекта права на возмещение экологического ущерба, причиненного хозяйственной деятельностью предприятий в прошлом.

Речь идет о проблемах, связанных с правовой охраной земель сельскохозяйственного назначения и дальнейшим совершенствованием организационно-правового механизма обеспечения охраны земель данной категории.

В частности, требуется уточнение положений, касающихся установления нормативной цены земли, которая введена для обеспечения регулирования отношений, связанных с участием земли в гражданском обороте и, в первую очередь, в процессе приватизации.

До 15 марта 1997 г. действовало постановление Правительства Российской Федерации «О порядке определения нормативной цены земли» от 3 ноября 1994 г. № 1204, в соответствии с которым Комитетом Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству были разработаны рекомендации по установлению нормативной цены земли, включая примерный перечень факторов, влияющих на нормативную цену земель сельскохозяйственного назначения. Согласно данному перечню базовая нормативная цена земли определялась в зависимости от уровня плодородия почв сельскохозяйственных угодий, санитарно-гигиенических условии и состояния окружающей среды.

По ныне действующему правовому акту, регулирующему отношения, связанные с нормативной ценой земли, как расчет, так и положения по ценовому зонированию земель осуществляют Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти на основании предложении территориальных органов субъектов Российской Федерации.

При этом на практике, в частности, в Оренбургской области, при определении цены земли сельскохозяйственного назначения используются факторы, установленные ранее действующими рекомендациями.

Как отмечает автор работы «К вопросу о нормативной цене земли» В.А. Хачатуров, в связи с тем, что отсутствует конкретный перечень факторов, влияющих на потребительскую стоимость земли, нормативная цена земли не отвечает действительной ее стоимости. Отсюда и неопределенность правового положения собственников или иных титульных владельцев земли по вопросу возмещения прошлого экологического ущерба, причиненного хозяйственной деятельностью предприятий – источников загрязнения.

Особенность правил ответственности за ущерб, причиненный деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающей среды, заключается в том, что для ее возложения достаточны три условия: а) наступление вреда; б) противоправность поведения; в) наличие причинной связи между противоправным поведением и наступлением вреда. Таким образом, в соответствии с законом причинитель не вправе ссылаться на отсутствие вины в его действиях.

В качестве примера практического решения рассматриваемого вопроса можно привести дело, рассмотренное Оренбургским областным арбитражным судом по иску АОЗТ «Целинный» к АООТ «Комбинат Южуралникель» о признании производственной деятельности ответчика как источника повышенной опасности и о возмещении ущерба, причиненного загрязнением никелем пахотных земель, принадлежащих истцу. При этом истец подтвердил, что нормативы выбросов загрязняющих веществ в атмосферу не устанавливались. Заключением научно-производственного объединения, имеющего лицензию на проведение оценки уровней загрязнения окружающей природной среды, подтвержден факт загрязнения почв никелем, в связи с чем сделан вывод, что вероятным источником загрязнения почв никелем в данном районе может быть АООТ «Комбинат Южуралникель», поскольку других активных источников загрязнения почв никелем не существует.

Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.04.94. № 3 (п. 17) несколько конкретизировало вопрос о признании того или иного объекта источником повышенной опасности, указав, что под источником повышенной опасности признается любая деятельность, осуществление которой создает повышенную опасность причинения вреда из-за невозможности полного контроля за ней со стороны человека.

При этом следует отметить, что ответственность источника повышенной опасности является дополнением системы деликтной ответственности, позволяющей поставить в более жесткие правовые рамки субъекта, деятельность которого создает повышенную опасность для окружающей среды.

Таким образом, можно сделать вывод, что действующее законодательство предоставляет возможность возмещения экологического вреда, причиненного деятельностью предприятия – загрязнителя в прошлом.

Глава 3. Методы контроля и способы установления ущерба

Однако арбитражно-судебная практика по данной категории споров незначительна. Тем не менее, она позволяет выявить практические проблемы, которые характерны при разрешении вопросов, связанных с ответственностью за прошлый экологический ущерб.

Внастоящее время в связи с конституционным закреплением и реальным существованием права частной собственности на землю и другие природные ресурсы проблема соотношения частных и публичных интересов в использовании и распоряжении ими становится особенно острой. Так, по делу о возмещении вреда, причиненного прошлой хозяйственной деятельностью предприятия, рассмотренному в арбитражном суде Оренбургской области, в обоснование исковых требовании и расчета суммы ущерба были положены материалы исследования почвы научно-производственным объединением «Тайфун».

Представленный истцом расчет ущерба по землеустроительному проекту был определен исходя из затрат на проведение полного объема работ по очистке загрязненных земель. Суд при этом сделал вывод, что затраты на восстановление нарушенной окружающей среды обусловлены экологическим вредом, возмещение которого регулируется нормами публичного права по искам специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Данная позиция арбитражного суда небесспорна. Необходимо совершенствование законодательства

сучетом элементов публичности эколого-правовой сферы. Как известно, убытки всегда являлись сложно доказуемой категорией. Остается открытым вопрос о судьбе требований о возмещении ущерба, не доказанных по размеру. В настоящее время арбитражно-судебная практика исходит из норм процессуального законодательства, регулирующих отношения, связанные с судебным доказыванием. Отсутствие надлежащих доказательств, подтверждающих объем заявленных требований, является основанием к отказу в иске. Между тем для истца доказать в точных цифрах размер ущерба, причиненного окружающей природной среде, как правило, невозможно, несмотря на доказанность существования самого вреда.

Вцелях повышения эффективности института возмещения ущерба, причиненного прошлой хозяйственной деятельностью предприятия, необходимо введение номинальных убытков, которые могут быть применены в случаях, когда потерпевшая сторона, будучи права по существу, предпринимала добросовестные попытки, но тем не менее не смогла доказать размер ущерба.

При рассмотрении споров арбитражные суды также сталкиваются с проблемой применения мер ответственности в случаях химического загрязнения сельскохозяйственных земель. Арбитражной практике известны случаи, когда собственники либо иные титульные владельцы земли обращались в арбитражный суд с требованиями о взыскании ущерба от загрязнения химическими веществами предприятиями промышленности. В зависимости от уровня загрязнения деградированные земли подлежат консервации, а убытки, причиненные ухудшением качества земель и ограничением их использования, включая упущенную выгоду на период консервации, возмещаются собственникам земли, землевладельцам или землепользователям теми предприятиями, по чьей вине произошли деградация и загрязнение земель.

Однако собственнику, либо иному владельцу земли затруднительно использовать данное право, поскольку в силу пунктов 9, 10 Положения о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.08.92. № 555, подготовку материалов по консервации земель осуществляют органы Комитета по земельной политике или органы Министерства природных ресурсов Российской Федерации.

Впроцессе применения данного института судебная практика столкнулась с рядом вопросов:

•что следует понимать под вредом, убытками, потерями, возмещение которых предусмотрено пунктами 14, 15 Положения о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами;

•кто вправе предъявлять требования по искам о возмещении вреда, причиненного загрязнением земель предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, а также какие требования

предъявляются к представленным доказательствам.

Закрепив в статье 87 Закона Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» правило, согласно которому возмещение ущерба производится потерпевшей стороне, либо перечисляется в государственный экологический фонд, если природный объект, которому причинен вред, находится в общем пользовании, законодатель не решил вопрос о том, кто конкретно выступает в суде по иску о возмещении экологического ущерба.

В связи с решением данного вопроса имеются два подхода.

Одна точка зрения заключается в том, что в силу Положения о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и

Глава 3. Методы контроля и способы установления ущерба

радиоактивными веществами, подготовку материалов по консервации земель осуществляют органы системы МПР России и Росземкадастра. Кроме того, затраты на восстановление нарушенной природной среды являются экологическим вредом, возмещение которого подпадает под нормы публичного права. В связи с этим право на возмещение экологического вреда принадлежит государственным органам либо прокуратуре, что обеспечивается нормами арбитражного процессуального права (ст. 41, 42 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Другая позиция заключается в том, что в статье 87 Закона Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» сумма ущерба перечисляется в государственный экологический фонд при условии нахождения природного объекта в общем пользовании.

Очевидно, что обе позиции имеют свое правовое обоснование, поэтому для выработки единого подхода необходимо официальное толкование применения норм законодательства.

В процессуальной теории большое значение имеет принцип относимости и допустимости доказательств. Так, при предъявлении требований о возмещении вреда, причиненного деградацией и загрязнением земель предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами, истец обязан кроме заключения организаций, проводивших обследование, представить документы, подтверждающие необходимость консервации нарушенных земель в соответствии с Положением о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами.

Таким образом, названные выше проблемы являются наиболее актуальными при решении вопросов о возмещении прошлого экологического ущерба в арбитражном порядке.

Литература

1.Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Общие положения. М.: Статут, 1997. С. 526.

2.Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. № 7.

3.Доклад о состоянии окружающей природной среды Оренбургской области в 1998 г. Государственный комитет по охране окружающей среды Оренбургской области. Оренбург: 1999. С. 10.

4.Круглов В.В. Правовая охрана окружающей среды при эксплуатации промышленных предприятий. Учебное пособие. Екатеринбург: УрГЮА, 1998. С. 73–74.

5.Постановление Правительства РФ от 15 марта 1997 г. № 318 «О порядке определения нормативной цены земли» Собрание законодательства РФ. 1997. № 11. Ст. 1539.

6.Российские вести. 1995. 20 июля.

7.Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 8. Ст. 505 с изменениями. Собрание Законодательст-

ва РФ. 1995. № 3. Ст. 190.

8.Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1478; . 1994. № 29. Ст. 3033; 1995. № 19. Ст. 1704; 1997. № 30. Ст. 3588.

9.Хачатуров В.А. К вопросу о нормативной цене земли: в кн: Правовые проблемы окружающей среды, аграрного и земельного права. Екатеринбург: УрГЮА, 1997. С. 190.

10.Государственные стандарты Российской Федерации: ГОСТ Р ИСО 14001-98. Системы управления окружающей средой. Требования и руководство по применению. ГОСТ Р ИСО 14004-98. Системы управления окружающей средой. Общее руководство по принципам, системам и вспомогательным методам. ГОСТ Р ИСО 14010-98. Руководящие указания по экологическому аудиту. Основные принципы. ГОСТ Р ИСО 14011-98 Руководящие указания по экологическому аудиту. Процедуры аудита. Проведение аудита систем управления окружающей средой. ГОСТ Р ИСО 14012-98 Руководящие указания по экологическому аудиту. Квалификационные критерии для аудиторов в области экологии. Госстандарт России. М., 1998.

11.Добровольная экологическая деятельность: неиспользуемые возможности. М.: Социально-экологический Со-

юз, 1999. 76 с.

12.Карелов А.М., Беллер Г.А., Рюмина ЕВ и др. Методические и нормативно-аналитические основы экологического аудирования в Российской Федерации. Ч. 1, 2. М.: Тройка, 1998, 1999.

13.Макаров С.В., Шагарова Л.Б. Экологическое аудирование промышленных производств / Под ред. А.Ф. Порядина. М.: НУМЦ Госкомэкологии России, 1997. 144 с.

14.Межправительственная рабочая группа экспертов по международным стандартам учета и отчетности. Экологический учет для предприятий. М., 1997.

15.Моткин Г.А. Основы экологического страхования. М.: Наука, 1996.

16.Норт Клаус. Основы экологического менеджмента. Введение в экологию промышленного производства / Пер.

сангл. М.: Изд-во «Инфра-М», 1993.

17.Пашков Е.В, Фомин Г.С., Красный Д.В. Международные стандарты ИСО 14000. Основы экологического управления. М.: ИПК Издательства стандартов, 1997. 464 с.

18.Сидорчук В.Л. Экологический аудит территории. М.: Изд-во Рос. экон. акад., 2000.

19.Экологический учет и аудит. Сб. ст. / Под ред. Л.З. Шейндмана. М.: ФБК-ПРЕСС, 1997. 192 с.

Глава 4. Возмещение ущерба при приватизации (национализации) экологически опасных объектов

ГЛАВА 4. ВОЗМЕЩЕНИЕ УЩЕРБА ПРИ ПРИВАТИЗАЦИИ (НАЦИОНАЛИЗАЦИИ) ЭКОЛОГИЧЕСКИ ОПАСНЫХ ОБЪЕКТОВ

§ 1. Приватизация (национализация) как экономический и экологический фактор

Практическое решение вопросов охраны окружающей среды в ходе приватизации объектов государственной и муниципальной собственности является частью решения более общей проблемы обеспечения оптимального сочетания экологических и экономических интересов в процессе общественного развития. В соответствии с Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» научнообоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду, относится к основным принципам охраны окружающей среды в России. Согласно ст. 3 данного Закона, этим принципом должны руководствоваться органы государственной власти, предприятия, граждане, т.е. все субъекты природоохранительных отношений, при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды. Приватизация государственных и муниципальных предприятий, несомненно, является разновидностью деятельности, требующей обеспечения сочетания экологических и экономических интересов.

Разгосударствление экономики на основе внедрения многообразия форм собственности являлось одним из ключевых направлений реформ, осуществлявшихся все последние годы. И сегодня преобразование отношений собственности путем приватизации (а при необходимости и национализации) рассматривается как важнейшее средство преодоления социально-экономического кризиса в России. Вместе с тем, опыт последних лет диктует необходимость существенного уточнения и пересмотра тех правовых норм, которые связаны с экологическими аспектами процесса смены собственности.

Актуальность этих вопросов связана с тем, что передача предприятий и иных объектов из собственности государства другим субъектам затрагивает экономические, социальные, экологические и иные интересы отдельных граждан, социальных групп, общества в целом. При оценке условий, в которых происходит приватизация, следует принять во внимание целый ряд обстоятельств.

Экологические аспекты приватизации наиболее ярко выражены на крупных промышленных объектах, которые сооружались и эксплуатировались в годы, предшествовавшие принятию современного законодательства в области охраны окружающей природной среды. Значительная часть предприятий в России имеет устаревшие очистные сооружения или вовсе их не имеет. Постоянно увеличивающийся износ производственных фондов является объективной предпосылкой для роста частоты аварий на промышленных объектах и соответственно увеличения масштабов и уровней загрязнения окружающей природной среды. Таким образом, предприятия – это основной источник загрязнения окружающей среды и одновременно основной объект приватизации. При этом нельзя не учитывать кризисное состояние отечественной экономики. При дефиците финансовых средств у государства существует соблазн и возможность получить в короткое время значительные суммы от продажи предприятий или хотя бы освободиться от бремени убыточных предприятий.

Важно отметить и тот факт, что в России отсутствуют устойчивые правовые традиции уважительного отношения к закону. Причем о вольном отношении к требованиям законодательства можно говорить применительно как к государственным структурам разного уровня, так и к предпринимателям и отдельным гражданам. Поэтому на какого из собственников – старого или нового – не будет возложена ответственность за прошлый экологический ущерб, остается опасность, что эти правовые нормы не будут реализованы в полной мере. Возможно, например, что прагматичные претенденты на государственную собственность в силу своего нигилистического отношения к природоохранительному законодательству, экологической безграмотности и безответственности не будут предъявлять государству претензии в связи с прошлым экологическим ущербом, если это будет препятствовать им стать собственниками привлекательных в экономическом отношении предприятий.

Таким образом, в современных условиях перед органами законодательной и исполнительной властей стоит задача создания таких организационно-правовых условий приватизации, которые обеспечили бы возможность контролировать эти процессы, эффективно воздействовать на их характер, находить компромисс экономических и экологических интересов социальных групп общества в ходе экономической реформы.

Глава 4. Возмещение ущерба при приватизации (национализации) экологически опасных объектов

§ 2. Правовое обеспечение учета экологических требований при приватизации (национализации) предприятий

Вдействующем законодательстве отсутствует надлежащий механизм правового регулирования проведения экологической санации приватизируемого (национализируемого) экологически опасного предприятия или иного объекта.

Несмотря на относительно короткое время, в течение которого в России осуществляется приватизация объектов государственной и муниципальной собственности, – около десяти лет, – с точки зрения регулирования учета экологических требований можно выделить три этапа в развитии нормативноправовых основ приватизации.

Первый этап связан с регулированием и осуществлением приватизации на основе Закона РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР», принятого 3 июля 1991 г.

Закон о приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР содержал два положения, касающихся окружающей среды. Статья 3, посвященная государственной программе приватизации, устанавливала, что программа содержит, наряду с другими элементами, перечень, сроки и порядок образования за счет средств, полученных от приватизации, целевых фондов. Средства этих фондов могли использоваться, в частности, для восстановления природной среды.

Вст.6, определившей статус Российского фонда федерального имущества, к функциям фонда отнесено выступление учредителем акционерных обществ (товариществ), приобретение акций и паев акционерных обществ и товариществ, развитие которых определяется задачами ускоренной структурной перестройки народного хозяйства, защиты природной среды, развития регионов, наиболее отсталых в со- циально-экономическом отношении.

Что касается образования целевых финансовых фондов за счет средств, полученных от приватизации, то соответствующее положение ст. 3 Закона получило некоторое развитие в Основных положениях программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на 1992 г., утвержденных указом Президента РФ. Согласно этому документу средства от приватизации, поступающие в распоряжение соответствующих Советов народных депутатов, после ежеквартального покрытия дефицита бюджета, могли быть направлены во внебюджетные фонды для расходования исключительно на цели осуществления природоохранных мероприятий, социальной защиты населения и развития инженерной инфраструктуры городов и территорий. При этом предусматривалось, что сроки образования указанных фондов, размеры средств, направляемых на эти цели, и порядок их расходования определяются решениями местных Советов народных депутатов.

Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», принятый в декабре 1991 г., т.е. к началу приватизации, не предусмотрел необходимых специальных экологических требований на стадии трансформации форм собственности. Однако в нем содержатся довольно строгие общие меры, в частности, меры экономического стимулирования и принуждения, а также юридической ответственности, которые при последовательном применении поставят нового собственника в нелегкое положение.

Всоответствии с Законом РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» постановлением Верховного Совета РФ от 11 июня 1992 г. была утверждена Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ на 1992 год.

Второй этап осуществления приватизации и соответственно развития правового регулирования обеспечения охраны окружающей среды связан с Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. Обеспечение учета экологических требований при приватизации предприятий на данном этапе является делом чрезвычайной важности, так как к главным целям приватизации на этом этапе относится «завершение в основном приватизации крупных и средних предприятий промышленности и строительства».

Усилиями Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ в Государственную программу приватизации был включен ряд важных положений относительно учета экологических требований при приватизации предприятий. Так, раздел п. 6.33, определяющий отраслевые особенности приватизации государственных (муниципальных) предприятий, предусматривает: «Порядок учета экологического фактора, условий безопасного ведения работ на химически опасных, взрыво-, пожаро-, и токсико-опасных объектах при приватизации государственных и муниципальных предприятий, включая вопросы экологического аудита, отражения в условиях конкурса и планов приватизации, предъявления требований по экологической санации предприятий, установления льготной стоимости природоохранного имущества, создания на предприятиях фондов экологической санации, устанавливается Госкоми-

Глава 4. Возмещение ущерба при приватизации (национализации) экологически опасных объектов

муществом России с учетом предложений Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ (Минприроды РФ) и соответствующих отраслевых министерств и ведомств.

Минприроде России и Госкомимуществу России Государственной программой приватизации предписывалось утвердить список экологически опасных предприятий для учета в процессе приватизации. В проекте рассматриваемой Государственной программы приватизации предусматривалось, что финансирование проведения экологической санации приватизируемых предприятий осуществляется из бюджетных средств и других источников.

Президент РФ своим указом возложил на Госкомимущество России совместно с Минприроды России обязанность определить до 1 марта 1994 г. Порядок учета экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий. 8 июня 1995 г. было утверждено распоряжение Госкомимущества РФ и Минприроды РФ «Об учете экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий, организаций» (Российские вести. 1995. 20 июля). Этим распоряжением установлено, что при продаже акций акционерных обществ открытого типа, созданного в порядке преобразования государственных (муниципальных) предприятий, организаций, признанных экологически опасными, по инвестиционному конкурсу, по коммерческому конкурсу с инвестиционными условиями соответствующим комитетом по управлению имуществом по согласованию с Минприроды России или его территориального органа предусматривать в содержании инвестиционных программ мероприятия по экологической санации предприятий, организаций. При этом размер доли инвестиционных средств, направляемых на реализацию природоохранных мероприятий, может составлять 5-20 процентов общего объема инвестиций.

21 июля 1997 г. был принят новый Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации». В связи с принятием этого Закона утратил силу Закон РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации».

В соответствии со ст. 21 нового Закона, государственное и муниципальное имущество продается на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями в случае, если в отношении объекта приватизации его покупателю необходимо выполнить определенные инвестиционные и (или) социальные условия. Право приобретения объекта приватизации принадлежит тому покупателю, который предложил в ходе коммерческого конкурса наиболее высокую цену за указанный объект, при условии выполнения таким покупателем инвестиционных и (или) социальных условий.

Право собственности на государственное или муниципальное имущество, которое приватизируется на коммерческом конкурсе, переходит к победителю такого конкурса после выполнения им инвестиционных и (или) социальных условий в отношении объекта приватизации.

Наряду с другими социальными условиями, которые должны быть выполнены покупателем государственного или муниципального имущества, Закон устанавливает реализацию мероприятий по охране окружающей среды. Социальные условия коммерческого конкурса должны иметь экономическое обоснование, стоимостное выражение, сроки их выполнения и порядок подтверждения победителем коммерческого конкурса их выполнения. Такие условия подлежат согласованию с соответствующими федеральными органами, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, а также с работниками открытого акционерного общества, акции которого являются объектом приватизации.

Закон предусматривает также, что при продаже государственного или муниципального имущества на коммерческом конкурсе инвестиционные условия могут предусматривать осуществление в отношении объекта приватизации мероприятий по его реконструкции. Реконструкция предприятия, как известно, может служить эффективным направлением осуществления природоохранных мероприятий.

Инвестиционные и (или) социальные условия коммерческого конкурса, объемы, порядок выполнения, меры по контролю за их выполнением, а также порядок подтверждения победителем коммерческого конкурса выполнения таких условий устанавливают при утверждении плана приватизации соответствующие органы по управлению имуществом по согласованию с соответствующими федеральными органами, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления.

Все инвестиционные и социальные условия коммерческого конкурса реализуются за счет денежных средств, внесенных победителем коммерческого конкурса на безвозмездной и безвозвратной основе в соответствии с заключенным им с соответствующим продавцом имущества договором о порядке выполнения победителем коммерческого конкурса инвестиционных и (или) социальных условий.

При оценке состояния правового регулирования в рассматриваемой сфере важно иметь в виду, что в процессе приватизации могут возникать и требовать решения две самостоятельные проблемы. Одна касается экологических характеристик приватизируемого предприятия и необходимости их улучшения.