ЭПП / Библиотека / Хрестоматия / Возмещение Экологического ущерба

Глава 7. Рекультивация земель, нарушенных при недропользовании

• отсутствует система правовых гарантий проведения рекультивации Решение проблемы возмещения ущерба, причиненного землям горнодобывающей деятельностью в

прошлом, возможно в двух направлениях: первое – совершенствование и дополнение существующего законодательства о недрах, второе – принятие нового закона о рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования.

Разрешительная система получения права пользования недрами обусловливает административноправовой характер отношений недропользования. Следовательно, первое направление, в котором будет осуществляться решение вопроса о возмещении ущерба, причиненного в прошлом – это формирование системы мер обязательного характера:

•обязанность недропользователя обеспечить целевую рекультивацию земель и природного ландшафта, нарушенных в процессе недропользования, и с возвратом этим землям их прежнего вида и оценочной стоимости, существовавшей до начала ведения на них горных разработок.

•обязательство о внесении будущим недропользователем обеспечения в бюджет региона и администрации, выдавшей лицензию на право пользования недрами.

•установление имущественной ответственности горнодобывающих предприятий за несоблюдение правил о сохранении почв, непроведении рекультивации нарушенных земель;

•установление ряда компенсационных штрафных мер.

Следующее направление характеризуется системой мер рекомендательного характера:

•учреждение денежного фонда на рекультивацию и создание правительственной федеральной и региональных программ по рекультивации.

•финансирование рекультивационных работ может осуществляться за счет средств хозяйственных организаций, которые намерены приобрести либо приобрели эту земли и заинтересованы в ее использовании

•регулирование отношений по рекультивации необходимо начинать на стадии подготовительных работ, то есть в процессе подготовки технических проектов. Прогнозирование размеров ущерба, наносимого природным ландшафтам, а также определение мероприятий по уменьшению степени их нарушения и по последующей рекультивации должны проводиться на стадии проектирования, а их выполнение

–во время эксплуатации карьера.

•необходим кадастр природных ландшафтов и их мониторинг, инвентаризация земель и внесение изменений в земельный кадастр, предварительная и заключительная экологическая экспертиза.

•создать систему экологического страхования. (страхование ответственности за причинение вреда).

•создание структуры, обеспечивающей координацию и контроль за проведением рекультивации земель, нарушенных горными работами.

Таким образом, для создания инвестиционной привлекательности объектов недропользования и землепользования в России должен быть решен вопрос правового регулирования возмещения ущерба, причиненного землям в процессе недропользования в прошлом. Только четкое и понятное законодательство способно привлечь инвесторов в горнодобывающую отрасль.

Литература

1.Буевский Н.М., Зорин Л.Ф. Рекультивация земель, нарушенных горными работами. Донецк, 1969. С. 7.

2.Петров А. Заложники заповедных гор. Газета «Труд». 02.11.95.

3.Собрание постановлений СССР. 1976. № 11. Ст. 52.

4.Моторина Л.В., Забелина Н.М. Рекультивация земель, нарушенных горнодобывающей промышленно-

стью. М., 1968. С. 9.

5.Моторина Л.В., Забелина Н.М. Указанный источник. С. 11.

Глава 8. Зарубежный опыт регулирования ответственности за ущерб окружающей природной среде

ГЛАВА 8. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА УЩЕРБ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЕ, ПРИЧИНЕННЫЙ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ В ПРОШЛОМ

§ 1. Решение вопросов ответственности за прошлый экологический ущерб в законодательстве США

Для мирового правового опыта ответственность за ущерб окружающей природной среде, причиненный хозяйственной деятельностью в прошлом, является новой и чрезвычайно сложной сферой. Правовое осознание возрастающей важности решения этой проблемы в США, в странах Западной Европы произошло раньше, чем в нашей стране и других странах бывшего соцлагеря. Это вполне понятно, поскольку данная проблема может приобрести практическую значимость при следующих предпосылках: экологический фактор получает рыночное измерение и становится инструментом конкуренции, правовое регулирование природопользования занимает одну из ключевых позиций в общем регулировании экономической жизни.

Говорить о формировании каких-либо общих доминирующих тенденциях в развитии этого правового института было бы, однако, преждевременно: в США, европейских странах существуют различные подходы к решению этого круга вопросов. Вместе с тем, важно подчеркнуть, что ни в Соединенных Штатах, ни в западноевропейских государствах, ни в бывших социалистических странах проблема ответственности за прошлый экологический ущерб не игнорируется и поиск ее решения ведется и в правовом русле.

Наиболее последовательно решение данной проблемы осуществляется в праве Соединенных Штатов, где вопрос об ответственности за прошлый экологический ущерб решается в законодательном порядке. Регулированию вопросов загрязнения окружающей среды опасными веществами в результате хозяйственной деятельности в прошлом адресован, прежде всего, принятый в 1980 году Общий закон о мерах по восстановлению окружающей среды, компенсации и ответственности (Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act – CERCLA), более известный как Закон о Суперфонде, дополненный законом от 17 октября 1986 года (the Superfund Amendments and Reauthorization Act – SARA). При этом в праве Соединенных Штатов вопросы загрязнения окружающей среды опасными веществами регулируются несколькими законодательными актами: действуют Закон о контроле над химическими веществами, Закон об обращении с твердыми отходами. Однако эти законы направлены на решение вопросов, связанных с опасными веществами и отходами, образующимися в результате функционирования действующих предприятий, и не решают вопросов очистки территорий, которые уже

были загрязнены в прошлом.

Непосредственным стимулом принятия Закона о Суперфонде была острая для США проблема старых заброшенных свалок, где скопилось огромное количество отходов и происходили утечки опасных веществ в окружающую среду. Однако сфера применения Закона о Суперфонде шире: объектами, подпадающими под его действие, могут быть не только неконтролируемые свалки или мощности по обращению с отходами, но и промышленные территории, шахты, а также районы, где имеется отравление подземных вод неизвестного происхождения. Данный закон регулирует также объекты федеральной собственности, включая объекты Министерства обороны и Министерства энергетики, имеющие территории радиоактивного загрязнения.

Для реализации основной задачи Закона о Суперфонде, т.е. очистки тех мест, где происходили утечки опасных веществ, предусматриваются два механизма – обеспечение исполнения требований Закона ответственными сторонами и финансируемая Суперфондом очистка загрязненных территорий.

В целях обеспечения выполнения Закона обширные полномочия предоставлены АООС. Оно, в частности, обязано:

–вести список загрязненных территорий, требующих очистки в первоочередном порядке (National Priorities List – NPL). В 1988 г. – после вступления в силу поправок (SARA) – в этом Списке национальных приоритетов значилось около 1 175 участков. По оценке АООС, в 2000 г. в этом списке должно быть около 2 100 участков, требующих срочной очистки;

–разработать и периодически обновлять Национальный план действий в чрезвычайной ситуации, являющийся обязательным нормативным документом, содержащим правила обследования и очистки загрязненного участка;

–проводить расследования, истребовать документы и информацию, инспектировать загрязненные участки и вызывать свидетелей.

Глава 8. Зарубежный опыт регулирования ответственности за ущерб окружающей природной среде

АООС предоставлены обширные полномочия требовать от частных юридических лиц проведение очистки участков. Широкие полномочия, полученные АООС в соответствии с Законом о Суперфонде,

были еще более усилены практикой американских судов.

Сфера применения Закона о Суперфонде, как уже было отмечено, – опасные вещества. Опасными считаются все те вещества, которые уже названы опасными или токсичными в других природоохранных актах, включая Закон о чистой воде, Закон о чистом воздухе, Закон о контроле над токсичными веществами, Закон о борьбе с твердыми отходами. Кроме того, АООС вправе определить какое-либо вещество как опасное, если оно «может представлять существенную опасность для здоровья населения, благосостояния или окружающей среды». В отличие от Закона о борьбе с твердыми отходами, Закон о Суперфонде применяется также к тем веществам, которые не являются собственно отходами. И, наконец, Закон позволяет государству производить очистку за счет средств фонда и в тех случаях, если имеется утечка или угроза утечки не только опасного, но и «любого загрязняющего или заражающего вещест-

ва, которые могут представлять неминуемую и существенную угрозу для здоровья населения и благосостояния».

Закон не предусматривает возможность предъявления исков о возмещении вреда здоровью или имущественного ущерба. Эти вопросы решаются в рамках общего права.

Принципиальной новизной Закона о Суперфонде является предусмотренный в нем режим ответственности за загрязнение окружающей среды.

Согласно Закону, ответственность может быть возложена на:

•нынешних собственников или операторов предприятия,

•собственников или операторов на момент сброса или утечки опасных веществ,

•тех, кто организовывал переработку или сброс опасных веществ,

•тех, кто осуществлял транспортировку опасных веществ на предприятие, где в последствии произошла утечка опасных веществ.

Применяя данные правовые положения, суды возлагают ответственность как на юридические лица, так и непосредственно на физические лица (служащих компаний, директоров, акционеров). Землевладельцы несут ответственность за загрязнение участка арендаторами.

Один из ключевых моментов, характеризующих режим ответственности и обеспечивающих его действенность, заключается в том, что по Закону о Суперфонде ответственность является «strict, joint and several», т.е. строгой и солидарной. Это означает, что строгая, т.е. вне зависимости от вины, ответ-

ственность в полном объеме может быть возложена на нескольких из или одного из загрязнителей данного участка. Как показывает судебная практика США, правительство предъявляет иск на основа-

нии Закона о Суперфонде не всем, а лишь одному или нескольким загрязнителям, причем оно не обя-

зано доказывать наличие умысла или неосторожности.

Впоследствии стороны, признанные ответственными, могут предъявлять другим загрязнителям регрессные иски.

Отсутствие необходимости доказательства вины не означает отсутствие необходимости доказательства причинно-следственной связи между загрязнением и ущербом. Суды придерживаются здесь традиционной для «tort law» концепции, согласно которой сброс загрязняющих веществ должен быть действительной и ближайшей причиной ущерба. Однако трактовка этого подхода судами варьируется.

Так, суд по делу «United States v. Montrose Chemical Co.» принял наиболее жесткие требования к причинно-следственной связи и высказался в том смысле, что «правительство должно показать, что произведенный ответчиком сброс опасных веществ явился единственной и основной причиной ущерба природным ресурсам». Этот подход был воспринят в качестве одного из правил в Restatement of Torts (section 433B). Однако далеко не все суды последовали этому правилу на том основании, что оно не обозначено в самом Законе. В целом в судебной практике преобладает более мягкий подход к доказательству причинно-следственной связи: истец должен доказать только то, что сброс опасных веществ способ-

ствовал причинению ущерба («contributed to the injury to natural resources»).

Лицо, подпадающее под определение ответственной стороны по Закону о Суперфонде, может быть освобождено от ответственности в случаях, если докажет, что сброс опасных веществ и его последствия произошли в силу обстоятельств force majeure. Однако суды дают очень узкое толкование этому понятию, в силу чего добиться освобождения от ответственности на практике очень сложно.

Для собственников земельных участков существует возможность избежать ответственности за загрязнение, если они докажут, что загрязнение имело место до того, как они приобрели эти участки в

Глава 8. Зарубежный опыт регулирования ответственности за ущерб окружающей природной среде

собственность. Однако этот путь удается использовать весьма редко, поскольку здесь требуется доказать, что было проведено полное и всестороннее исследование участка на предмет обнаружения опасных веществ (подробнее об этом будет сказано ниже), которые могли попасть туда при прежнем собственнике. И далее требуется доказать, что у нового собственника не могло появиться сомнений в том, что таких веществ на участке не было. Понятно, что доказать все это в суде весьма сложно. Кроме того, в Законе имеются и другие условия, усложняющие использование этого пути новым собственником.

Предел ответственности за ущерб природным ресурсам составляет 50 млн. долларов. Однако этой суммой финансовое бремя ответчика не исчерпывается: прибавляется и стоимость мер по очистке, которая в среднем составляет без стоимости мер по очистке подземных вод 20–25 млн. долларов. Если загрязнены и подземные воды, сумма достигает 30 млн. долларов. В ряде случаев предел ответственности снят – это наличие умысла или небрежности; нарушение стандартов или правил безопасности строительства или работ (управления) как первопричина инцидента; отказ ответчика предоставить помощь по просьбе государственного служащего в соответствии с Национальным планом действий в чрезвычайной ситуации (National Contingency Plan).

Второй предусмотренный Законом механизм обеспечения очистки участков – это использование средств Суперфонда по опасным веществам (Hazardous Substance Superfund). Благодаря этому фонду,

правительство имеет возможность, во-первых, не откладывая принять меры по очистке загрязненных участков и впоследствии вернуть потраченные деньги обратно и, во-вторых, использовать как бы безвозвратный кредит для очистки участков в тех случаях, когда ответственная сторона не установлена или не располагает достаточными для очистки средствами.

Основным источником поступлений в Суперфонд служат налоги на нефть и 42 химических веще-

ства, предусмотренные Законом о Суперфонде. Другими источниками средств фонда являются:

–другие налоги на химические продукты,

–«экологический налог» на корпорации;

–бюджетные ассигнования;

–средства, получаемые от ответственных сторон;

–средства за счет компенсации ущерба и штрафы, предусмотренные законом;

–получаемые проценты.

Очистка участков, проводимая в соответствии с Законом о Суперфонде должна отвечать федеральным или более жестким стандартам. Однако Закон не уточняет стандарты очистки, оставляя это на усмотрение АООС. Указанный пробел заполнен АООС в 1985 году при пересмотре Национального плана действий в чрезвычайной ситуации, когда был установлен порядок, в соответствии с которым меры, принимаемые на основе Закона о Суперфонде, должны соответствовать требованиям, предусмотренным федеральным законодательством в области охраны природы и здравоохранения. Конкретно имеются в виду федеральные критерии качества воды (Federal Water Quality Criteria), содержащиеся в Законе о чистой воде (Clean Water Act), и максимально допустимые уровни загрязнения (Maximum Contaminant Level Goals), предусмотренные Законом о безопасной питьевой воде (Safe Drinking Water Act).

Согласно Закону о Суперфонде, существует два варианта обеспечить очистку загрязненного участка. Во-первых, государство может само предпринять очистку какого-либо места, где имеется утечка опасных веществ или угроза такой утечки, или где произошла утечка других загрязняющих или заражающих веществ, которые представляют «неминуемую и существенную угрозу для здоровья населения или благосостояния». Именно такая очистка и будет финансироваться из средств Суперфонда. Государство может затем восполнить фонд, взыскав понесенные затраты с ответчиков.

Хотя первоначально Закон о Суперфонде не предусматривал сроков возврата средств, выделенных правительством для очистки участка, они были законодательно утверждены впоследствии. В целом установлены следующие сроки:

•в случае очистки от опасных отходов – три года после завершения работ;

•в случае восстановительных мер – шесть лет после фактического начала работ на участке.

Во-вторых, государство может принудить ответчиков самих провести такие работы. Это делается в форме административных указов агентства по охране окружающей среды. За невыполнение указов предусмотрены жесткие меры наказания: штрафы до 5 тыс. долл. за каждый день нарушения и троекратное взымание стоимости очистных работ.

Законом о Суперфонде определены два вида акций в связи с очисткой загрязненных участков. Краткосрочные меры по очистке названы «акциями по устранению». Они предназначены для относительно быстрого реагирования на непосредственную угрозу для здоровья населения и окружающей среды. Краткосрочные меры могут включать удаление опасных веществ, меры предотвращения их даль-

Глава 8. Зарубежный опыт регулирования ответственности за ущерб окружающей природной среде

нейшего распространения в окружающей среде, мониторинг и оценку происшедших и возможных утечек, а также меры минимизации ущерба для населения, благосостояния и окружающей среды. Сюда могут быть включены и такие меры, как ограждение территории или иное ограничение доступа, обеспечение альтернативными источниками питьевой воды, временная эвакуация и размещение жителей. Акции по устранению не могут стоить дороже 2 млн. долл. и длиться более 6 месяцев.

Меры долговременного характера, получившие название «акций по исправлению», принимаются вместо акций по устранению или наряду с ними. Акции по исправлению проводятся «в случае имеющейся или потенциальной утечки опасных веществ в окружающую среду с целью предотвратить или минимизировать утечку опасных веществ таким образом, чтобы не было их миграции, представляющей существенную угрозу для здоровья населения, благосостояния или окружающей среды в настоящем или будущем». Они предусматривают как возможность нахождения отходов на прежнем месте, так и их транспортировку для удаления за его пределами. Диапазон возможных решений велик и включает такие меры, как нейтрализация и очистка опасных веществ, переработка, уничтожение, изоляция реактивных отходов, хранение и изоляция с использованием дамб, траншей, цементного покрытия, ремонт и замена поврежденных контейнеров, сбор утечек и стоков, обработка или сжигание на месте. Может быть также предпринято переселение жителей на новое место.

Выше уже упоминалось такое нововведение Закона о Суперфонде, как Национальный план действий в чрезвычайной ситуации, разработка которого возложена на АООС. Его цель лана – «установление процедур и стандартов для принятия мер в связи с утечками опасных, загрязняющих и заражающих веществ». Практически все мероприятия, предпринимаемые в связи с Законом, должны соответствовать этому плану.

Национальный план действий содержит упомянутый выше список загрязненных территорий, требующих очистки в первоочередном порядке, в который занесены наиболее опасные места утечек опасных веществ в стране. Критерии включения в список принимают в расчет ряд факторов, в том числе: 1) численность населения, подверженного риску; 2) потенциальная опасность, представляемая находящимися там веществами: 3) возможность отравления подземных источников снабжения питьевой водой; 4) возможность прямого контакта с человеком; 5) потенциальная опасность разрушения чувствительных экосистем; 6) ущерб природным ресурсам, которые воздействуют на пищевую цепочку.

Само государство может финансировать меры долговременной очистки (акции по исправлению) за счет средств Суперфонда только на тех объектах, которые включены в список.

При всей жесткости правовых норм Закон о Суперфонде не может решить всех проблем, возникающих на практике. Сама процедура проведения очистных работ занимает достаточно длительное время. Только первый ее этап – предварительная оценка – может составлять от 18 месяцев для простых случаев загрязнения почвы и 36 месяцев для сложных до 6 лет при случаях загрязнения подземных вод. По данным АООС, от выявления загрязнения до полномасштабного развертывания очистных работ в соответствии со списком NPL в среднем проходит 15 лет.

§ 2. Судебная практика

Как показывает судебная практика США, ряд существенных аспектов проблемы ответственности за прошлый экологический ущерб остался неурегулированным.

Закон о Суперфонде устанавливает, что ответственность за прошлый экологический ущерб может быть возложена как на нынешнего собственника или покупателя загрязненного участка, так и на собственника или продавца участка на тот период, когда произошло загрязнение. Таким образом,

некоторые ключевые положения Закона дают основание устанавливать ответственность за загрязнение, которое произошло до его вступления в силу, то есть ставить вопрос об обратной силе этого акта.

Вопрос об обратной силе Закона о Суперфонде неоднократно рассматривался американскими судами. Несмотря на то, что Закон действует около двадцати лет, практика его применения, в частности, судебная, не дает однозначных ответов. Это связано с тем, что суды, рассматривая дела на основе Закона о Суперфонде, учитывают длящийся характер разрушительного воздействия загрязнения на природу. Сброс загрязняющих веществ, происшедший до вступления в силу Закона, может причинять ущерб окружающей среде в период после вступления Закона в силу. В более ранних судебных решениях эта сложная проблема обходилась, и суды придерживались наиболее простого правила. Согласно этому правилу из категории дел, рассматриваемых на основании Закона о Суперфонде, исключались иски, связанные с ущербом окружающей среде и отвечающие двум условиям:

Глава 8. Зарубежный опыт регулирования ответственности за ущерб окружающей природной среде

•ущерб причинен в результате сброса загрязняющих веществ, происшедшего до 11 декабря 1980 г.

•отрицательные последствия этого загрязнения не ощущались после 11 декабря 1980 г.

В1989 г. прецедентное значение приобрело судебное решение по делу In re Acushnet River & New Bedford Harbor, которое, обоснованно поставившее под сомнение неприменимость Закона о Суперфонде на основе обратной силы. Во-первых, суд признал, что загрязнение, имевшее место до вступления Закона в силу, может оказывать разрушающее воздействие на природу как в период до, так и после вступления в силу данного Закона. Во-вторых, суд признал, что само загрязнение может начаться до и продолжаться после вступления Закона в силу. Рассмотрев обстоятельства дела, касающегося ущерба, причиненного в результате загрязнения промыслу лобстера, суд пришел к следующим выводам:

•в тех случаях, когда ущерб природным ресурсам может быть разделен на причиненный до и после вступления в силу Закона, истец может рассчитывать только на возмещение последнего. Однако на ответчика возлагается бремя доказывания «делимости» ущерба, а также того, что его часть относится к периоду до вступления Закона в силу;

•«неделимый» же ущерб, например, снижение эстетической ценности участка, должен быть воз-

мещен в полном объеме;

•в отношении возмещения «скрытого» ущерба («latent» damage), т.е. того, который еще не обнаружен, Закон также может быть применен на основе обратной силы. Таким образом, ущерб, снижающий ценность собственности, должен быть возмещен, даже если эта собственность не имеет пока рыночной стоимости и ущерб вследствие этого еще «не обнаружен».

Вопрос об обратной силе Закона о Суперфонде был ключевым также в деле США против химической корпорации «Олин», рассмотренном в 1996 г. в окружном суде штата Алабама. Это дело интересно теми выводами, к которым пришел суд при решении указанного вопроса, обратившись к истории принятия самого законодательного акта.

Дело было возбуждено на основании Закона о Суперфонде против корпорации «Олин», владевшей химическим предприятием в штате Алабама. В исковом заявлении Министерства юстиции указывалось, что «Олин» владеет 1500 акрами, на которых расположены два промышленных предприятия и водоем, окруженный заболоченными участками и сообщающийся с рекой Томбиджби, впадающей в Алабаму. В 1952 году корпорация начала на одном предприятии производство катализаторов, содержащих ртуть. Ртутосодержащие отходы сбрасывались в водоем. Это предприятие прекратило функционировать в 1982 году. В 1955 году «Олин» построила второе предприятие – завод по производству химикатов для защиты урожая, который также производил сброс загрязненных вод в водоем. В результате функционирования этих двух предприятий с 1950 по конец 1982 года в водоем сбрасывались ртуть и хлороформ, которые по американскому законодательству квалифицируются как опасные вещества. Заражение данного района в результате функционирования двух предприятий корпорации «Олин» происходило в основном до вступления в силу Закона о Суперфонде, т.е. до 11 декабря 1980 года. Тем не менее, учитывая, что оба завода продолжали действовать после этой даты, и опасность заражения местности сохранялась, правительство решило взыскать с корпорации сумму, равную стоимости работ по очистке местности от загрязнения.

Вместе с исковым заявлением Министерство юстиции представило суду, как предусмотрено Законом о Суперфонде, и проект мирового соглашения, которое уже было подписано сторонами (такие проекты, отметим, публикуются в официальном издании – Federal Register, и в течение 30 дней американские граждане могут направлять по ним свои замечания). Согласно мировому соглашению ответчик, его персонал, директор и любое иное лицо, связанное с предприятием, несли ответственность за все расходы, даже косвенно касающиеся мер по очистке, включая страхование автомобилей, которые использовались правительственными ведомствами для выполнения мирового соглашения и наблюдения за работами. Хотя сумма иска была оценена в 10 339 000 долларов США, истец получал неограниченное право дополнять мировое соглашение, что означало, по существу, карт-бланш в отношении финансов корпорации. В соответствии с мировым соглашением корпорация «Олин» брала на себя обязательства, кото-

рые она должна была бы выполнить независимо от того, будут ли они одобрены судом. Основные требования к «Олин» заключались в следующем:

–откачать и очистить поступающие на участок подземные воды;

–расширить систему мониторинга подземных вод;

–установить систему постоянного контроля.

Несмотря на готовность сторон заключить мировое соглашение, суд согласно правилам судопроизводства, обязан рассмотреть фактическую и правовую обоснованность этого соглашения, а также его

Глава 8. Зарубежный опыт регулирования ответственности за ущерб окружающей природной среде

соответствие конституции и федеральному законодательству. Главным вопросом, поднятым ответчиком,

стал вопрос об обратной силе Закона о Суперфонде.

Судебная практика на этот счет, как уже отмечалось, неоднозначна, что было характерно прежде всего для первыхлет действия закона. Однако суд в Алабаме пришел к выводу, что в вопросе об обратной силе закона следует руководствоваться более поздним делом – Landgraf v. USI Film Prods. Его прецедентное значение заключается в том, что в решении подробно анализируется проблема, имеет ли этот закон обратную силу, и делается вывод о том, что определенного положения на этот счет в тексте закона не сформулировано. История принятия этого акта и анализ его текста свидетельствуют скорее о

том, что законодатели предпочли оставить этот вопрос открытым./

Регулирование вопросов ответственности за прошлый экологический ущерб варьируется в отдельных штатах. Так, сравнительно недавно в штате Мичиган были приняты поправки к Закону о мерах по восстановлению окружающей среды (Environment Response Act), более известному как Закон 307.

Новая версия этого акта внесла ряд существенных изменений в регулирование ответственности за причинение экологического ущерба: во-первых, в новом варианте закона предусмотрена защита собственников, чья деятельность не привела к загрязнению участка; во-вторых, предусмотрены более мягкие требования к очистке загрязненного земельного участка.

Согласно предыдущей версии закона, ответственность за загрязнение участка в прошлом возлагалась на собственника. В новой редакции предусматривается, что ответственность за очистку возлагается на действительного загрязнителя. То есть собственник, владеющий участком до вступления в силу закона, несет ответственность за загрязнение в том случае, если будет доказано, что загрязнение является следствием его деятельности. Лицо, ставшее собственником участка после вступления закона в силу, освобождается от ответственности за загрязнение, если оно осуществило процедуру экологической оценки и сообщило результаты Министерству природных ресурсов штата Мичиган.

Развитие правового регулирования ответственности за прошлый экологический ущерб, в особенности в странах Общего права, привело к ряду изменений в правах и обязанностях сторон по сделкам и пересмотру некоторых устоявшихся принципов контрактного права. Так, обычным требованием при совершении сделок с недвижимостью стало проведение экологической оценки (environment site assessment). Покупатель или банк, финансирующий сделку, требует проведения такой оценки. Отказ от этой процедуры может привести в дальнейшем к тому, что в соответствии с Законом о Суперфонде на покупателя будет возложена ответственность за любое загрязнение от деятельности в прошлом, и покупатель будет вынужден финансировать все работы по исследованию и оценке загрязнения, а также по ликвидации любого загрязнения, обнаруженного в постройках, находящихся на участке, в почве и грунтовых водах. А так как стоимость этих работ часто превышает стоимость самой недвижимости, новый собственник или банк могут оказаться без обеспечения кредита.

Однако, как показывает практика, даже проведение оценки не всегда гарантирует то, что на нового собственника и на банк не будет возложена ответственность за очистку участка, если там будет обнаружено загрязнение. Будет ли новый собственник иметь столь нежелательные для себя последствия или нет, во многом зависит от качества проведенной оценки.

Основная цель этой процедуры – обеспечить новому собственнику защиту от возможной ответственности за загрязнение на основании Закона о Суперфонде. Для того, чтобы избежать такой ответственности, новый собственник должен показать, что он провел все необходимые (при буквальном переводе – надлежащие) исследования, касающиеся того, как (в экологическом контексте) осуществлялось право собственности на эту недвижимость и как последняя использовалась в соответствии с добросовестной коммерческой или обычной практикой. Идеальный результат таких исследования – отсутствие каких-либо данных о загрязнении.

Один из ключевых моментов в этой процедуре – это вопрос о том, что такое все надлежащие исследования (all appropriate inquiries). Это не определено ни федеральным законодательством, ни правовыми актами штатов. Тем не менее, в юридической практике сложилось понимание того, какой комплекс мероприятий необходимо провести, чтобы требование о проведении всех надлежащих исследований считалось выполненным. Руководства на этот счет разработаны рядом профессиональных ассоциаций. В их числе Американское общество технических фирм, специализирующихся в области наук о зем-

ле (American Society of Engineering Firms Practising in the Geo-Sciences), Национальная ассоциация по исследованию грунтовых вод (National Ground Water Association), Американской общество по тестиро-

ванию веществ (American Society for Testing Materials).

Наибольшую популярность и широкое применение получили стандарты процедуры оценки, разработанные Американским обществом по тестированию веществ. Эти стандарты были опубликованы в

Глава 8. Зарубежный опыт регулирования ответственности за ущерб окружающей природной среде

1993 г. и затем пересмотрены в 1994 г. Стандарты предусматривают анализ прошлого и настоящего владения и использования участка и их соответствия природоохранному законодательству. Это включает изучение документов, подтверждающих право собственности, аэрофотосъемку, топографические карты, нормативные базы данных федерального уровня и уровня штата и другие материалы.

Изменения, затронувшие сложившиеся принципы контрактного права, коснулись, в частности, и правила caveat emptor. Это одно из давно установившихся в странах Общего права правил при совершении сделок, в частности, с земельными участками. В английском варианте оно звучит как «let the buyer beware,», что может быть переведено как «покупатель должен быть осмотрителен», и означает, что ответственность за скрытые изъяны вещи лежит на покупателе.

Врезультате применения этого принципа при сделках с недвижимостью, многие покупатели, не имея достаточной информации, становились собственниками экологически загрязненных участков и несли впоследствии ответственность за их очистку.

В1995 г. Верховный суд штата Нью-Джерси вынес решение по делу «Строн против Канусо» (Strawn v. Canuso, 657 A.2d 420,431. N.J. 1995). Это дело приобрело прецедентное значение в решении вопросов ответственности за «прошлое» загрязнение. Решение по «делу Нью-Джерси» составило правовую основу для отхода от принципа caveat emptor и перенесения ответственности за загрязнение от деятельности в прошлом на продавца. Почва для такого радикального изменения была подготовлена предыдущей судебной практикой. Заметную роль здесь сыграли три решения.

В1958 г. Верховный суд штата Нью-Джерси постановил, что принцип caveat emptor не применим при рассмотрении дел, касающихся аренды недвижимости, ввиду большого различия в данных относительно этой недвижимости, которыми располагает арендодатель и будущий арендатор.

В1965 г. в деле, касающемся компании Левитт, суд Нью-Джерси постановил: подразумевается, что крупная компания, занимающаяся строительством домов, дает гарантию, что дома построены с соблюдением всех инженерных и других правил и стандартов – гарантию приемлемости для жилья («warranty of habitability»).

В1979 г. судебные прецеденты расширили сферу применения такого подхода: он стал применяться

ив отношении деятельности небольших строительных фирм.

Кроме того, в данном контексте интерес представляет и судебное решение, вынесенное в 1974 г., согласно которому в случае, если жилой дом заражен тараканами, продавец этого дома обязан сообщить об этом факте покупателю. Как указал суд, в ряде случаев молчание может рассматриваться как обман или мошенничество. Аналогичная позиция была занята и судами других штатов, в частности Калифорнии.

Суть дела, рассмотренного в Нью-Джерси в 1995 г., заключалась в следующем. Истцами явились владельцы домов в жилом квартале, построенном компанией Канусо в 80-ых годах. Истцы утверждали, что до начала строительства компания была осведомлена о том, что в полумиле от места, где планировалось возведение жилых домов, существовало хранилище жидких отходов (Buzby Landfill), одно из многочисленных муниципальных хранилищ, куда сбрасывали жидкие опасные отходы до принятия Закона по борьбе с твердыми отходами. В досье компании был обнаружен доклад АООС за 1980 г., где содержалось предупреждение против строительства жилых домов вблизи таких хранилищ. Тем не менее, квартал был построен. Несмотря на то, что агенты по продаже пытались убедить Канусо не скрывать информацию, касающуюся хранилища отходов, Канусо дал инструкцию не сообщать о хранилище при совершении сделок купли-продажи помещений.

Суд отметил, что обязанность сообщать информацию, касающуюся предмета сделки, проистекает из «различия в позициях сторон сделки – с одной стороны, профессиональный продавец жилых домов, с другой, – покупатель, а также из различия имеющегося у продавца и покупателя доступа к информации.» Суд указал далее, что сокрытие правдивой информации в случаях, когда она должна быть представлена, равносильно сообщению ложных сведений. Существование же вблизи района предполагаемой застройки хранилища опасных отходов является условием, существенно влияющим на ценность недвижимости. Вследствие этого агенты по продаже должны сообщать потенциальным покупателям об этом обстоятельстве. Суд сформулировал общий принцип, согласно которому лица, профессионально занимающиеся продажей недвижимости, обязаны ставить в известность покупателей о факторах, влияющих на ценность недвижимости. Вместе с тем, какие именно факторы могут быть признаны влияющими на ценность недвижимости, на свой страх и риск определяет агент, или это определяется судом в каждом конкретном случае.

По мнению юристов, дело «Нью-Джерси» открыло в начале 90-х годов новый этап в применении и трактовке понятия должной осмотрительности при совершении сделок с недвижимостью. В юридической практике получило развитие такое направление, как подготовка сделок с недвижимостью с точки

Глава 8. Зарубежный опыт регулирования ответственности за ущерб окружающей природной среде

зрения экологического состояния предмета сделки и потенциальной ответственности нового вла-

дельца за очистку участка. Юридические фирмы занялись разработкой специальных руководств для потенциальных покупателей, стремясь сориентировать их в том, на что следует обращать внимание, какие затребовать документы и данные, касающиеся экологического состояния недвижимости, с тем, чтобы в дальнейшем избежать возложения на них «бремени» очистки приобретенного объекта, например, земельного участка.

В американском варианте этот подготовительный этап сделки получил название «environmental due diligence process». Он начинается с выяснения потенциальной ответственности покупателя за загрязнение земельного участка. Это предполагает осмотр участка, ознакомление со всеми современными материалами, а также материалами за прошлые годы. Такие материалы могут включать лицензии, разрешения на использование оборудования, документы, подтверждающие право собственности, данные аэрофотосъемки за предшествующие периоды, материалы природоохранных административных органов, отчеты об опасных отходах. Соседние участки также могут быть изучены на предмет потенциальной ответственности за загрязнение, так как загрязнение, в частности подземных вод, может носить «трансграничный» характер.

Если в ходе первого этапа исследований выяснится, что возложение ответственности за очистку участка на нового собственника, возможно, начинается второй этап. Проводятся более глубокие исследования, которые направлены на то, чтобы определить степень и масштабы загрязнения. Если выявляется опасная степень загрязнения, то требуется третий этап: очистка участка или исследование по оценке риска с целью определить, составляет ли загрязнение угрозу с учетом предполагаемого использова-

ния участка. Нередко на третьем этапе проводятся оба этих вида работ, т.е. очистка и оценка риска. Меры по очистке могут включать вывоз и очистку почвы, вывоз и уничтожение экологически загрязненных строительных материалов, а также очистку загрязненных грунтовых вод. Третий этап является наиболее сложным: он предполагает переговоры со многими административными органами и требует больших финансовых и временных затрат.

§ 3. Решение вопросов ответственности за прошлый экологический ущерб в европейских странах

Вопросы ответственности за прошлый экологический ущерб, как и вообще ответственности в сфере природопользования, в странах Западной Европы разработаны значительно слабее, чем в праве США. Подтверждением этому является, в частности, «Зеленая книга», принятая Европарламентом в 1993 г. В принятой ЕС Пятой Программе экологических действий Зеленая книга рассматривается как единый подход Сообществ к проблеме экологической ответственности («an integrated Community approach to environmental liability). Общий вывод, сформулированный в Зеленой книге, заключается в том, что в настоящее время сложно выявить общие подходы в развитии гражданско-правовой ответственности в области природопользования.

9 февраля 2000 г. Комиссия Европейских Сообществ приняла cпециальный документ – White Paper on Environmental Liability, – который явился существенным шагом в развитии и согласовании правового регулирования ответственности в этой сложной сфере. В контексте данной темы, прежде всего следует отметить, что при определении основных параметров возможного будущего регулирования ответственности в рамках ЕС в качестве первоочередного указано: применение к будущему ущербу исключитель-

но (no retroactivity). Именно такой подход обуславливает и определение характеристик ущерба окру-

жающей среде в рамках будущего нормативного регулирования:

•ущерб причинен одним (или более) идентифицируемым загрязнителем;

•ущерб должен быть конкретным и определяемым в количественных величинах;

•установление причинной связи между ущербом и идентифицируемым загрязнителем.

Вместе с тем, ориентация в рамках ЕС на регулирование ответственности за ущерб окружающей среде в будущем не означает, что вопрос об ответственности за прошлый экологический ущерб остается без внимания. В юридической практике также получила развитие подготовка сделок с недвижимостью с точки зрения ее экологического состояния и с целью выявления и минимизации возможной ответственности нового владельца за очистку участка. Руководства, аналогичные упомянутому выше американскому, применяются в Великобритании. Примерами являются руководство, подготовленное Ассоциаци-

ей экологических данных (Environmerntal Data Association) – Environmental Data Association Standard for Home Buyer’s Environmental Due Diligence Report, а также руководство в виде вопросника Environmental

Глава 8. Зарубежный опыт регулирования ответственности за ущерб окружающей природной среде

Pre-Contract and Due Diligence Enquiries, составленное юридической фирмой Лайтбоди (The Law Offices of Nicholas J.F.Lightbody).

Вопросник предназначен для использования при совершении сделок с недвижимостью адвокатами, а также имеющими лицензию агентами по недвижимости, хорошо знакомыми с проблемой ответственности за экологический ущерб. Цель этого руководства – помочь покупателю избежать ответственности за загрязнение участка в прошлом или по возможности наиболее четко очертить рамки такой ответственности.

Руководство представляет собой весьма объемный документ, состоящий из трех основных разделов. Первый посвящен выяснению того, как использовался интересующий земельный участок ранее, и как он используется в настоящее время. Покупатель, действующий через своего адвоката или агента, должен получить документально подтвержденные ответы на такие, например, вопросы:

•осуществлялась ли на данном участке или соседних участках деятельность, в результате которой в будущем данный участок может оказаться опасно зараженным;

•осведомлен ли покупатель о предполагаемой деятельности на соседнем участке, которая может привести к заражению;

•хранятся ли на участке какие-либо химикаты, за исключением предназначенных для бытовых

нужд;

•относился ли когда-либо участок к заброшенным землям;

•находятся ли на участке постройки из экологически вредных материалов.

Второй раздел касается местонахождения участка, ландшафта, качества воды, а также результатов проводившихся в отношении данного участка экологического аудита, экологической оценки, исследований образцов почвы (если таковые проводились) и т.д. Кроме того, вновь обращается внимание на возможное использование в прошлом на данном участке потенциально опасных веществ (асбеста, опасных отходов и т.д.).

Цель вопросов третьего раздела – выяснить, содержится ли какая-либо информация об интересующем земельном участке в официальных или неофициальных реестрах или базах данных. Покупателю рекомендуется обратить внимание, в частности, на следующее: было ли в прошлом, осуществляется ли в настоящее время или может ли быть осуществлено в будущем судебное разбирательство, связанное со сбросом опасных отходов на данном или на соседнем земельном участке. При этом следует:

•обратить внимание на факты сброса опасных отходов (если таковые имеются), который осуществлялся не только собственником участка, но любым другим лицом, имеющим правовой интерес в данном или соседнем участке;

•затребовать реестр всех полученных от административных органов разрешений на выбросы в атмосферу, сбросы в водную среду и захоронение отходов на данном земельном участке;

•затребовать информацию о всех текущих переговорах с любым лицом относительно заключения, изменения, возобновления любого контракта, соглашения, разрешения, любой лицензии и иных документов, касающихся экологических вопросов, связанных с данным участком;

•выяснить, был ли продавец официально извещен о связанных с данным участком фактах причинения ущерба здоровью или собственности или нарушениях экологического законодательства;

•известно ли продавцу о каких-либо касающихся данного участка постановлениях, принятых на основании Закона о контроле за загрязнением 1974 г. (Control of Pollution Act), Закона о здоровье и технике безопасности 1974 г. (Health and Safety at Work Act), Закона об охране окружающей среды 1990 г. (Environmental Protection Act);

•проводилось ли или планируется ли проведение природоохранным ведомством или местной администрацией инспекции данного земельного участка;

•каким образом и в соответствии с какими документами происходит ликвидация отходов (кроме бытовых);

•имело ли место на данном участке использование или захоронение радиоактивных веществ;

•имеется ли у продавца информация об исследованиях данного участка на предмет радиоактивных отходов;

•осуществлено ли экологическое страхование данного участка;

•заключен ли в отношении данного участка договор страхования ответственности за ущерб, причиненный в результате загрязнения участка в прошлом.

Данное руководство снабжено приложением, содержащим развернутые определения терминов со ссылками на соответствующие нормативные акты, в том числе Европейского сообщества.

Например, «опасные вещества» трактуются как любые вещества, перечисленные в Списке I и II Ди-