5.1.3 Первоначальное распределение разрешений на выбросы в системе торговли квотами
В настоящий момент существует два основных альтернативных метода распределения разрешений на выбросы. Первый метод предполагает выдачу квот в соответствии с определенным правилом, например по отношению к историческому уровню выбросов (исторический подход или «правило дедушки»). Другой подход состоит в периодической продаже разрешений на выбросы с аукциона. Существуют также вариации и комбинации этих подходов.
При историческом распределении квот учитывается степень использования ресурса в прошлом. Это может относится к историческому уровню выбросов, историческому уровню производства, или сочетать оба показателя. Этот метод в разной форме использовался при распределении квот на выбросы оксида серы в США в рамках программы кислотных дождей, кредитов по снижению содержания свинца в бензине, а также в программе сокращения выбросов оксидов азота в Лос Анжелесе, Калифорния (программа RECLAIM). Исторический подход позволяет государственным органам сохранять большую степень политического контроля над распределительными эффектами регулирования.(Stavins, в Cramton 1999). Большое преимущество данного подхода состоит в возможности избежать жесткую политическую оппозицию со стороны промышленности.
Критики данного подхода отмечают, что распределение в соответствии с историческими показателями создает барьеры для выхода на рынок новых компаний. Однако эту проблему можно решить посредством создания определенных институциональных элементов, таких как система накопления квот (аналогично банковской системе).
Продажа квот с аукциона преследует две основные цели: эффективное распределение квот и максимизация дохода. Государство продает фиксированное количество разрешений с открытого аукциона. Загрязнители могут купить разрешения с аукциона или позже с вторичных торгов. Недостаток этого метода распределения квот заключается в том, что участники с большими финансовыми преимуществами оказываются в более выгодном положении, имея возможность купить большую долю первоначально выделенных разрешений. Далее они могут повлиять на цены, ограничивая предложение. Более того, правительственные органы могут иметь стимул к продаже слишком большого числа разрешений в целях увеличения дохода, что значительно понизит экологическую эффективность программы. Bertram (1992) приводит пример программы с передаваемыми квотами на лов рыбы в Новой Зеландии, где государство изначально перепродало разрешения на лов, что привело к истощению запасов в некоторых районах. Можно сделать вывод, что орган, определяющий количество выдаваемых разрешений (или объем необходимых сокращений), должен быть разделен с органом, получающим доход от продажи.
Некоторые страны уже начали использование аукционов для распределения разрешений. Примерам могут быть программа индивидуальных передаваемых рыбных квот в Новой Зеландии, аукционы частоты вещания в секторе телекоммуникаций проводятся Федеральной Торговой Палатой США, аукционы частоты радиовещания в Новой Зеландии. В ходе реализации программы кислотных дождей в США был также проведен ограниченный аукцион. Каждый год Агентство по охране окружающей среды (EPA) удерживает 2.24 процента разрешений на выбросы диоксида серы и отправляет их на аукцион, проводимый Торговой Палатой Чикаго (the Chicago Board of Trade). Доход распределяется на пропорциональной основе между предприятиями, у которых эти разрешения были изъяты (Tietenberg, 1999).
Теоретически, только исторический подход может гарантировать, что существующие предприятия не окажутся в худшем положении при реализации программы торговли квотами по сравнению с командно-административными мерами, устанавливающими аналогичный уровень сокращения выбросов. Практические исследования показывают, что первоначальные финансовые расходы на покупку разрешений с аукциона могут превысить расходы предприятий в системе командно-административных мер регулирования. Некоторые исследователи считают, что расходы на покупку разрешений с аукциона могут превысить масштабы расходов на собственно меры по сокращению выбросов (Tietenberg, 1995). Однако, на наш взгляд, подобный вывод противоречит законам конкуренции.
Бертрам (Bertram, 1992) предлагает другой способ распределения квот, менее распространенный в литературе по экологической экономике. Каждому члену общества (например, жертвам загрязнения) выделяется доля во владении или пользовании ресурсом. Индивидуальные держатели долей могут выбрать посредников для управления (в противоположность чисто государственному управлению аукционом, хотя первоначальное распределение долей должно провести государство). Доли могут быть проданы на вторичном рынке. Согласно Бертраму, преимущество данного режима состоит в возможности децентрализации процесса и дохода, который в противном случае находится в руках регулирующего органа. Тем не менее, этот метод может значительно увеличить трансакционные издержки на рынке, так как растет число посредников. Также будет трудно определить на какой основе доли должны распределяться между членами общества.
Титенберг (Tietenberg, 1995) предлагает использовать смешанный подход, при котором государство выдает разрешения в соответствии с историческими показателями, но при этом устанавливает небольшую годовую плату для предприятий, получивших квоты в результате начального распределения. Финансовое бремя в данном случае значительно ниже, чем при продаже квот с аукциона, но правительство все же получает доход. Однако этой моделью будет сложно управлять в случае торговли квотами, поскольку неизвестно, какую сумму должны платить предприятия, продавшие часть поученных от государства квот на выбросы.
Согласно Теореме Коуза, любой из методов распределения разрешений на выбросы приведет к экономически эффективному распределению ответственности за меры по сокращению выбросов среди загрязнителей при условии, что загрязнители не устанавливают рыночные цены, трансакционные издержки невелики, и разрешения могут свободно передаваться между предприятиями. Однако, если компании способны влиять на цены на рынке, поднимая их до значительной величины, экономическая эффективность системы будет снижена. Подобный процесс называется манипуляцией с целью снижения затрат (cost minimizing manipulation). Кроме того, компании с большой властью на рынке могут использовать рынок разрешений на выбросы в целях снижения конкуренции на товарных рынках. Этот процесс называется исключающей манипуляцией (exclusionary manipulation). Степень этого нарушения рынка будет зависеть от первоначального распределения квот на выбросы, степени доминирования крупных компаний, а также от структуры затрат на сокращение выбросов (Koutstaal 1999). В подобных ситуациях экономическая эффективность может быть обеспечена только при соответствующем первоначальном распределении разрешений, дающем преимущества более мелким производителям, а также при реализации эффективной антимонопольной политики.
Типы аукционов14
Существует несколько возможностей проведения аукционов. Обычно в контексте рынка разрешений и квот, продавец предлагает фиксированное количество идентичных единиц товара. Покупатели предлагают цену (делают ставки), выражая желание купить определенное количество товара при различных уровнях цены.
На закрытых аукционах покупатели синхронно представляют функции спроса, что позволяет аукционисту составить агрегированную кривую спроса.
Пример кривой спроса на закрытом аукционе15
Выигрышные
ставки
S
Проигрышные ставки
Клиринговая
P*
цена
Цена разрешения D
Далее можно использовать различные методы установления цены. При однородном ценообразовании каждый победитель платит клиринговую цену P*. При применении метода оплати-свою-ставку, каждый победитель выплачивает цену, которую он предложил. Использование первого метода может позволить игрокам с большим влиянием на рынке выдвигать заведомо более низкие ставки с целью воздействия на рыночные цены. Во втором случае участники будут пытаться угадать клиринговую цену и делать ставки немного выше ее уровня. Однако, ни один из методов не совершенен для достижения эффективного распределения. Покупатели действуют, исходя из стратегических оценок, а не реальных оценок затрат. Метод оплати-свою-ставку создает стратегические риски для небольших производителей, так как им сложнее угадать вероятный уровень клиринговой цены.
Аукционы по возрастанию определяют распределение через открытое соревнование, в котором каждый участник имеет возможность увеличить свою ставку, перемещая ее из проигрышных в выигрышные. Все покупатели имеют информацию о цене и о том, кто желает платить больше, чтобы купить разрешения. Подобный подход использовался в программе кислотных дождей США, где цена разрешений на аукционе оказалась значительно ниже первоначальных предсказаний моделей. Эта модель хороша для ситуаций с высокой неопределенностью и недостатком информации.
На аукционе по часам участники каждого раунда выставляют количество разрешений, которое они готовы купить по цене, показанной на часах. Цена на часах увеличивается до тех пор, пока количество продаваемых разрешений не превысит число разрешений, которые участники желают купить. Если этот момент наступил, то разрешения выдаются по предшествующей цене. При этом участники не могут увеличить количество разрешений, которое они хотят купить, если цена возросла (чтобы крупные покупатели не могли воспользоваться аукционом для получения информации от других участников, а после скупить большую часть разрешений). Преимуществом данного метода распределения квот является возможность получения полной информации о ценах.
Каждый метод распределения разрешений на выбросы, рассмотренный выше, имеет свои недостатки и преимущества. Однако, на практике исторический подход оказался более успешным. Политикам необходимо делать выбор в каждой конкретной ситуации в зависимости от местной специфики и целей программы. С правовой точки зрения необходимо, чтобы система распределения квот была стабильной, продолжительной, прозрачной и справедливо применялась ко всем секторам и предприятиям, участвующих в программе. Если правовая система не отвечает этим требованиям, то участники могут поставить под вопрос легитимность системы. В результате предприятия могут отказаться участвовать в торговле квотами, а также от инвестиций в сокращение выбросов. Кроме того, правовая система или система регулирования должна определить систему распределения квот или организовать прозрачный и справедливый процесс, приводящий распределение в действие.