ЭПП / Библиотека / Хрестоматия / Возмещение Экологического ущерба

Глава 10. Анализ зарубежного опыта экономической оценки ущерба

ресурсов. Выделены потенциальные объекты вредного воздействия: фауна залива, птицы, функции болот и рекреационное рыболовство. По каждому из объектов определены масштабы негативного воздействия. Ущерб фауне залива составил более 7 тыс. кг погибшей рыбы, крабов и др.; ущерб птицам – 333 погибших особей; ущерб функции болот – 75,6 дисконтированных акро-лет экологических услуг; рекреационное рыболовство не понесло явных потерь.

Стратегия восстановления включает первичное восстановление и компенсацию потерь. Первичное восстановление производится для ускорения естественного воспроизводства природных ресурсов и услуг до исходного состояния. Компенсация восполняет потери природных ресурсов и услуг за период от аварии до возвращения к исходному уровню. Анализ показал, что естественное восстановление загрязненных природных ресурсов происходит достаточно быстро и не требует дополнительного вмешательств за исключением одного наиболее загрязненного участка болот в 0,28 акра.

Следующий этап – выбор мероприятий по компенсации потерь на период до полного восстановления природных ресурсов. Для компенсации потерь болот предложено создание нового болота или расширение имеющегося, что одновременно возместит потери птиц и фауны.

Следующий шаг – определение вариантов создания болота и выбор наилучшего. Предварительный список включил 43 варианта создания болота. Первый этап отбора проведен по 2 критериям: соответствие условиям загрязненных мест обитания и близость к загрязненной области. По первому критерию отобраны места, которые могут стать солеными болотами, и вычеркнуты пресноводные. Второй этап отбора включал такие факторы, как степень подготовленности проекта, права собственности на участок, технические возможности реализации проекта, организационный аспект (период реализации проекта), соотношение затрат и выгод, минимизация затрат при одинаковых условиях, возможность негативного влияния проекта на другие природные ресурсы, социальный и политический аспект.

В итоге отобран вариант расширения болота на пограничном с морским заливом острове, пострадавшем от ураганов и штормов. Предложенная технология дренажа и посадки растений полосами отработана, благоприятна для заселения морскими организмами и высокопродуктивна, увеличивает площадь острова, связывает экосистемы суши и моря, защищая прибрежные районы.

Расчет площади расширения болота проводится исходя из его эквивалентности потерянным услугам загрязненных мест обитания (Habitat Equivalency Analysis). Для обеспечения эквивалентности учитывается период выбытия, производительность болота, измеряемая экологическими услугами, период достижения полной производительности. Потери рассчитаны как потери услуг на акр в год, дисконтированные к настоящему времени. Компенсация рассчитана как будущие услуги на акр за время действия проекта, дисконтированные к настоящему времени. (Damage assessment and restoration plan Texaco pipeline inc. Crude oil discharge lake Barre, 1997).

Примером оценки ущерба рекреационным услугам может служить оценка ущерба спортивному рыболовству в результате загрязнения прибрежных вод стоками производства алюминия. Рыболовство было запрещено в 1988 г. из-за повышенного содержания ртути в рыбе. Для оценки ущерба от запрета спортивного рыболовства рассматривается план восстановления, компенсирующий потери. Рассмотрены варианты восстановления и компенсации потерь за период с 1988 до 2010 г. – даты предположительного открытия рыболовства. Масштабы восстановительных мероприятий оцениваются таким образом, чтобы восстановленные услуги были полностью сопоставимы с утраченными по уровню, типу, качеству. Для суммирования потерь применяется их дисконтирование по ставке 3%. Затем дисконтированные потери сравниваются с дисконтированными приобретениями в результате реализации намечаемого комплекса мероприятий. Сравнение позволяет оценить восстановительные работы так, чтобы они обеспечили рыбакам эквивалентную замену их потерь.

Ущерб спортивному рыболовству рассчитан по потерям береговых сооружений (волнорезов, дамб, пирсов) и лодок рыбаков. Отбор вариантов восстановления происходит по возможности обеспечить те же услуги. Рассмотрены различные проекты создания компенсирующих условий для рыболовства: создание новых пирсов и новых катеров для увеличения подходов к воде; расширение существующих пристаней; увеличение лодок на действующих стоянках; увеличение освещения на дамбах для рыбалки.

Рассмотрены варианты размещения проектов. Список состоит из 14 возможных географических мест, находящихся вне закрытого района. Комбинация проектов и мест их размещения позволила выбрать ряд альтернатив. Альтернативы оценены по стандартизованным для подобных процедур критериям: стоимость реализации, степень компенсации потерь, вероятность успеха альтернативы, получение выгод более чем по одному виду природных ресурсов и услуг, обеспечение общественной безопасности и здоровья. В качестве дополнительного критерия выбран фактор близости нового места для рыбаков. Кроме того, решено разместить компенсирующие проекты в ряде мест, а не в одном, чтобы обеспечить

Глава 10. Анализ зарубежного опыта экономической оценки ущерба

удобства всем пострадавшим от выбытия загрязненного залива. При выборе конкретных мест исходили из наименьшей удаленности от выбывшего района. В итоге выбрано 7 мест размещения проектов.

Следующий этап содержал отбор проектов в привязке к месту его размещения. Поскольку потери оценены отдельно по выбытию пирсов для рыбной ловли и выбытию лодок, то проекты компенсации также оценены раздельно. Несмотря на ожидаемую отмену ограничений на рыбную ловлю в 2010 г., отобранные проекты должны компенсировать потери вплоть до 2030 г. (Damage assessment and restoration plan and environmental assessment for the point comfort recreational fishing service losses. U.S. Department of the interior. 1999).

Весьма актуальными являются исследования количественных зависимостей влияния прошлого экологического ущерба на определенные экономические процессы. На рынке недвижимости значительное внимание уделяется влиянию накопленного ущерба на цены. Загрязнение почвы снижает продажную цену жилья в среднем на 14,7% без учета удлинения заключения сделок, как показало сравнение фактических цен и рыночных цен на жилье в штате Огайо США. Отмечается влияние парков, зеленых насаждений на цены на недвижимость. Так, создание зеленого пояса вокруг одного района в штате Колорадо повысило общую стоимость недвижимости на 5,4 млн. долл., ежегодные налоги на недвижимость – на 500 тыс. долл. Увеличение налоговых поступлений позволило за три года вернуть расходы 1,5 млн. долл. на покупку земли и создание зеленого пояса. Парк Golden Gate в Сан-Франциско увеличивает совокупную стоимость недвижимости в близлежащих районах на 500 млн. долл. – 1 млрд. долл. и ежегодные налоги – на 5 – 10 млн. долл. Согласно опросам парки, открытые пространства становятся одним из значимых факторов при выборе не только жилья, но и офисных помещений.

§ 2. Методики экономической оценки прошлого экологического ущерба

Выражение экологической ответственности в денежной форме имеет значение для целей планирования стратегии развития бизнеса, для обоснования инвестиций экологического назначения, замещения производственных технологий или сырья, размещения производства и отходов, предотвращения возникновения или сокращения обязательств. В связи с этим имеются различные методы и инструменты экономической оценки ущерба (сгруппированы в таблице).

В мировой практике разработаны и используются различные методики экономической оценки прошлого экологического ущерба, предназначенные для органов власти или для аудиторских фирм и охватывающие как общие случаи загрязнения, так и отраслевые или специальные источники загрязнения.

Наиболее простой вариант оценки прошлого экологического ущерба производится в рамках процедуры «environmental due diligence». В странах, где законодательством предусмотрена юридическая и материальная ответственность за прошлый экологический ущерб, процедуру осуществляют многочисленные компании в сфере оценки недвижимости, инженерных и экологических услуг. Процедура «environmental due diligence» формализована и состоит из трех этапов (таблица):

IИнформация по истории использования строений и земли, история возможного риска загрязнения, инспекция места для выявления опасных веществ и нефтепродуктов, которые несут потенциальный финансовый риск

IIЭкологический аудит и лабораторные анализы почвы, подземных и поверхностных вод, материалов, строений, рекомендации по устранению ущерба

Глава 10. Анализ зарубежного опыта экономической оценки ущерба

В США разработаны и используются стандартизированные процедуры оценки как прошлого экологического ущерба, так и потенциальной экологической ответственности, которая может быть связана с определенными видами деятельности. Так, стандартизированная процедура оценки ущерба природным ресурсам в результате разливов нефти (US the Department of the Interior (DOI), The CERCLA Type A Natural Resource Damage) разработана для облегчения местным органам власти предъявления иска о возмещении ущерба. Применение процедуры не обязательно, но является достаточным в случае судебного иска о компенсации ущерба.

Компьютерная модель позволяет рассчитать ущерб в натуральной и денежной форме в случае разливов нефти в прибрежных и морских акваториях, а также в районе Великих озер. Условием применения модели является разовая утечка близко к поверхности воды, по химическому составу соответствующей базе данных экологии прибрежных, морских акваторий и Великих озер. Модель состоит из четырех подмоделей. Модель физики аварий прогнозирует движение загрязнителей в водоемах. Биологическая модель рассчитывает прямую и косвенную гибель организмов. Подмодель восстановления определяет действия по ликвидации загрязнения и их стоимость. Подмодель компенсаций проводит расчет экономических потерь по четырем видам деятельности: охота, рыболовство, рекреация, наблюдения за птицами.

Сумма затрат на ликвидацию загрязнения и экономических потерь составляет общий экономический ущерб для предъявления финансовых претензий и судебных исков. В соответствии с регламентами Министерства юстиции США федеральные власти могут претендовать на получение компенсации за ущерб природным ресурсам только в том случае, если ущерб природным ресурсам сохраняется после завершения мер по очистке. Как показывает практика, половина претензий на устранение загрязнения не содержит требований отдельных платежей за ущерб природным ресурсам, поскольку меры по ликвидации загрязнения устраняют ущерб. Тем не менее, только в 1995 г. федеральные власти предъявили 98 счетов за нанесение ущерба природным ресурсам на общую сумму 106 млн. долл., из которых 50 требуемых выплат составляли от 4 тыс. до 24 тыс. долл.

Агентством по охране окружающей среды разработаны рекомендации по оценке потенциальной экологической ответственности при хранении отходов (Pollution Prevention Benefits Manual. Office of Policy, Planning and Evaluation and Office of Solid Waste, U.S. Environmental Protection Agency 1989). Фи-

нансовая ответственность состоит из следующих слагаемых:

1.Вывоз и обработка отходов и почвы (использование открытых отвалов не рассматривается). Затраты зависят от общего количества отходов (обрабатываемых, хранящихся в емкостях, транспортируемых); от варианта хранения отходов (поверхностные емкости или подземные); от доли отходов, попадающих в окружающую среду; от дальности перевозки.

2.Перенос источника подземного водоснабжения. Капитальные затраты зависят от расстояния до ближайшего источника питьевой воды, мощности пласта подземного источника воды, скорости подземной воды.

3.Изоляция поверхности. Расходы определяются удельными затратами на изоляцию поверхности отвала и площадью отвала.

4.Ущерб здоровью. Определяется средним размером претензии одного человека в связи с заболеванием, медицинскими расходами и потенциальным количеством пострадавшего населения.

5.Дополнительные расходы потребителей на воду.

6.Ущерб частной собственности. Зависит от степени обесценения недвижимости, цены земли, подверженной загрязнению площади.

7.Ущерб природным ресурсам. Определяется площадью загрязненных поверхностных вод, удельными затратами на очистку загрязненных ресурсов и стоимостью погибшей рыбы.

Оценка вероятных штрафов и платежей за загрязнение определяется следующими факторами:

–время вероятного наступления ответственности; рассчитывается по ожидаемому времени между началом проекта и утечками вредных веществ отвалов, расстоянию до ближайшего источника питьевой воды;

–вид отходов и скорость подземных вод; вводятся в расчеты через соответствующий коэффициент. Затраты на очистку оцениваются стандартным методом сравнения затрат, что позволяет отобрать

наиболее дешевый вариант очистки. Определяются затраты на удаление единицы возрастающего количества загрязнителей без оценки ущерба. Предусматривается взвешивание ингредиентов по токсичности по отношению к меди (для стоков в водоемы и твердых отходов). Годовые затраты рассчитываются как текущие расходы на очистку и приведенные к годовой размерности капитальные затраты на строительство дополнительных очистных мощностей с использованием ставки дисконтирования 7%. Процедура оценки осуществляется в следующей последовательности: составление вариантов природоохранных

Глава 10. Анализ зарубежного опыта экономической оценки ущерба

стратегий, расчет количества очищаемых загрязнителей по каждому варианту, оценка их относительной токсичности, годовые затраты по вариантам, расчет сравнительной эффективности по вариантам.

Методика Financial Analysis of Waste Management Alternatives предназначена для оценки будущей экологической ответственности при создании и эксплуатации мощностей по утилизации и хранению отходов. Выделяются три фактора, определяющие будущую экологическую ответственность: население, проживающее в районе размещения мощности, близость к источникам водоснабжения, вероятность утечек. Каждый из трех факторов получает балльную оценку. Удельная оценка экологической ответственности рассчитана для мощности среднего размера исходя из расходов на изоляцию поверхности, обработку жидких отходов, претензий по частной собственности, ущерба здоровью населения, экономических потерь, претензий по ущербу природным ресурсам. Удельная оценка экологической ответственности равна 354 долл. за 1 тонну отходов для средней мощности, вмещающей 143 тыс. т отходов в год, и бальной оценки 6 при расходах на изоляцию поверхности – 2,5 млн. долл., на обработку жидких отходов

–5,8 млн. долл., на претензии по частной собственности – 1,6 млн. долл., на возмещение ущерба здоровью населения – 36,8 млн. долл., экономические потери – 3,3 млн. долл., на компенсацию ущерба природным ресурсам – 650 тыс. долл. Для расчета будущей финансовой ответственности удельная оценка умножается на ожидаемую мощность с учетом корректирующих балльных коэффициентов.

Принципы и методы оценки ущерба природным ресурсам с целью определения финансовой ответ-

ственности сведены в методическом документе Guidance Document for Natural Resource Damage Assessment Under the Oil Pollution Act 1997. Исходный принцип – претензии по ущербам природным ресурсам определяются затратами на возмещение ущерба. Устанавливается следующая последовательность действий: определение урона природным ресурсам (оценка ущерба в натуральном выражении), составление списка вариантов восстановления природных ресурсов и услуг, ранжирование вариантов в соответствие с набором критериев и выбор окончательного варианта. Идентификация нанесенного ущерба производится следующим образом:

–перечень природных ресурсов и услуг, которым нанесен ущерб;

–показатели, характеризующие воздействие и урон;

–механизм возникновения урона; тип, масштабы урона;

–отрицательные изменения, вызывающие урон;

–возможные процедуры оценки;

–продолжительность и затраты;

–вероятный период естественного восстановления;

–типы возможных действий по восстановлению нанесенного урона.

Варианты возмещения ущерба сравниваются по стандартизованным для подобных процедур критериям:

–стоимость реализации;

–соотношение затрат и выгод;

–минимизация затрат при одинаковых условиях;

–степень компенсации потерь;

–вероятность успеха варианта;

–получение выгод более чем по одному виду природных ресурсов и услуг;

–соответствие условиям загрязненных мест обитания;

–близость к загрязненной области;

–степень подготовленности проекта;

–в чьей собственности находится участок;

–технические возможности реализации проекта;

–организационный аспект (период реализации проекта);

–возможность негативного влияния проекта на другие природные ресурсы;

–социальный и политический аспект;

–обеспечение общественной безопасности и здоровья.

В зависимости от конкретного случая применяются дополнительные критерии.

Дальнейшая классификация вариантов восстановления природных ресурсов и услуг направлена на выбор такого варианта, который обеспечивает возмещение, эквивалентное по типу, качеству и цене. С этой целью сравниваются показатели, отражающие качество услуг загрязненного объекта и замещающего объекта. Показателями качества экологических услуг являются плотность природного ресурса, генетическое и биологическое разнообразие, уровень загрязнения воды, земли, воздуха. Показателями каче-

Глава 10. Анализ зарубежного опыта экономической оценки ущерба

ства услуг для общества являются затраты, разнообразие видов деятельности, перегруженность, изолированность, уровень развития, генетическое и биологическое разнообразие, уровень загрязнения воды, земли, воздуха. Сравнение вариантов по цене упрощается, если сопоставляются услуги одного типа и качества и одинаковы условия спроса и предложения.

Следующим этапом является определение размеров компенсации нанесенного ущерба. Основным принципом является равенство дисконтированных выгод проекта дисконтированным потерям. Методы определения размеров восстановления и компенсации сведены в таблицу.

При выборе метода расчета размеров компенсации предлагается руководствоваться следующими соображениями. Если проект обеспечивает услуги того же типа, качества и сравнимой цены, что и потерянный ресурс, то разумно применение метода «услуга за услугу». Усложнение метода оценки должно быть оправдано получаемым выигрышем. Метод эквивалентности места обитания (Habitat Equivalency Analysis) является упрощенным методом определения размеров компенсационных действий при возмещении среды обитания биологических видов для достижения тождественности типа, качества и цены замещения.

Для вычисления размеров компенсации необходимы данные трех типов: выбывшие услуги, замещающие услуги, зависимость между спросом и предложением по выбывшим и замещающим услугам. Количественная оценка выбывших услуг включает расчет уровня услуг непосредственно после аварии (воздействия) и исходный уровень услуг, а также прогнозируемую траекторию восстановления услуг до исходного. Расчет замещающих услуг включает оценку изменения услуг за время осуществления проекта и после его реализации, в том числе количественный и качественный аспект такого изменения. Для получения требуемых данных предлагается использовать полевые наблюдения района загрязнения и аналогичных мест, экстраполяцию накопленных сведений по другим случаям, моделирование процессов.

Для экономических оценок применяются известные методы гедонистического ценообразования, в первую очередь изменение цен на недвижимость и земельные участки. Если последствия загрязнения носят долговременный характер, происходят масштабные изменения качества природных ресурсов, которые изменяют цену природных ресурсов и капитализируются в цене собственности. Метод цен недвижимости не отражает незначительные изменения качества природных ресурсов в силу высоких расходов по сделкам. Данный метод не улавливает и воздействие загрязнения на людей, не владеющих недвижимостью.

Метод субъективных оценок определяет полную цену услуг, включая прямое и косвенное использование природных ресурсов, на основе опросов о готовности платить за сохранение природного ресурса или получить компенсацию за его утрату или иное негативное воздействие.

Метод «переноса выгод» позволяет использовать для целей оценки ресурса или услуги экономические значения или функциональные зависимости, полученные в других случаях. Для переноса необходима сопоставимость природных ресурсов или услуг, пользователей, количества или качества природных ресурсов и услуг.

Метод анализа факторов производства может быть применен для расчета изменения ренты. Метод использует производственные функции, которые определяют вклад определенных видов затрат в производство продукции (затраты как факторы производства). Авария может снизить количество или качество природных ресурсов и тем самым повысить стоимость природных ресурсов, используемых в производстве. Так, загрязнение водных источников повышает расходы на питьевую воду, усиление водной эрозии ухудшает условия навигации. Если цены на конечный продукт и другие факторы производства не меняются, то изменение экономической ренты является простой суммой изменения факторов производ-

Глава 10. Анализ зарубежного опыта экономической оценки ущерба

ства, на которые влияет загрязнение. В общем случае экономическая рента вычисляется по моделям спроса и предложения.

Метод транспортных расходов связывает рекреационную ценность природных ресурсов с затратами на транспорт, т.е. с теми расходами, которые люди производят, чтобы добраться до места его нахождения.

Экономические оценки ущерба природным ресурсам и финансовые требования возмещения ущерба зависят от фактора времени и фактора неопределенности. В связи с этим представляет интерес документ, разъясняющий методы дисконтирования и учета неопределенности при расчетах ущерба в рамках Закона о Суперфонде и других законодательных актов (Discounting and the treatment of uncertainty in natural resource damage assessment. 1999). Ставки дисконтирования предлагаются для каждой составляющей финансовых претензий по ущербу природным ресурсам. Для дисконтирования выбывших услуг

икомпенсационных услуг при расчетах размеров компенсационных действий в качестве ставки дисконтирования рекомендуется ставка потребительских предпочтений во времени. Сделан вывод, что 3% является разумным приближением ставки потребительских предпочтений и может использоваться для дисконтирования социальных затрат и выгод. Для целей дисконтирования срочных расходов на восстановление, на очистку загрязнения, расходов по оценке ущерба рекомендуется пользоваться текущими нормами процентов по ценным бумагам Министерства финансов с наступившим сроком платежа.

Встранах с переходной экономикой формы и степень учета прошлого экологического ущерба менее регламентированы. Законодательство Чехии предусматривает ответственность нового собственника за прошлый экологический ущерб при приватизации государственной собственности. Имеются методические указания по проведению экологического аудита и стандарты загрязнения почвы

иподземных вод. На втором этапе приватизации предоставляются гранты на ликвидацию прошлого экологического ущерба из Национального фонда собственности при условии, что ущерб не снижает стоимость продажи, размер гранта ограничен продажной ценой. Однако практические вопросы финансирования и ответственности остаются не отрегулированными.

ВСловакии закон 1992 г. о втором этапе приватизации (включая приватизацию крупнейших источников промышленного загрязнения) предусматривает проведение экологического аудита каждого объекта приватизации. Отмечается, что аудит отражает интересы покупателя и используется для регулирования продажной цены. Регулирование приватизации не предусматривает временных рамок выполнения мероприятий по очистке. Обсуждается принцип переноса ответственности за прошлый ущерб на нового владельца. Исключение составляют предприятия, где это невозможно в силу экономических причин или где экологическая ответственность превышает стоимость приватизированного предприятия. В этих случаях возможно снижение цены предприятия и предоставление финансирования из национального фонда собственности.

§3. Выводы

Подводя итог, следует обратить внимание на следующие положительные аспекты зарубежного опыта экономической оценки прошлого экологического ущерба:

–отражение в законодательстве, регламентирующем экологические вопросы и процессы смены собственности, основных принципов экономической оценки экологического ущерба, в том числе ущерба, причиненного хозяйственной деятельностью в прошлом;

–решение проблемы «пробелов» или несовершенств в законодательстве путем разработки и принятия специальных программ и мер без изменения законодательства (к ним относятся, например, попытки АООС решить проблему brownfields путем достижения с покупателями соглашений об очистке в обмен на отказ предъявлять им иски; программы защиты подрядчиков, проводящих очистные работы, от потенциальной экологической ответственности);

–использование целого ряда методических материалов по финансовой оценке экологической ответственности, предназначенных для целей экологического аудита при смене собственности на промышленные объекты, участки земли, личную недвижимость; рассмотрение финансовой ответственности как обязательств соответствовать законам и нормам, осуществлять платежи и штрафы; обязательств по компенсации ущерба; обязательств по отношению к загрязнению частной собственности; обязательства платить за ущерб природным ресурсам;

–наличие всесторонне разработанной методической базы оценки прошлого или потенциального экологического ущерба вплоть до стандартизированных математических моделей для расчета конкретных

Глава 10. Анализ зарубежного опыта экономической оценки ущерба

видов ущерба в определенных регионах; наличие методических материалов, предназначенных для расчета прошлого экологического ущерба федеральными и региональными органами власти, в чьем ведении находятся загрязненные природные ресурсы, с целью предъявления претензий и исков;

–широкое практическое использование концепции оценки ущерба природным ресурсам по расходам на их воспроизводство, компенсирующее потери; при этом применяется совокупность критериев соци- ально-экономического и технического характера для отбора вариантов возмещения природных ресурсов и услуг, уничтоженных или измененных в результате загрязнения окружающей среды; развиваются процедуры выбора оптимального варианта возмещения природных ресурсов и услуг, эквивалентного по типу, качеству и цене;

–определение ущерба жизни и здоровью третьих лиц в исковом порядке; в целях определения потенциальной экологической ответственности ущерб здоровью может оцениваться методами, выявляющими желание платить за здоровье и за улучшение окружающей среды, дополнительным методом является определение затрат в связи с болезнью.

Вместе с тем, опыт США показывает, что, несмотря на хорошо разработанную методическую базу в анализе потенциальной экологической ответственности, имеется значительная неопределенность, связанная с оценкой затрат на очистку и компенсацию ущерба третьим лицам, а также с рядом нерешенных правовых вопросов.

Затраты на проведение очистных работ являются подвижной величиной по ряду причин:

–нерешенность вопроса «насколько чисто есть чисто», т.е. до какого уровня следует проводить очист-

ку;

–нерешенность вопроса о том, нужно ли учитывать дальнейшую судьбу объекта при определении уровня очистки, и как это делать;

–неопределенность в отношении используемых в будущем технологий очистки и затрат по ним (затраты на очистку загрязненных почв и подземных вод могут быть снижены на 1-2 порядка за счет использования новых технологий);

–нерешенность вопросов об ответственности страховщиков по старым полисам страхования ответственности в связи с ущербом, причиненным хозяйственной деятельностью в прошлом.

–Неопределенность в оценке затрат на компенсацию ущерба здоровью по искам третьих лиц может быть связана со следующими факторами:

–отсутствие законодательных ограничений на размер ущерба, возмещение которого можно требовать в исковом порядке;

–отсутствие в законодательстве сроков давности по некоторым видам исков;

–трудность оценки определенных видов ущерба (прежде всего морального ущерба, а также стоимости затрат на лечение в долгосрочной перспективе);

–возможность назначения судом штрафных санкций «в виде наказания ответчика для примера», которые трудно прогнозируемы и размер которых может сильно варьировать;

–возможность изменения порядка присуждения выплат и других правил.

Глава 11. Использование методов оценки риска

ГЛАВА 11. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ МЕТОДОВ ОЦЕНКИ РИСКА ПРИ РЕШЕНИИ ПРОБЛЕМЫ ПРОШЛОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УЩЕРБА

Оценка риска – это инструмент, широко используемый как в практике природоохранной деятельности, так и в самых разных областях. Принципы, на которых основана оценка финансового риска или же риска аварий на опасном предприятии, практически одни и те же. И там, и там требуется выявить источники опасности, оценить представляемую ими угрозу и предложить меры по снижению риска. Основной целью проведения оценки будет предоставление основы для решений, рассматривающих выбор между вариантами и действиями, решений о приемлемости риска, оценки безопасности (прибыльности) проекта. Прикладные исследования в области риска, связанного с окружающей средой и безопасностью, несмотря на всю свою специфику, используют общеупотребимые понятия (например, индивидуальный и социальный риск), а также общие принципы построения анализа (например, этапы принятия решений, этапы оценки риска). Поэтому анализ последствий аварий на АЭС и анализ риска от утечек опасных отходов будут оперировать вполне сопоставимыми количественными величинами.

Впрактике регулирования многих стран широко используется понятие приемлемого риска, т.е. такого его уровня, который считается относительно безопасным. Если уровень риска выше приемлемого, тогда требуются те или иные меры по его уменьшению. Во многих странах приемлемым уровнем риска считается цифра 1х10(-6). Она предложена, в частности, Управлением здоровья и безопасности Великобритании. В Нидерландах приемлемым в области безопасности промышленных объектов для местного населения и не требующим вмешательства считается индивидуальный риск, не превышающий 1х10(-8). Риск выше 1х10(-6) считается неприемлемым (т.е. самый высокий уровень риска, который будут считаться приемлемым, это 1х10(-6)), причем в отношении рисков в диапазоне 1х10(-6) – 1х10(-8) желательны меры по их снижению. Максимально приемлемый уровень группового риска рассчитывается для инцидента, повлекшего за собой гибель до 10 человек. Вероятность такого инцидента не должна превышать 1х10(-5) в год. Уровень в 1х10(-7) принят как незначительный риск, не требующий вмешательства.

Всвязи с ущербом окружающей природной среде, причиненным хозяйственной деятельностью в прошлом, методы оценки риска используются в мировой практике в следующих основных целях:

–для идентификации последствий хозяйственной деятельности в прошлом (потенциальный и реальный риск неблагоприятных последствий);

–для определения остроты проблемы, требующей решения (количественное измерение риска);

–для постановки целей очистных и восстановительных мероприятий (определение количественных параметров очистки, которые требуется достичь, т.е. ответ на вопрос «насколько чисто есть чисто»);

–для отбора вариантов проведения очистных и иных мероприятий (выбор наиболее эффективного с точки зрения снижения риска и других критериев варианта).

Размеры прошлого экологического ущерба непосредственно связаны с затратами, которые предстоит произвести на мероприятия по очистке и восстановлению. Масштаб затрат является величиной, зависимой от выбранного способа проведения очистки и уровня, до которого эта очистка будет произведена. Выбор способа проведения очистки, в свою очередь, зависит от риска, который несет тот или иной уровень загрязнения. Таким образом, подходы к оценке риска могут непосредственно влиять на определение размеров ущерба, причиненного хозяйственной деятельностью в прошлом.

§1. Оценка риска и практика реализации Закона о Суперфонде

ВСША вопросы оценки риска получили большое внимание после принятия в 1986 г. поправок к Закону о Суперфонде, согласно которым требовалось оценивать риск для мест, содержащих опасные отходы. Необходимость принятия такого подхода была обусловлена тем, что на начальном этапе проведения закона в жизнь было принято много решений по очистке тех мест, где, как выяснилось позднее, не было реальной подверженности населения риску и не был хорошо установлен также и потенциально возможный риск в будущем. Например, в одном из исследований был сделан вывод о том, что в 80-е годы только 11,5% объектов Национального приоритетного списка включали действительную или потенциальную подверженность населения риску, а 70% всех этих объектов имели уровни риска в диапазоне, который АООС считает как приемлемый для тех мест, где очистка уже проведена.

Внастоящее время АООС требует, чтобы по отношению ко всем местам утечек была проведена оценка риска, в которой рассматриваются риски заболевания раком и других последствий для здоровья на протяжении жизни для различных сценариев. Методология, по которой существует консенсус, вклю-

Глава 11. Использование методов оценки риска

чает оценку концентраций химического вещества, воздействию которых по всей вероятности будут подвергаться люди. Риск рассчитывается путем умножения доз на оценочные показатели риска химического вещества (АООС имеет базы данных, содержащие оценочные показатели риска). Приемлемый риск для человека, постоянно находящегося под воздействием, находится в диапазоне 1х10(-6) – 1х10(-4). Более низкий уровень риска не требует вмешательства, более высокий требует принятия определенных мер.

Вопрос о том, насколько затраты на очистные мероприятия оправданы и эффективны в плане снижения риска, весьма сложен. Исследование 150 объектов Национального приоритетного списка показало, например, что в среднем предотвращение 1 случая заболевания раком обходилось в 3 млн. долл., что является достаточно низким уровнем для общепризнанной в США приемлемой стоимости снижения риска смерти. Но анализ также показал, что если рассмотреть распределение затрат и выгод, то окажется, что затраты не оправданы числом случаев рака, которые они предотвращали (главным образом из-за небольшого числа людей, подверженных воздействию). На 70% объектов снижение заболеваемости раком стоит более 100 млн. долл. на один случай. Таким образом, выбор очистных мер и соответствующие затраты не всегда адекватны риску, который они снижают. В эти расчеты, однако, не входили другие позитивные последствия очистки, например, снижение других рисков и ущерба природным ресурсам.

Хотя приемлемый уровень риска служит ответом на вопрос «насколько чисто есть чисто», т.е. в каких случаях и до какого уровня следует проводить очистку, он не решает этот вопрос безоговорочно. Во-первых, риск для населения и окружающей среды – это наиболее важный, но далеко не единственный фактор, который принимается в расчет при исследовании потребностей в очистке и выборе соответствующих мер. Во-вторых, здравый смысл подсказывает, что параметры приемлемого риска для бывшей промышленной площадки и рекреационной зоны все же должны различаться. Вопросы последующего использования объекта, на котором проводится очистка, получили в последнее время определенный резонанс.

Хотя до начала 90-х годов АООС придерживалось позиции, что учитывать дальнейшую судьбу объекта не нужно, этот вопрос неминуемо возник при осуществлении масштабных и дорогостоящих проектов очистки. Например, когда решалось, что бывший объект военного ведомства будет преобразован в промышленное предприятие по производству оборудования, то министерство обороны должно было затрачивать огромные средства на очистку до уровня, позволяющего «детям, играющим в песочнице, брать в рот песок». Один из создателей Закона о Суперфонде, губернатор Нью-Джерси Дж. Флорио, столкнувшись с большими затратами на очистку места, расположенного в индустриальном районе его штата, заключил, что «не имеет смысла очищать сортировочную станцию в нижнем Ньюарке так, чтобы она могла стать водоемом с питьевой водой». Поправки 1986 г. к Закону о Суперфонде не давали возможность гибко подходить к решению этого вопроса.

Вслучае пересмотра Закона о Суперфонде Конгресс США скорее всего примет поправку, согласно которой «разумно предполагаемое будущее использование земли на объекте» должно быть учтено при выборе мер. Пока же АООС делает попытки ввести это положение на административном уровне. Факторы, которые будут при этом приниматься в расчет, включают текущее использование земли на объекте и его окружении, историю землепользования и сегодняшние тенденции регионального развития, федеральные и штатные установки по использованию земель, сегодняшнее зонирование земель и планы местных органов по землепользованию, а также близость загрязнения к местным жителям, группам риска или чувствительным экосистемам.

Вто же время, если будущее использование объекта будет учитываться при выборе мер в отношении его очистки, нужно предусмотреть как правильность оценки будущего использования, так и предотвращение неправильного использования. Возможны также ситуации, когда планы могут с течением времени измениться. В этих целях могут быть приняты меры институционального контроля, например, ограничение вариантов использования земельного участка. Если планы местного сообщества претерпят изменения, то у АООС и экологических органов штатов должна остаться возможность оценивать такие планы и влиять на них. Предполагается также, что возможность учета будущего использования не будет предоставлена в отношении «горячих пятен». Горячее пятно – это «отдельная территория в пределах объекта, содержащая опасные, загрязняющие или отравляющие вещества в высоких концентрациях или

ввысокомобильном состоянии или же которые не могут быть надежно удержаны, что представляет существенный риск для здоровья и окружающей среды в случае подверженности воздействию». Даже если территория за пределами «горячего пятна» будет использоваться в промышленных целях, она должна быть охраняема на уровне, предусматриваемом для проживания населения.

Глава 11. Использование методов оценки риска

§ 2. Использование методов оценки риска при обосновании эффективности мер регулирования

В последние десятилетия в США были приняты многочисленные законодательные акты в области охраны окружающей среды, безопасности на производстве, контроля за продукцией, целью которых являлось повышение уровня безопасности, измеряемой прежде всего снижением потерь жизни. Законодательно были установлены жесткие нормативы и стандарты, потребовавшие от субъектов хозяйственной деятельности крупных затрат для их достижения. Параллельно развивались методы анализа, позволяющие оценить эффективность и целесообразность принятия тех или иных стандартов и мер регулирования. Теоретической основой этих методов служат различные теории, рассматривающие соотношение затрат и выгод от введения мер контроля. Меры контроля будут приняты в том случае, если анализ «затраты – выпуск» покажет их эффективность (хотя в ряде законодательных актов содержатся ограничения на использование этого анализа).

И теоретические соображения, и практический опыт показывают, что введение мер контроля может не только предотвращать потерю жизни, но и приводить к ней. Например, регулирование определенных веществ может создать риски за счет использования других, возможно более опасных веществ или за счет сокращения выгод для здоровья, которые были связаны с регулируемыми веществами. В последнее время значительное внимание получила теория, в соответствии с которой, принятие дорогостоящих мер регулирования может косвенным образом способствовать потерям жизни за счет снижения доходов.

Теория основана на принципе «больше богатства – больше безопасности». Т.е. люди с более высоким уровнем дохода испытывают меньший риск смерти, потери здоровья или получения травм и повреждений. Если регулирование уменьшает доходы, то оно может повлечь увеличение этих нежелательных последствий. Возможно, таким образом, что регулирование, связанное с большими затратами, повлечет за собой негативные последствия, которые превысят его выгоды. Эта теория известна как «анализ здоровье/здоровье» или «анализ риск/риск».

Теоретические посылки такого анализа проистекают из различных отраслей науки. В частности, обосновывается, что более состоятельные люди могут потратить больше средств на заботу о своем здоровье. Психологи считают, что бедность вызывает стресс, который может подорвать здоровье, а социологи утверждают, что богатство приводит к социальным сдвигам в пользу одобрения более высокого уровня безопасности. Помимо теорий существуют также неоспоримые данные о том, что население богатых стран имеет более высокую продолжительность жизни и меньший уровень заболеваемости, чем население бедных стран. В одной и той же стране средний класс будет отличаться большей продолжительностью жизни по сравнению с более бедными слоями населения. Существуют многочисленные исследования, доказывающие на основе статистического анализа корреляцию между уровнем дохода и уровнем смертности от различных заболеваний.

Однако простое сопоставление мало что дает с точки зрения регулирования. Чтобы дать основу для принятия решений, необходимо знать, какой размер дохода связан со снижением смертности. На базе разработанных моделей (где учитывались затраты на регулирование, распределение этих затрат, распределение дохода и взаимосвязь доходов и благосостояния) были сделаны различные оценки. Одно из первых таких исследований показало, что регулирование стоимостью 7,25 млн. долл. увеличивает риск смерти для населения, затронутого регулированием, на 1 случай за счет снижения доходов. Таким образом, если допустить, что затраты на регулирование распределятся равномерно, этот уровень затрат будет эквивалентен потере одной статистической жизни. С использованием различных допущений о распределении доходов оценка будет находиться в диапазоне 3–12 млн. долл.

Такой анализ был впервые официально использован Администрацией по контролю за безопасными условиями труда на производстве. Перед тем, как сделать это, Администрация попыталась проверить достоверность такого рода оценок. Их обзор был выполнен Бюджетным управлением Конгресса, в котором говорится, что «чистый выигрыш в доходах, необходимый для предотвращения одного смертного случая, находится согласно различным исследованиям в диапазоне от 1,8 млн. до 38 млн. долл. при средневзвешенной оценке в 4,9 млн.».

Чтобы оценить воздействие регулирования, анализ риск/риск должен сначала оценить затраты в связи с регулированием и число жизней, которые будут спасены. Затем нужно вычислить стоимость одной спасенной жизни и сравнить ее с данными о стоимости потери одной жизни из-за снижения доходов. Если, например, стоимость одной спасенной жизни будет превышать 5 или 10 млн. долл., то можно заключить, что регулирование неэффективно, так как будет потеряно больше жизней, чем спасено.