ЭПП / Библиотека / Хрестоматия / Возмещение Экологического ущерба

Глава 11. Использование методов оценки риска

Аргументы против использования такого анализа обычно заключаются в его недостаточной обоснованности. Однако, как утверждают специалисты, он более обоснован и подкреплен соответствующими надежными данными, чем многие стандарты в сфере охраны окружающей среды или безопасности на производстве. Верховный суд США постановил, например, что от Администрации по контролю за безопасными условиями труда на производстве не требуется демонстрации «научной достоверности» при проведении регулирования, достаточно продемонстрировать, что это подтверждается «учреждением с высокой научной репутацией». АООС также использует различные допущения, когда обосновывает уровень риска. Так как оно использует консервативные оценки, то можно с уверенностью сказать, что риски переоцениваются. Использование консервативных оценок также одобрено Верховным судом, считающим, что на случай ошибок в оценке лучше чрезмерный уровень контроля, чем недостаточный.

Чтобы определить действительную социальную цену регулирования, необходимо также учитывать и другие факторы, такие как создание или потеря рабочих мест, изменение производительности, цен или экономического роста. Например, регулирование может вызвать спрос на определенную технику, что повлечет за собой соответствующий рост в этом и смежных секторах. Затраты на регулирование не являются, таким образом, прямыми экономическими потерями, а часто представляют экономический трансферт.

Как и в определении приемлемого риска при экономическом обосновании регулирования требуется определить приемлемый уровень затрат. В таблице 1 представлены данные, которые характеризуют затраты на спасение одной жизни при введении мер регулирования. Как видно из таблицы, разброс в затратах огромен. Если затраты на первые три регулирующие меры могут пройти любой тест анализа риск/риск, то диапазон 2,8-6,9 млн. требует учета и другой информации в целях обоснования регулирования. Остальные меры такой тест не пройдут и в результате могут привести к потере большего числа жизней, чем будет спасено. Интересно, что из приведенного списка только две последние меры были отклонены, все же остальные были приняты.

Таблица 1

Затраты на спасение одной жизни при введении мер регулирования

Понятно, что выбранный уровень приемлемости затрат – это определенная «цифра», от которой и будут зависеть результаты сравнения. Вряд ли было бы правильным принять одну такую цифру для оценки всех мер регулирования. Если, например, при проведении оценки риска был использован консервативный подход (т.е. заведомо принято более высокое значение риска, чем может быть на самом деле), то для оправдания регулирования должны быть использованы более низкие цифры (например, нижний уровень оценки жизни в 1–2 млн. долл.).

§ 3. Использование оценки риска для выбора приоритетов регулирования

Охрана окружающей среды, как и любое другое направление общественной политики, выражается в принятии определенных законодательных, бюджетных и иных решений. Так как общественные ресурсы ограничены, то основной вопрос заключается в выборе приоритетов: игнорирование главных проблем и решение второстепенных означает нерациональное использование ресурсов и, в конечном итоге, больший ущерб здоровью, окружающей среде и имуществу. С позиций риска важным является разграничение собственно факторов риска и условий, влияющих на принятие тех или иных решений. Оценка риска, основанная на научных данных, не должна смешиваться с политическими, экономическими и техническими соображениями, учитываемыми при выборе мер контроля. Последние могут оказать решающе воздействие на выбор приоритетов.

Глава 11. Использование методов оценки риска

Исследования, проведенные АООС в конце 80-х годов, показали, что в национальной экологической политике сделан упор на решение тех проблем, в отношении которых население проявляет особую озабоченность, и уделено меньше внимания наиболее важным, по мнению экспертов, вопросам. Например, судя по опросам общественного мнения, более всего американцев заботили утечки нефти, кислотные дожди, пестициды, АЭС и опасные отходы. Эти риски, по мнению Совета научных консультантов АООС, представляют низкую или среднюю опасность. Гораздо более опасны радон, свинец, загрязнение воздуха в помещениях и летучие химические соединения, в частности бензол и формальдегид. В табл. 2 представлены некоторые данные о рисках и затратах на экологические программы в США в 1990 г.

Таблица 2

Затраты на некоторые экологические программы

Внастоящее время в США практически каждая программа в области охраны окружающей среды в той или иной мере использует методы оценки риска. Хотя такие оценки служат важным инструментом для обоснования принимаемых действий, они в силу своего статуса не могут влиять на исход принятия решений. АООС не раз подвергалось критике за проведение дорогостоящих мер контроля за незначительными рисками, однако оно не свободно в выборе направлений политики и обязано выполнять свои функции в соответствии с предписаниями Конгресса. Вместе с тем, в 90-е годы было предпринят ряд инициатив использовать сравнительный анализ риска для установления приоритетов регулирования.

Сравнительный анализ риска – это сопоставление различных видов риска (или различных вариантов действий в отношении одного и того же риска) между собой или на основе анализа риск/риск.

Исполнительный указ Президента США по планированию и анализу регулирования (№ 12866 30.09.1993) дает федеральным ведомствам основания для более широкого использования анализа риска

вих деятельности. В нем, в частности, говорится, что «при установлении приоритетов регулирования каждое ведомство должно в разумной мере учитывать степень и природу риска, представляемого различными веществами или деятельностью в их юрисдикции». Указ также подчеркивает значение различных данных: «каждое ведомство должно основывать свои решения на лучшей научной, технической, экономической и иной информации, касающейся потребностей в регулировании и его последствий».

Сравнительный анализ риска может способствовать установлению приоритетов осуществления тех или иных действий в различных случаях.

1.Сравнительный анализ риска и приоритеты распределения ресурсов. Больший риск – это более высокие потери общества в связи с какой-либо опасностью. Следовательно, целесообразно направлять ресурсы на борьбу с наиболее опасными рисками. Однако риск и возможность на него влиять – это разные вещи, которые часто не совпадают.

Вдискуссии о применимости анализа риска для выбора приоритетов регулирования следует различать два разных вопроса. Вопрос о том, какие риски являются наиболее значительными, скорее относится к теории, тогда как вопрос о том, какие действия следует предпринять в отношении риска сегодня, сугубо практический. Например, есть данные о том, что радон вызывает ежегодно больше смертей, чем места опасных отходов. Однако риски объектов Суперфонда более концентрированы географически, чем риски от радона, разбросанные по территории страны. В этих условиях по чисто практическим соображениям может быть уместнее отдать приоритетность Суперфонду, даже если анализ риска или анализ «затраты – выпуск» будут говорить о том, что АООС должно направить больше ресурсов на борьбу с радоном в помещениях.

2.Сравнительный анализ альтернативных мер по снижению риска. Когда требуется сделать выбор между несколькими вариантами действий, то нужен критерий или набор критериев, которые позволяют провести сравнительную оценку. Использование оценки риска в качестве такого критерия позволяет выбрать наиболее экономичный вариант из тех, которые предлагают одинаковый уровень снижения риска, или же выбрать вариант, который обеспечивает максимальное снижение риска при одинаковых затратах. Например, используемые технологии по очистке подземных вод от тяжелых металлов весьма дороги – очистка 1000 галл. стоит до 40 долл. Новые технологии позволяют снизить эту цифру на 1-2 порядка –

Глава 11. Использование методов оценки риска

до 0,1–2 долл., что в случае их применения существенно уменьшит очистные затраты. Аналогичным образом могут быть снижены затраты в связи с очисткой почв – новые технологии удаления опасных веществ позволяют снизить затраты с нынешних 75–250 долл. за 1 т, до 20–200 долл. за 1 т.

3.Установление уровней риска и соответствующих стандартов. Одна из наиболее частых про-

блем регулирования – это увеличение затрат непропорционально снижению риска. С помощью сравнительного анализа можно определить уровень риска, до которого целесообразно проводить такое снижение. Например, согласно исследованиям, стандарты АООС в отношении выбросов мышьяка предотвращают 4,05 случаев смерти от рака в год при ежегодных затратах промышленности в 27,1 млн. долл. Более мягкий стандарт – 3,92 предотвращенных случая – будет стоить 7,4 млн. Таким образом, предельные затраты на предотвращение дополнительных 0,12 случая в год (или один случай за 8 лет) при принятии более жесткого стандарта составляют 19,7 млн., или около 150 млн. на один случай.

4.Сравнительный анализ дополнительных рисков регулирования. Анализ риск/риск позволяет полу-

чить новый взгляд на некоторые проблемы регулирования. Например, многие меры регулирования предусматривают разного рода строительную деятельность, где высок уровень аварийности и несчастных случаев. Для каждого вида деятельности имеется свой специфический уровень риска смерти и повреждений. В контексте Закона о Суперфонде это выглядит следующим образом. Согласно одному из исследований, если затраты на очистку в связи с Законом о Суперфонде составят 36 млрд. долл., то это повлечет за собой потерю 720 жизней из-за аварий на объектах при выполнении очистных работ. Другое независимое исследование показало, что профессиональный риск для рабочих, занятых в очистных работах, на несколько порядков выше, чем риск для здоровья, который представляет собой объект, где эти работы проводятся. Такого рода данные также следует учитывать при выборе и обосновании тех или иных мер.

5.Сопоставление «объективных» и «субъективных» оценок риска. Сравнительный анализ риска также позволяет оценить различия в оценке риска специалистами и восприятии риска населением. Известно, что многие решения в отношении риска принимаются не на основе научных данных, а под общественным давлением или исходя из политических интересов. В отношении объектов Суперфонда, например, давление жителей на местах – это серьезный фактор, оказывающий влияние на исход решений в отношении объекта. В последние годы штатные и местные органы власти при поддержке АООС начали осуществление проектов по сравнительной оценке риска. Их цель – увязать научные данные о риске и ценности населения для выработки консенсуса в отношении решений по вопросам окружающей среды на местах. Чтобы определить общественные ожидания, предусматривается широкое вовлечение населения, ранжирование различных видов риска в области здоровья, окружающей среды и качества жизни, а также разработка плана действий в отношении проблем, по которым достигнут консенсус. Самый крупный проект такого рода осуществляется в Калифорнии.

6.Затраты на проведение анализа. Одним из вопросов применимости анализа риска является стоимость его проведения. Например, затраты на выполнение анализа «затраты – выпуск» на основе оценки риска могут составлять в среднем от 0,2 до 2,3 млн. долл. Если затраты на выполнение требований регулирования невелики, то не имеет смысла проводить столь дорогостоящую процедуру.

§4. Оценка риска и неопределенность

Оценка риска – это процесс, связанный с неопределенностью. Неопределенность в связи с химическим риском может происходить из следующих источников:

–трудность в оценке размеров воздействия химического вещества, который зависит от образа жизни человека или группы людей, подверженных такому воздействию;

–ограниченное понимание механизмов, которые определяют величину химического вещества, попавшего в организм, и тех процессов, которые распределяют его в организме;

–необходимость полагаться на данные, получаемые в результате экспериментов над животными, для оценки эффектов воздействия химического вещества на органы человеческого тела.

Таким образом, чтобы оценить риск, требуется принять определенные допущения. Наиболее типичными допущениями являются: химикаты, вызывающие рак у животных, вызывают рак и у человека; животные и человек в одинаковой мере чувствительны к воздействию вещества; не существует порога, ниже которого вещество не вызывает рак; человек получит максимальную дозу воздействия; все вещества вызывают рак через один механизм воздействия. Именно допущения являются причиной неопределенности в оценках риска, так как после того, как они приняты, остальное является лишь техникой вычис-

Глава 11. Использование методов оценки риска

лений. Для химических рисков вполне обычной является неопределенность, меняющая результаты оценки в 100 и более раз. Например, для диоксина верхняя граница оценки отличается от наиболее вероятного уровня риска в 5000 раз, а для перхлорэтилена – вещества, используемого при химической чистке, – оценки расходятся в 35 000 раз. В связи с одним из случаев оценки риска содержания трихлорэтилена в питьевой воде группа экспертов АООС весьма образно оценила диапазон неопределенности, сравнив его с «человеком, который не знает, достаточно ли у него денег, чтобы заплатить за чашку кофе или выплатить государственный долг».

Хотя неопределенность является основным препятствием для использования оценок риска в процессе принятия решений, риск существует объективно и было бы неверным полагать, что его количественное описание лишь затуманивает действительность. Базисная неопределенность, например, в вопросе о том, произойдет авария или нет, существовала всегда, и с помощью оценки риска делается попытка эту неопределенность измерить и ввести в процесс принятия решений.

Кроме того, нужно различать различные виды неопределенности. С механизмами экологического воздействия могут быть связаны неопределенности как детерминистического, так и вероятностного характера. Детерминистическая неопределенность может иметь качественный характер, например, когда существуют разногласия по вопросу о существовании определенного механизма, или же количественный характер, т.е. когда разногласия связаны не с наличием, а силой механизма. Вероятностная неопределенность имеет место тогда, когда события и условия, которые к ним приводят, находятся под воздействием случая.

Так как оценки риска используются для обоснования проведения тех или иных мер экологического регулирования и контроля, то в целях создания «задела прочности» оценивается воздействие для «максимально подверженного индивида», т.е. для «наихудшего случая» воздействия. Принято также использовать консервативный подход, т.е. использовать наиболее строгие допущения при проведении оценки.

§5. Вопросы оценки риска в российской нормативно-правовой базе и практике

Внастоящее время различные аспекты негативного воздействия, оказываемого хозяйственной деятельностью предприятия, регулируются различными ведомствами. Минприроды (ранее Госкомэкологии) занимается окружающей природной средой, Госгортехнадзор – промышленной безопасностью (состоянием оборудования, предупреждением аварий и безопасностью персонала, в основном, в пределах территории предприятия), МЧС – предупреждением чрезвычайных ситуаций (в основном, за пределами территории предприятия). В задачи каждого из ведомств входит обеспечить в пределах сферы его компетенции безопасность предприятия для окружающей природной среды, населения и хозяйства, и каждое из них решает свой круг задач.

Регулирование промышленной безопасности, которое осуществляется сегодня, может иметь отношение к решению вопросов прошлого экологического ущерба. Такое регулирование связано, в том числе, с мерами по снижению риска аварий. Например, накопленные в результате хозяйственной деятельности в прошлом отходы, хранящиеся на территории предприятия, могут представлять такой риск. Если предприятие является источником повышенной опасности и подпадает под соответствующее регулирование, оно будет обязано оценить и продекларировать этот риск и описать технические решения, направленные на обеспечение безопасности.

Проведение анализа риска и декларирование безопасности регулируется рядом нормативных актов. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» в статье 9 указывает, что организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана, в том числе разрабатывать декларацию промышленной безопасности. В статье 14 указывается, что «разработка декларации промышленной безопасности предполагает всестороннюю оценку риска аварии и связанной с нею угрозы; анализ достаточности принятых мер по предупреждению аварий, по обеспечению готовности организации к эксплуатации опасного производственного объекта в соответствии с требованиями промышленной безопасности, а также к локализации и ликвидации последствий аварии на опасном производственном объекте; разработку мероприятий, направленных на снижение масштаба последствий аварии и размера ущерба, нанесенного в случае аварии на опасном производственном объекте».

Из статьи 14 следует, что «всесторонняя оценка риска аварии и связанной с нею угрозы» и «разработка мероприятий, направленных на снижение масштаба последствий аварии и размера ущерба, нанесенного в случае аварии на опасном производственном объекте», требуемые данным законом, не могут

Глава 11. Использование методов оценки риска

игнорировать вопросы риска для окружающей природной среды и ущерба, наносимого ее компонентам. В данном федеральном законе в статье 3 также указывается, что требования промышленной безопасности должны соответствовать нормам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей природной среды, экологической безопасности и др.

Декларация промышленной безопасности разрабатывается в составе проектной документации на строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта. Декларация промышленной безопасности уточняется или разрабатывается вновь в случае обращения за лицензией на эксплуатацию опасного производственного объекта, изменения сведений, содержащихся в декларации промышленной безопасности, или в случае изменения требований промышленной безопасности.

Требования к содержанию декларации безопасности содержатся в Порядке разработки декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации, утвержденном приказом МЧС России и Госгортехнадзора России от 04.04.96 № 222/59. В требованиях к структурным элементам декларации безопасности в разделе «Общая информация» говорится, что «описание местоположения промышленного объекта включает:

1)размеры и границы территории промышленного объекта;

2)наличие и границы запретных и санитарно-защитных зон;

3)данные о топографии района расположения промышленного объекта;

4)сведения о природно-климатических условиях в районе расположения промышленного объекта». Исходя из логики документа, условия окружающей природной среды здесь описываются постольку, поскольку они могут влиять на развитие и распространение аварии. Описание, таким образом, не ставит непосредственно цели характеризовать местоположение предприятия с точки зрения особенностей окружающей природной среды и необходимости ее защиты.

Раздел «Анализ безопасности промышленного объекта» является ключевым в декларации безопасности и содержит, в том числе следующие данные, которые могут иметь отношение к рассматриваемой проблеме:

–описание технических решений, направленных на обеспечение безопасности, – к ним относятся решения, направленные на предупреждение развития промышленных аварий и локализации выбросов опасных веществ, и др.;

–оценку риска аварий и чрезвычайных ситуаций.

Требуется, чтобы оценка риска аварий и чрезвычайных ситуаций включала:

1)определение возможных последствий аварий и чрезвычайных ситуаций с учетом их вероятности;

2)определение зон действия основных поражающих факторов при различных сценариях аварии (здесь следует обратить внимание на упоминание основных поражающих факторов, так как это имеет непосредственное отношение к методикам, которые будут рассмотрены ниже);

3)оценку возможного числа пострадавших, с учетом смертельно пораженных среди персонала и населения в случае аварии;

4)оценку величины возможного ущерба физическим и юридическим лицам в случае аварии.

Таким образом, поскольку некоторые случаи прошлого экологического ущерба могут иметь место непосредственно на территории предприятия и представлять риск возникновения аварии, владелец предприятия обязан оценить этот риск с учетом величины возможного ущерба и разработать меры предупреждения аварий. В то же время на пути к этому есть как нормативные, так и чисто практические ограничения.

В Законе о промышленной безопасности в качестве основополагающего критерия опасности промышленного объекта взяты вид и количество находящегося там опасного вещества. Эта нормативная методика максимально проста с точки зрения применения, однако такой подход не может служить действительным мерилом безопасности или опасности объекта по следующим причинам.

Во-первых, в этом подходе не учтена технология, которая используется на объекте. Тот факт, что она может быть устаревшей или самой передовой, игнорируется.

Во-вторых, в этом подходе не учтено расположение объекта. Т.е. не имеет значения, расположен ли объект в центре жилой застройки или на достаточном расстоянии от населенных пунктов, вблизи источников водоснабжения или вдали от них, и т.д.

Иными словами, согласно нормативной методике современное предприятие, находящееся за чертой города, при наличии определенного законом минимального количества опасного вещества будет считаться опасным, а старый завод, соседствующий с жилыми домами и общественными зданиями, – нет,

Глава 11. Использование методов оценки риска

если количество находящегося там вещества чуть меньше минимального. Если вещество не входит в перечень опасных, то объект вообще не будет подпадать под требования регулирования.

Вместе с тем, Порядок разработки декларации позволяет местным органам власти корректировать количество опасных веществ в сторону уменьшения в ряде случаев, а именно:

–если расстояние от промышленного района до населенной зоны составляет менее 500 м;

–если вблизи находятся места большого скопления людей (школы, больницы, кинотеатры и др.);

–если на расстоянии менее 50 м расположены транспортные развязки;

–если имеются иные территориальные особенности, влияющие на безопасность.

Вмировой практике методические подходы первичной идентификации опасных объектов учитывают гораздо больше факторов, чем нормативный подход, принятый в России. В таблице 3 представлены факторы, которым уделено внимание зарубежных методиках. Такие методики, прежде всего, используются в целях идентификации потенциально опасных объектов. Повторим, что российское законодательство определяет «границу» опасности по виду опасного вещества и его массе.

Таблица 3

Критерии идентификации опасных объектов

Масса вещества, содержащегося в наибольшей емкости

Использование вещества в технологическом процессе или его хранение

Параметры используемой технологии

Вид производства

Интенсивность перегрузок

Уровень организации безопасности

Средства безопасности

Фактор эвакуации

Роза ветров

Расстояние до селитебной зоны

Размещение населения

Возможность ранжирования опасностей

Оценки потерь

Оценки вероятности аварий

Для проведения анализа безопасности на опасном производственном объекте используются методики, утвержденные или согласованные МЧС или Госгортехнадзором России. Однако с точки зрения оценки негативного воздействия на окружающую среду, а также оценки ущерба от такого воздействия российские методики могут дать весьма немного. Например, в ряде методик (Экспресс-методика прогнозирования последствий взрывных явлений на промышленных объектах (1994), Методика оценки последствий аварий на пожаро-взрывоопасных объектах (1994) и др.) оговаривается, что вопросы ущерба окружающей среде и народному хозяйству не рассматриваются. Хотя опасные вещества, конечно же, фигурируют в данных методиках, в числе показателей последствий используются число людей, получающих поражение, и степени разрушения зданий и сооружений селитебной зоны. Число рассматриваемых поражающих факторов ограничено, воздействие химических веществ на окружающую среду и здоровье не рассматривается.

Можно сделать вывод о том, что декларация безопасности, всесторонне раскрывающая различные аспекты деятельности предприятия, которые имеют отношение к безопасности, является основанием для оценки достаточности проводимых на предприятии мер по снижению риска аварий, но не для оценки его опасности в режиме нормальной эксплуатации. Внешняя среда предприятия (население, запретные и санитарно-защитные зоны и др.) также является лишь одним из факторов, которые принимаются в расчет при оценке риска. Не определены уровни риска, которые считаются приемлемыми или нет за пределами территории предприятия.

По сути, всесторонний анализ опасности предприятия должен включать как минимум два вида ана-

лиза риска: анализ риска возникновения аварий и анализ риска загрязнения или иного неблагоприятного воздействия на окружающую среду и здоровье. Первый вид анализа прописан в нормативной базе и исходит из оценки источника опасности. Второй вид анализа, который исходит из оценки опасности загрязнения природного объекта (например, какая нагрузка на данную экосистему является максимально допустимой), не прописан. Таким образом, в современной российской практике регулирования промыш-

Глава 11. Использование методов оценки риска

ленной безопасности упор сделан на оценку риска со стороны источника опасности , а не риска для здоровья или окружающей среды.

Второй вид анализа пока не получил широкого развития по ряду причин. Во-первых, такой анализ начал развиваться сравнительно недавно; во-вторых, он является сложным и дорогостоящим, в-третьих, он не востребован практикой и той системой регулирования, которая сложилась. Нормирование качества окружающей среды, которое является основой природоохранной деятельности, не позволяет напрямую оценивать параметры риска и их изменение при изменении состояния окружающей среды.

При оценке риска, представляемого предприятием, мы также сталкиваемся с весьма важной проблемой оценки вклада предприятия в ухудшение окружающей среды, которое происходит в результате его деятельности. Если отвлечься от технических сложностей определения величины этого «вклада», то риск, представляемый предприятием (т.е. определенным уровнем воздействия), может варьировать от региона к региону в зависимости от фонового риска. Например, при прочих равных условиях предприятие, являющееся источником 80% загрязнения, поступающего в окружающую среду, будет представлять больший риск, чем аналогичное предприятие в другом регионе, ответственное за 20% загрязнения. Понятно, что для последнего предприятия было бы неверным устанавливать жесткие нормы на фоне больших значений уже существующего риска. Тем не менее, такой подход также возможен, если предприятие является тем источником, где снижение загрязнений легче достичь с экономической и технической точек зрения. Однако вопрос о том, справедливо ли делать это исключительно за счет самого предприятия, остается открытым.

Дело в том, что в практике возмещения ущерба (по крайней мере, в европейских странах) ущерб, подлежащий компенсации, должен быть существенным. Иными словами, если фоновый риск велик, его незначительное увеличение в результате нормальной (соответствующей режиму природопользования) деятельности или даже аварии не может служить основанием для претензий третьих лиц о возмещении ущерба. Это находит отражение, в частности, в страховой практике. Например, страховыми договорами в отношении ответственности опасных производственных объектов не покрываются случаи причинения вреда здоровью и/или имуществу третьих лиц в результате ущерба, причиненного окружающей природной среде, если воздействие не превышало установленных нормативов. В западной практике вопросы снижения риска на предприятии, которое соответствует природоохранным нормативам, решаются путем принятия добровольных ограничений, переговоров заинтересованных сторон и т.п.

В российской практике экологический риск, представляемый предприятием, является предметом изучения при заключении договоров страхования ответственности. Показательно, что страховые компании используют различные виды рисковых надбавок, рассматривая при этом целый ряд факторов, которые касаются не только самого предприятия, но и его окружения.

Например, согласно правилам страхования компании «ХХХХХ» размер коэффициентов риска, на которые умножается базовая тарифная ставка, определяется с учетом следующих факторов:

а) принадлежность производства Страхователя к конкретной отрасли промышленности (в диапазоне от 0.50 до 1.75);

б) уровень безопасности производства (в диапазоне от 0.80 до 1.20):

–изношенность основных фондов;

–род деятельности и характер производственного процесса;

–используемые виды сырья, материалов и производимой продукции; характеристика выбросов и отходов производства (тип, объем, методы и нормативно установленные сроки и методы утилизации);

–уровень контроля за производственным процессом;

–технические средства и организационно-технические мероприятия по предотвращению, локализации и уменьшению последствий аварий;

–уровень квалификации персонала;

–наличие охраны производственных объектов;

в) характеристика окружающей природной среды в отношении величины возможного распространения загрязнения (в диапазоне от 1.00 до 1.25):

–характер использования площадей (жилые массивы, производственные объекты, сельскохозяйственные предприятия, леса и т.п.);

–характер почвы;

–площадь наземных вод и уровень подземных вод, наличие артезианских скважин;

–роза ветров;

г) концентрация населения, определяемая как количество жителей, приходящихся на квадратный километр в зоне возможного загрязнения (в диапазоне от 0.75 до 1.25);

Глава 11. Использование методов оценки риска

д) другие факторы, влияющие на риск, в т.ч. результаты проводимых обследований загрязнения предприятием окружающей природной среды и т.д.

Для заключения договора страхования Страхователь представляет Страховщику письменное заявление по установленной форме, в котором указываются, в том числе, следующие данные:

–сведения о производственной деятельности Страхователя (общий срок функционирования предприятия, род его деятельности, характеристика производственного процесса, данные об объемах и ассортименте используемых видах сырья и материалов, производимой продукции и т.п.);

–данные о численности и плотности населения, характере использования окружающих площадей (под жилье, сельское хозяйство, леса, стоянки общественного транспорта и т.д.);

–сведения о наземных и подземных водах и их использовании (в качестве питьевой воды или для технических нужд);

–сведения о методах контроля и контрольно-измерительной аппаратуре;

–результаты проводимых обследований загрязнения предприятием Страхователя окружающей природной среды;

–статистические данные о краткосрочных и длительных выбросах и отходах (их тип, объем, методы удаления, в течение каких сроков осуществляются);

–сведения о характере и размерах штрафных санкций, уплаченных Страхователем по искам, связанным с загрязнением окружающей природной среды, за последние 5 лет;

–иные данные, позволяющие судить о степени риска.

–К заявлению также должны быть приложены:

–инструктивные материалы и руководства персонала по действиям в аварийных ситуациях;

–нормативы допустимых загрязнений, основных выбросов и отходов (их тип, объем, методы удаления, в течение каких сроков осуществляются), а также степень подверженности риску краткосрочных и длительных выбросов, принимаемые меры по их предотвращению, возможности для локализации и уменьшения последствий.

Влитературе по вопросам экологического страхования и анализа риска предлагаются различные подходы, позволяющие учесть значительное число факторов в оценке риска, представляемого предприятием. Для это используются статистические методы, экспертные оценки, различные модели, позволяющие разработать различные классификации опасности и коэффициенты для различных видов веществ и воздействий (коэффициенты относительной опасности загрязнения по территориям различного типа, относительной агрессивности (опасности) загрязняющих веществ и т.п.). Такие подходы легли в основу ряда нормативных методик определения ущерба, в частности, во Временную методику определения предотвращенного экологического ущерба.

Анализ существующей методической базы позволяет сделать следующие выводы:

1.В деятельности регулирующих органов – Госгортехнадзора и МЧС – и в разработанной ими нормативной базе вопросы негативного воздействия на окружающую природную среду имеют пока ограниченное значение. Это связано, прежде всего, с тем, что профиль их деятельности предполагает первоочередное решение других задач – предотвращения потерь человеческих жизней (прежде всего персонала для Госгортехнадзора и населения – для МЧС) и разрушения объектов хозяйства. Именно этим вопросам уделяется приоритетное внимание в методических документах.

2.Вместе с тем, в целях большего учета экологического фактора используемые методические подходы могут быть дополнены, прежде всего, за счет расширения круга методик, рекомендованных к использованию, а также рассмотрения вопросов окружающей среды в уже имеющейся нормативной и методической базе.

3.Вопросы декларирования безопасности не привязаны к вопросам смены собственности на опасных промышленных объектах. Такие декларации требуется составлять при лицензировании, реконструкции, ликвидации и т.д. Соответствующее дополнение Закона о промышленной безопасности могло быть придать законную основу для более полного учета вопросов безопасности (в том числе экологического риска) при соответствующих сделках.

4.Универсальность методов оценки риска (которые гораздо меньше отражают экономические особенности страны, чем, например, методы оценки ущерба) позволяет использовать в данной сфере апробированные зарубежные методики с учетом российских условий. Решение вопросов прошлого экологического ущерба может параллельно идти и по пути регламентации промышленной безопасности в части соблюдения требований охраны окружающей среды.

5.Некоторые нормативные подходы, применяемые в области предупреждения и ликвидации аварий, могут быть также использованы при оценке масштабов прошлого экологического ущерба. Например, по Постановлению Правительства № 282 от 13.09.96 ЧС природного и техногенного характера

Глава 11. Использование методов оценки риска

классифицируются в зависимости от числа пострадавших, численности затронутого воздействием населения и размеров материального ущерба. Эти показатели могут быть использованы и для характеристики прошлого или потенциального экологического ущерба.

6. Следует учитывать, что ответственность по возмещению ущерба, причиненного хозяйственной деятельностью в прошлом, может в перспективе возрасти в связи с развитием регулирования вопросов риска, планируемым МЧС и другими ведомствами. Сегодня осуществляется крупная федеральная целевая программа «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в РФ до 2005 г.».

В рамках программы предполагается разработка единой классификации параметров природных и техногенных рисков, системы согласованных показателей риска для отраслей и территорий, а также нормативных документов в этой области. Предусматривается разработка и внедрение нормативнометодической базы оценки экологических рисков и их влияния на здоровье населения, а также разработка нормативно-методической базы для оценки состояния здоровья населения, пострадавшего от ЧС, и оценки вызванной этим фактором величины экономического ущерба. Отдельные блоки программы адресованы вопросам оценки риска в отраслях – на транспорте, объектах оборонного комплекса и в атомной энергетике.

Другим направлением, предусматриваемым программой, является разработка предложений по формированию правовой базы и экономических механизмов, обеспечивающих экономическую эффективность и привлекательность инвестиций в мероприятия по предупреждению и снижению риска ЧС, а также в привлекательность мероприятий по страхованию и перестрахованию от ЧС.

Значительный интерес представляет разработка нормативно-методической базы оценки экономического ущерба от ЧС, в рамках которой будут определены система исходных данных для оценки ущерба от ЧС, отраслевые методики ущерба от ЧС, методики оценки экономического ущерба, согласованные с НИУ Минэкономики, а также порядок оценки ущерба от ЧС природного и техногенного характера.

§ 6. Использование методологии оценки риска для определения ущерба здоровью

По мнению ведущих зарубежных и отечественных специалистов, методология оценки риска является наиболее надежным аналитическим инструментом, позволяющим научно определять факторы риска для здоровья человека и их соотношение. В системе социально-гигиенического мониторинга речь идет о риске (потенциальной опасности) для здоровья отдельной личности, группы лиц, части населения или населения в целом, возникающем или ожидаемом в связи с неблагоприятным воздействием на него отдельных факторов окружающей среды.

Рекомендации ВОЗ (1978) определяют риск как «ожидаемую частоту нежелательных эффектов, возникающих от заданного воздействия загрязнителя». Согласно глоссарию АООС, риск есть «вероятность повреждения, заболевания или смерти при определенных обстоятельствах. Количественно риск выражается величинами от нуля (отражающего уверенность в том, что вред не будет нанесен) до единицы (отражающей уверенность в том, что вред будет нанесен)».

Ключевое звено данной методологии – здоровье человека и его охрана от неизбежного риска, связанного с воздействием токсических веществ, где бы они ни находились: в воде, воздухе, почве. В Постановлении «Об использовании методологии оценки риска для управления качеством окружающей среды и здоровья населения в Российской Федерации» указаны преимущества данной методологии:

•возможность ранжирования вредных факторов по реальной и прогнозируемой опасности для здоровья населения в конкретных условиях;

•возможность ранжирования территорий и групп населения по уровню этой опасности;

•возможность определения количественного или относительного ущерба здоровью от загрязнения окружающей среды.

Спектр применения методологии весьма широк (табл. 4).

Таблица 4

Области применения методологии оценки риска здоровью

Социально-гигиенический мониторинг

Экологическая и гигиеническая экспертизы

Экологический аудит

Определение зон экологического бедствия и чрезвычайной экологической ситуации

Государственный экологический контроль

Обоснования планов действий по охране окружающей среды и здоровья населения

Глава 11. Использование методов оценки риска

Методология оценки риска может служить одним из основных инструментов количественной оценки ущерба здоровью, причиненного хозяйственной деятельностью в прошлом. Во-первых, методология позволяет количественно оценить как потенциальный, так и реальный риск ущерба здоровью от неблагоприятного воздействия окружающей среды. При этом может быть определен риск как от имеющегося загрязнения (воды, воздуха, почв), так и от возможного загрязнения в будущем при различных сценариях. Может быть оценен как индивидуальный, так и социальный риск.

Во-вторых, оценка риска дает возможность комплексной оценки ущерба здоровью от воздействия многих факторов, в том числе с учетом загрязнения по различным средам. Можно определить вклад отдельных источников воздействия (по средам, веществам, предприятиям). Таким образом, при использовании данной методологии для расчета ущерба здоровью от хозяйственной деятельности в прошлом могут быть получены как комплексные оценки ущерба, так и оценки вклада каждой из составляющих воздействия. Это представляется важным преимуществом методологии, поскольку в реальной жизни ущерб здоровью может происходить, например, от воздействия не одного, а ряда предприятий. В связи с определением ответственности за прошлый экологический ущерб необходимо иметь инструменты, позволяющие достаточно точно оценить параметры именно данного воздействия и его вклад в общий ущерб, наносимый здоровью различными факторами.

В-третьих, методология также позволяет оценить последствия прошлого загрязнения. В случае, если загрязнение произошло некоторое время назад, не могут быть использованы такие инструменты, как сбор и анализ данных о загрязнении различных компонентов окружающей среды (уровень загрязнения, измеренный сегодня, ничего не скажет о загрязнении, имевшем место 10-20 лет назад). С помощью методологии оценки риска на основе данных о выбросах загрязняющих веществ в предшествующие годы и о заболеваемости населения на текущий момент можно выделить вклад загрязнения, имевшего место ранее, в ущерб здоровью, который уже нанесен или будет нанесен.

Статья 42 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (30.03.99 № 54-ФЗ) содержит положения о том, что проведение санитарно-эпидемиологических экспертиз, а также токсикологических, гигиенических и иных видов оценок осуществляется органами и организациями санитарноэпидемиологической службы РФ, организациями, аккредитованными в установленном порядке, экспертами с использованием утвержденных методов, методик выполнения измерений и типов средств измерений в целях установления и предотвращения вредного воздействия факторов среды обитания на человека и в других целях.

В нормативно-правовой базе содержатся положения о том, что оценка риска является одним из действенных методов анализа влияния загрязнения окружающей среды на здоровье населения. Методология оценки риска является официально признанной, ее внедрение согласно Постановлению «Об использовании методологии оценки риска для управления качеством окружающей среды и здоровья населения в Российской Федерации» должно происходить в три этапа. В 1998 г. должны быть разработаны методические указания по использованию методики, к 2000 г. осуществлена апробация методики и обучение специалистов. На третьем этапе к 2005 г. планируется внедрение методики оценки риска во всех регионах страны, проведение научно-исследовательских работ по совершенствованию методологии оценки риска. В настоящее время идет разработка методической документации. В частности, разработаны проекты документов «Руководство по оценке риска воздействия факторов окружающей среды на здоровье населения», «Методические рекомендации по оценке социально-экономического ущерба от воздействия на здоровье вредных факторов окружающей среды и разработке мероприятий по управлению рисками», «Методические рекомендации по использованию сравнительного анализа рисков и расстановки приоритетов в области охраны окружающей среды». Для Москвы подготовлены проекты методических рекомендаций, которые могут быть утверждены в ближайшее время.

Необходимость более широкого использования оценки риска для здоровья в нашей стране связывают с рядом факторов. В Информационном письме «Об основных положениях методологии оценки риска» от 03.12.97 № 1100/43-97-01 отмечаются следующие: сложившаяся катастрофическая ситуация с загрязнением окружающей среды и состоянием здоровья людей; снижение качества и продолжительности жизни населения; неэффективность, а нередко и недостаточная гигиеническая обоснованность природоохранных мероприятий, разрабатываемых без четких количественных критериев потенциального и реального ущерба для здоровья; низкая эффективность затрачиваемых на снижение загрязнения средств, обусловленная в большинстве случаев отсутствием обязательной оценки действительного вклада того или иного предприятия в ухудшение состояния здоровья населения; несоблюдение, а в ряде случаев недостижимость некоторых гигиенических нормативов, связанные с экономическими и техническими причинами; замедление исследований, в первую очередь эпидемиологических и экспериментальных, а также определенное снижение их качества.