Глава 15 англия

15.1. Революция XVII в.

Буржуазное государство и право Англии возникли в ходе ре­волюции XVII в., которая была последней из ранних буржуазных революций, происходивших под «религиозным знаменем». Ее идео-304

логическую платформу составили лозунги реформы господствую­щей церкви и восстановление «старинных обычаев и вольностей», характерные для социальных движений средневековья. Вместе с тем в английской буржуазной революции впервые отчетливо про­явились основные закономерности развития буржуазных револю­ций Нового времени.

Накануне революции английское общество было расколото на два основных лагеря. Сторонники короля (роялисты) — предста­вители «старого», феодального дворянства и англиканского духо­венства были опорой абсолютизма и выступали за сохранение прежних феодальных порядков и англиканской церкви. Оппози­ция объединяла новое дворянство «джентри» и буржуазию. Про­тивники абсолютизма в Англии выступали за буржуазные преоб­разования под знаменем «очищения» англиканской церкви, за­вершения реформации и создания новой церкви, не зависимой от королевской власти. Поэтому оппозиция получила обобщающее название «пуритане». Религиозная оболочка классовых требова­ний буржуазии, многие из которых имели чисто светский харак­тер, во многом объяснялась особой ролью англиканской церкви в защите основ абсолютизма и подавлении оппозиции церковно-бюрократическим аппаратом.

Но лагерь оппозиции не был единым. В ходе революции в нем выделилось три основных направления:

• пресвитериане — движение объединяло крупную буржуа­зию и верхушку джентри, составляло правое крыло революции. Оно стремилось только к ограничению королевского произвола и утверждению своей власти. Религиозно-политическая программа пресвитериан предусматривала очищение церкви от пережитков католицизма, ее реформу по шотландскому образцу и утвержде­ние во главе церковно-административных округов пресвитеров из наиболее состоятельных граждан;

• индепенденты — политическим лидером которых стал О. Кром­вель, являлись представителями среднего и мелкого дворянства, слоев городской буржуазии. Как и пресвитериане, они добива­лись установления ограниченной, конституционной монархии. Однако их программа предусматривала признание неотъемлемых прав и свобод подданных, прежде всего свободы совести (для протестантов) и свободы слова. Индепенденты выдвигали идею упразднения централизованной церкви и создания не зависимых от административного аппарата местных религиозных общин;

20 - 4606 305

• левеллеры — выделились в ходе революции из лагеря инде-пендентов. объединяли представителей мелкобуржуазных слоев города и деревни, выступали с наиболее радикальными требова­ниями, которые выразили в манифесте «Народное соглашение» (1647). Левеллеры выдвинули идеи народного суверенитета, все­общего равенства, требовали провозглашения республики, уста­новления всеобщего избирательного права, возврата огорожен­ных земель в руки общин, реформы сложной и громоздкой систе­мы общего права. Наиболее ярким представителем движения левеллеров был Джон Лильберн.

В ходе революции из пролетарских слоев города и деревни оформилось течение диггеров. Их лидером был Томас Уинстенли. Диггеры выступили с требованием уничтожения частной собствен­ности на землю и предметы потребления. Политические взгляды диггеров являлись разновидностью крестьянского утопического коммунизма и значительного распространения не получили.

Конфликт, зревший в недрах английского общества, начал пе­рерастать в открытое противостояние после подачи в 1628 г. коро­лю Карлу I парламентом «Петиции о праве». В петиции были сфор­мулированы требования, имевшие буржуазное содержание. Пере­числив злоупотребления королевской администрации и ссылаясь на Великую Хартию Вольностей, парламент просил короля, чтобы:

1. никто впредь не принуждался платить налоги и сборы в коро­левскую казну «без общего согласия, данного актом парламента»;

2. ни один человек не заключался в тюрьму за отказ платить незаконные налоги;

3. армия не размещалась на постой в дома жителей;

4. никакие лица не наделялись особыми полномочиями, кото­рые могут служить предлогом для предания подданных смерти «противно законам и вольностям страны».

Таким образом, в документе был отражен главный политичес­кий вопрос революции — о границах королевской прерогативы, прав короля в отношении жизни и имущества подданных. Кроме того, был поднят и важнейший социальный вопрос — о неприкос­новенности частной собственности. Охрана собственности, как говорилось в петиции, есть истинная цель закона и правосудия.

Поскольку петиция апеллировала к старинной «Хартии воль­ностей» и королевским статутам, Карл I был вынужден утвер­дить «Петицию о праве» как закон. Но в 1629 г. он распускает парламент и вплоть до 1640 г. в Англии сохраняется состояние «беспарламентского правления». Это был период полного коро-306

левского произвола, приведшего страну в состояние кризиса. Ко­роль для пополнения казны единолично вводил все новые поборы и штрафы, пресекая недовольство в стране с помощью чрезвы­чайных судов. Однако в условиях начавшейся войны с Шотланди­ей Карл I был вынужден вновь обратиться к парламенту. Но парламент отказался предоставить субсидии для войны и присту­пил к рассмотрению политики короля. Встретив сопротивление, король распустил парламент, не проработавший и месяца. С это­го момента принято начинать хронологию английской революции. В целом ход английской революции делится на четыре этапа:

1. конституционный (ноябрь 1640 — август 1642 гг.);

2. первая гражданская война (1642—1646 гг.);

3. борьба за углубление демократического характера револю­ции (1646—1649 гг.);

4. индепендентская республика (1649—1653 гг.).

В ноябре 1640 г. Карл I, осознав глубину кризиса, вынужден был вновь созвать парламент. В созванном в 1640 г. парламенте, получившем название Долгого (1640—1653), господствующее по­ложение заняли пресвитериане. В течение 1640—1641 гг. парла­мент добился от короля утверждения важных правовых актов. Прежде всего по инициативе палаты общин были осуждены глав­ные советники Карла I — граф Страффорд, архиепископ Лод. Тем самым было утверждено право парламента на импичмент высших должностных лиц. Далее, согласно Трехгодичному акту от 16 февраля 1641 г., парламент должен был созываться по край­ней мере один раз каждые три года, а при несогласии короля сделать это, он мог быть созван другими лицами (пэрами, шери­фами) или собраться самостоятельно. Эти положения были до­полнены законом, запрещавшим прерывать, откладывать заседа­ния и распускать парламент иначе, как актом самого парламен­та. Тем самым исключалась возможность возвращения к беспарламентскому правлению. В июле 1641 г. были приняты два акта, которые ограничили полномочия королевского Тайного со­вета в области судопроизводства и предусмотрели уничтожение системы чрезвычайных трибуналов, прежде всего Звездной пала­ты и Высокой комиссии. Серия актов, принятых летом 1641 г., провозгласила неприкосновенность имущества подданных и ли­шила короля права произвольно налагать штрафы.

Программным документом революции стала Великая Ремон­страция, принятая 1 декабря 1641 г. Великая Ремонстрация со­держала обширный (204 пункта) перечень злоупотреблений коро-

ны, требования об обеспечении прав собственности на землю и защите движимого имущества от притязаний короны, о свободе торговли и предпринимательской деятельности, прекращении ре­лигиозных преследований и ответственности королевских чинов­ников перед парламентом. В частности, она содержала новое тре­бование о том, чтобы король впредь назначал только тех должно­стных лиц, которым парламент имел основание доверять. Это означало, по сути, политическую ответственность должностных лиц перед парламентом и было воспринято королем как вторжение в его прерогативу — сферу исполнительной власти. Он отказался утвердить Великую Ремонстрацию.

Акты парламента 1641 г. были направлены на ограничение абсолютной власти короля и означали переход к определенной разновидности конституционной монархии. Однако эта форма буржуазного государства не успела утвердиться в связи с нача­лом гражданской войны между королем и парламентом.

Во время войны в стране установились две враждующие и независимые власти, которые контролировали различные терри­тории английского государства и пользовались в них всей полно­той законодательных и административных полномочий. Основным направлением деятельности короля и парламента в этот период стала организация собственной армии. Парламент, соединивший в своих руках законодательную и исполнительную власть на кон­тролируемой территории, издал ряд законов и ордонансов, пре­дусматривавших реформу сложившейся военной системы. Ордо­нанс о новой модели 1645 г., принятый по инициативе Кромвеля, был направлен на образование вместо ополчения отдельных графств постоянной армии. Она должна была содержаться за счет государства. Рядовой состав комплектовался из свободных крестьян и ремесленников. Офицерские должности замещались вне зависимости от происхождения, по способностям. Эти меры привели к превращению парламентской армии в боеспособную силу, которая нанесла решительное поражение армии короля.

В период первой гражданской войны Долгим парламентом были проведены и другие важные преобразования, которые сви­детельствовали об углублении революции «под контролем» пре-свитерианско-индепендентской верхушки. В 1643 г. был упразд­нен епископат и введено пресвитерианское устройство церкви. Земли епископов и роялистов были обращены в собственность государства и пущены в продажу. В результате этих мер значи­тельная часть земельной собственности перешла в руки буржуа-

308

зии и джентри. Закрепить новый статус этих земель был призван акт 1646 г. об отмене системы феодальных рыцарских держаний и превращения их в свободные держания на общем праве, т. е. фактически в частную собственность владельцев.

В 1647 г. возник острый конфликт между парламентом и ре­волюционно настроенным большинством армии, которое пошло за левеллерами и настаивало на дальнейшем углублении рево­люции. Открытое выступление пресвитериан в поддержку коро­ля привело к началу второй гражданской войны. В декабре 1648 г., опираясь на армию и учитывая настроения народных масс, ру­ководство индепендентов провело чистку парламента от актив­ных пресвитериан. Политическая власть перешла в руки инде­пендентов.

15.2. ИЗМЕНЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СТРОЕ

4 января 1649 г. палата общин объявила себя носителем вер­ховной власти в Англии, постановления которой имеют силу зако­на без согласия короля и палаты лордов. После суда над королем и его казни в конце марта 1649 г. королевское звание и верхняя палата парламента были упразднены. Конституционное закреп­ление республиканской формы правления было завершено актом 19 мая 1649 г. В нем провозглашалось образование республики. Верховной властью в государстве объявлялись «Представители Народа в Парламенте». Высшим органом исполнительной власти стал Государственный совет, который нес ответственность перед парламентом. Однако фактическое руководство им осуществлял военный совет во главе с Кромвелем.

В конце 1653 г. Совет офицеров подготовил проект акта о но­вой форме правления, названного «Орудием управления». Соглас­но ст. 1 акта высшая законодательная власть в Англии, Шотлан­дии и Ирландии сосредоточивалась в лице лорда-протектора и народа, представленного в парламенте.

Исполнительная власть в государстве вверялась лорду-про­тектору и Государственному совету. Лорд-протектор командовал вооруженными силами, с согласия большинства совета мог объя­вить войну и заключить мир, назначал новых членов высшего ис­полнительного органа и офицеров, поставленных по главе адми­нистративных округов. Главной опорой протектора оставалась армия. Для ее содержания и покрытия других издержек прави-

309

тельства вводился ежегодный налог, который не мог быть отме­нен или уменьшен парламентом без согласия лорда-протектора. Парламент был однопалатным. Для участия в выборах был установлен довольно высокий имущественный ценз. Но вскоре О. Кромвель перестал созывать парламент, произвольно форми­ровал Государственный совет. В Англии сформировалась личная диктатура Кромвеля, создавшая предпосылки восстановления монархии.

15.3. РЕСТАВРАЦИЯ МОНАРХИИ

Режим личной власти О. Кромвеля по своей сути и форме не мог обеспечить долговременные интересы буржуазно-дворянской верхушки, значительно укрепившей свои позиции в ходе револю­ции. Еще при жизни Кромвеля усиливались консервативные на­строения правящих кругов. Так, в 1655 г. Кромвелю была предло­жена корона, но он отказался от королевских регалий. В 1657 г. была восстановлена вторая палата парламента. Поскольку глав­ным противником буржуазии и джентри стала теперь не королев­ская власть, а движение народных масс, смерть Кромвеля уско­рила соглашение буржуазно-дворянской верхушки с феодальной аристократией в целях возвращения к «законной власти».

В 1658 г. после смерти О. Кромвеля власть на некоторое вре­мя перешла в руки его сына Ричарда Кромвеля. Однако он не пользовался поддержкой и влиянием ни в обществе, ни в армии. В 1659 г. парламент провозгласил себя верховной властью и на престол пригласил сына казненного короля — Карла II. Про­изошла реставрация власти династии Стюартов.

По замыслам правящей верхушки эта монархия должна была быть конституционной и гарантировать незыблемость главных заво­еваний революции. Действительно, в Бредской декларация 1660 г. новый король Карл II обещал, что вопросы о содержании армии, о землях роялистов, прощении участников революции и о вероиспо­ведании будут оставлены на разрешение парламента. Однако но­вая расстановка политических сил в стране способствовала усиле­нию феодальной реакции. Участников революции преследовали, организации пресвитериан и индепендентов были ликвидированы. В то же время были восстановлены англиканская церковь, Тайный совет и другие дореволюционные органы государства (за исключе­нием наиболее ненавистных Звездной палаты и Высокой комис­сии), а также старый порядок их формирования. 310

Политический режим, характеризующийся стремлением Кар­ла II и его преемника Якова II к восстановлению абсолютизма, а также симпатии монархов к католицизму вызвали широкое недо­вольство в стране. Парламент, как и раньше, стал ареной поли­тического противоборства сторонников короля и оппозиции. В это время в парламенте складываются две политические группиров­ки. Представители придворной аристократии и часть джентри, ориентировавшаяся на Стюартов, а также духовенство составили партию тори. Оппозиция — торгово-финансовая буржуазия и вер­хушка джентри, обогатившаяся в ходе революции, которых под­держивала промышленная буржуазия, — образовала партию вигов. Обе группировки еще не были оформлены в организацион­ном отношении. И виги, и тори в последующем прошли через партийные размежевания и переходы части их членов из одной группировки в другую. Тем не менее их борьба наложила отпеча­ток на дальнейшее политическое развитие страны.

Определенным успехом оппозиции в борьбе с проявлениями королевского произвола стало принятие «Акта о лучшем обеспе­чении свободы подданного и о предупреждении заточений за мо­рями» (Habeas Corpus Amen-dment Act) 1679 г. Закон был при­зван ограничить возможности тайной расправы короля со сторон­никами оппозиций, но приобрел более общее значение. Он упростил процедуру получения судебного приказа о доставке арестованно­го в суд. Любой подданный, задержанный за «уголовное или счи­таемое уголовным» деяние (исключая государственную измену и тяжкое уголовное преступление), имел право лично или через представителей обратиться в суд с письменной просьбой выдать «habeas corpus». После рассмотрения копии предписания об аре­сте судья должен был выдать такой приказ, адресованный долж­ностному лицу (шерифу, тюремщику), в ведении которого нахо­дился арестованный. Получив приказ «habeas corpus», шериф или тюремщик были обязаны в установленный законом срок доста­вить заключенного в суд и указать истинные причины ареста. Далее судье предписывалось освободить арестованного под де­нежный залог и поручительство с обязанностью явиться в суд в ближайшую сессию для рассмотрения дела. Исключение состав­ляли случаи, когда лицо было арестовано в законном порядке за деяния, при которых по закону оно не могло быть взято на пору­ки. Кроме того, если лицо было арестовано за государственную измену или тяжкое уголовное преступление, «habeas corpus» не выдавался. В этом случае действовала особая процедура подачи петиции о разборе дела и освобождении на поруки.

311

Лицо, освобожденное по приказу «habeas corpus», нельзя было вновь заключить в тюрьму и арестовать до суда за то же преступ­ление. Запрещалось также переводить заключенного из одной камеры в другую или содержать без суда и следствия в тюрьмах заморских владений Англии.

Закон предусматривал ответственность должностных лиц, су­дей за неисполнение его предписаний — высокие штрафы в пользу заключенного и освобождение от должности.

Акт 1679 г. наряду с Великой Хартией Вольностей приобрел значение одного из основных конституционных документов Анг­лии, содержавших юридически действенные гарантии неприкос­новенности личности. Он воплощал в себе требования презумп­ции невиновности, соблюдения законности при задержании, быс­трого и оперативного суда, совершаемого с надлежащей процедурой и по месту совершения проступка. В то же время следует отметить историческую ограниченность и определенные недостатки этого закона. Во-первых, существенно ущемлялись права лиц, обвиненных в тяжком уголовном преступлении или соучастии в них. Во-вторых, для освобождения на поруки до суда требовался значительный денежный залог, который мог внести только состоятельный человек. В-третьих, действие закона могло быть приостановлено парламентом, что впоследствии неоднократно происходило на практике.

В то же время Карл II и особенно Яков II открыто проводили антибуржуазную политику, направленную на восстановление ста­рых абсолютистских порядков. Это привело к формированию ши­рокой оппозиции Стюартам в английском обществе.

15.4. «СЛАВНАЯ РЕВОЛЮЦИЯ»

Политика Стюартов, которая грозила утратой политического влияния буржуазии и перераспределением церковных земель, захваченных буржуазией и джентри, привела к кратковременно­му объединению вигов и тори. Произошел дворцовый переворот 1688 г., с целью замены Якова II более «удобным» монархом. Этот переворот получил название «Славная революция». Она по существу завершила оформление компромисса между фактичес­ки господствовавшей в важных сферах жизни общества буржуа­зией и официально правившей земельной аристократией. Поли­тическая власть в центре и на местах оставалась в руках знатных землевладельцев в обмен на гарантии соблюдения интересов фи­нансовой верхушки буржуазии.

312

Важнейшим политическим результатом переворота стало ут­верждение в Англии конституционной монархии, получившей зак­репление в двух актах парламента: Билле о правах 1689 г. и в Акте об устроении 1701 г.

Билль о правах 1689 г. определил положение парламента в системе государственных органов. Утверждая верховенство пар­ламента в области законодательной власти и финансовой полити­ки, Билль запретил:

1. приостанавливать действие законов или их исполнение без согласия парламента;

2. взимать налоги и сборы в пользу короны без согласия пар­ламента.

Кроме того, содержать постоянную армию в мирное время доз­волялось только с санкции парламента. Билль устанавливал свобо­ду слова и прений в парламенте, свободу выборов в парламент, право обращения подданных с петициями к королю. Он содержал специальное указание, что парламент должен созываться достаточ­но часто. Впоследствии это положение было уточнено, и срок полно­мочий парламента был определен сначала в 3 года, а затем в 7 лет.

Акт об устроении 1701 г., именуемый также Законом о престо­лонаследии, устанавливал порядок престолонаследия и содержал дальнейшие уточнения прерогатив законодательной и исполни­тельной власти. Лица, вступившие на английский трон, обязаны были присоединиться к англиканской церкви. Дальнейшее огра­ничение власти монарха выразилось в том, что, назначаемые ко­роной судьи, могли оставаться на своих постах «пока ведут себя хорошо» и отстранялись от должности только по представлению обеих палат парламента. Чтобы уменьшить влияние короны на деятельность палаты общин, запрещалось совмещение членства в ней с занятием должности королевского министра (но это положе­ние было вскоре отменено). Акт предусмотрел правило, согласно которому все акты исполнительной власти, помимо подписи коро­ля, нуждались в подписи соответствующих королевских министров (контрасигнатура). Важным установлением было лишение ко­роля прав помилования своих министров, осужденных парламен­том в порядке импичмента.

Таким образом, на рубеже XVII—XVIII вв. в Англии получи­ли оформление важнейшие институты буржуазного государ­ственного права: верховенство парламента в области законода­тельной власти, признание за парламентом исключительного права вотировать бюджет и определять военный контингент, принцип несменяемости судей. Вместе с тем принцип разделения властей

313

не получил в указанных законах сколько-нибудь последователь­ного выражения. Кроме того, законодательство начала XVIII в. не решило вопроса о политической ответственности исполнитель­ной власти перед парламентом, которая бы отличалась от судеб­ной ответственности советников короля в порядке импичмента. Ни сам король, ни «правительство его величества», ни кабинет, который уже начал выделяться из Тайного совета в качестве кол­легии из 5—7 членов, такой политической ответственности не не­сли. Установленная актами 1689 и 1701 гг. конституционная мо­нархия была дуалистической, поскольку в руках монарха остава­лась сильная исполнительная власть и право абсолютного вето в отношении актов парламента.

15.5. ЭВОЛЮЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОЙ МОНАРХИИ

Главными направлениями эволюции британской монархии в течение XVIII в., заложившими основы британской (вестминстер­ской) модели парламентаризма, были дальнейшее ограничение королевской власти и утверждение новых принципов взаимоотно­шений исполнительной и законодательной власти — становление «ответственного правительства». Важнейшей особенностью этих изменений стало то, что они не были оформлены какими-либо но­выми конституционными актами, а сложились в процессе полити­ческой практики как результат соперничества двух партий за право формировать «правительство его величества». Именно конститу­ционные соглашения, а не акты конституционного значения (Ве­ликая Хартия, Билль о правах и т. п.) стали основой британской «неписаной» конституции.

Монарх продолжал оставаться главой государства, но факти­чески постепенно превращался в номинального главу исполни­тельной власти. Первые прецеденты, способствовавшие этому, возникли уже в первые десятилетия XVIII в., особенно при коро­лях Ганноверской династии (правили с 1714 г.). Право короля отвергать законы, принятые парламентом, перестало применять­ся с 1707 г. Король Георг I (1714—1727), не знавший английского языка, перестал являться на заседания кабинета, что повлекло за собой важные политические последствия. Прежде всего такое «от­чуждение» короля от кабинета способствовало сосредоточению функций по руководству кабинетом в руках «первого министра» короля. Кабинет стал действовать от имени «его величества», но

314

практически самостоятельно. Более того, еще в 1711 г. парламент принял постановление, что король ни при каких условиях не несет ответственности за деятельность своих министров. Безусловно, это способствовало росту самостоятельности последних. Положение монарха в дальнейшем было определено максимой, гласившей, что «король царствует, но не управляет». Правда, влияние мо­нарха на политику кабинета нередко бывало очень значитель­ным, а фактически утраченные королем прерогативы юридически до сих пор остаются в его распоряжении и некоторые монархи пытались их использовать не только в XVIII, но и XIX в. Но все же это было исключением, а не практикой.

Параллельно с концентрацией прерогативы монарха в руках кабинета решался вопрос об ответственности исполнительной вла­сти перед парламентом. Теперь эта ответственность могла быть перенесена с короля на его министров. Первым шагом к возник­новению новой системы взаимоотношений кабинета и парламен­та были акты 1705—1707 гг. о должностях, которые, отменив соот­ветствующие положения Акта 1701 г., открыли министрам воз­можности избираться в нижнюю палату парламента и тем самым представлять в ней кабинет. В 1708—1715 гг. стал утверждаться принцип формирования кабинета на однопартийной (тори или виги), а не на смешанной основе. Все более типичной становилась ситуация, когда кабинет не мог долгое время находиться у влас­ти, не имея поддержки (доверия) большинства в палате общин. Победившая на выборах партия, имевшая такое большинство, формировала кабинет, а другая образовывала в парламенте орга­низованную оппозицию. В конце XVIII в. были установлены еще два важных правила. В случае утраты кабинетом доверия парла­мента он либо уходил в отставку в полном составе (солидарная ответственность), либо мог распустить палату общин и назначить новые выборы.

Первый случай коллективной отставки кабинета имел место в 1782 г. из-за проигрыша Британией войны с американскими ко­лониями, а первый роспуск палаты кабинетом — в 1784 г. Так возникала система взаимных сдержек палаты общин и кабинета, в условиях которой кабинет должен был оценивать политическую ситуацию как в парламенте, так и в стране в целом и в случае правительственного кризиса принимать одно из двух решений.

Таким образом, в течение XVIII в. сформировались такие чер­ты будущей системы парламентаризма, как партийное правление и регулярная смена кабинета в зависимости от одобрения его по-

315

литики в палате общин. Однако многие из этих черт еще не приоб­рели законченного выражения, а роль королевской власти и арис­тократической палаты лордов оставалась весьма значительной.

15.6. ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ РЕФОРМЫ

На рубеже XVIII—XIX вв. в Англии бурно развивается про­мышленность, растут'города, изменяется социальная структура населения. Все большее значение в обществе начинают играть промышленная буржуазия и пролетариат. Однако избиратель­ная система оставалась неизменной с периода феодализма. Го­рода и графства посылали в палату общин такое количество депутатов, какое было определено для каждого из них коро­левскими грамотами. Однако с 1673 по 1830 гг. ни одному городу вновь не было предоставлено такое право. Это привело к тому, что старые, пришедшие в упадок и малочисленные избирательные округа направляли основную массу депутатов. Так. из 240 городов, имевших представительство в парламенте, только 22 имели более 1000 жителей. Кроме того, высокий иму­щественный ценз ограничивал число лиц, обладавших избира­тельным правом. С 1710 г. в парламент могли быть избраны лица с доходом не менее 500 ф.ст. в сельской местности и 300 ф. ст. в городах. Из 12 млн населения Англии лишь 247 тыс. человек имели право участвовать в выборах. Все это обеспечивало гос­подство в палате общин земельной аристократии и связанной с ней финансовой буржуазии.

Под давлением народных выступлений, особенно чартистско­го движения, в течение XIX в. в Англии была проведена серия реформ избирательной системы.

По реформе 1832 г. 56 «гнилых местечек» с населением менее 2 тыс. жителей были лишены представительства в парламенте, 30 небольшим городам с населением менее 4 тыс. жителей раз­решалось посылать одного депутата вместо двух, а некоторым городам — двух депутатов вместо четырех. В итоге освободи­лись 143 депутатских места, распределенные между новыми 66 городскими и 65 сельскими округами. Были введены новые цен­зы для избирателей. В графствах активным избирательным пра­вом наделялись все категории владельцев земли с годовым дохо­дом не менее 10 ф. ст., а арендаторы — с годовой рентой не менее 50 ф. ст. В городах такое право получили все мужчины, владевшие на праве собственности или аренды недвижимым 316

имуществом с годовым доходом в 10 ф. ст. Другими условиями участия в выборах были уплата налога для бедных и прожива­ние не менее 6 месяцев в данном избирательном округе. В ре­зультате количество избирателей увеличилось на 50%, но все равно осталось довольно ограниченным — 376 тыс.

Сохранились и диспропорции в представительстве. Например, Манчестер, где проживало 13 тысяч избирателей, и Тетфорд, где проживало лишь 203 избирателя, направляли в парламент по 2 депутата. 17320 избирателей Ливерпуля направляли в палату общин двух депутатов, тогда как 53 населенных пункта, где про­живало примерно такое же количество избирателей (17597), вы­бирали 76 депутатов.

Новое перераспределение депутатских мест произошло по ре­форме 1867 г. В результате 11 местечек были совсем лишены пра­ва выбора депутатов, а 35 сохранили право избирать лишь одно­го депутата. Избирательные права получили собственники земли с доходом более 5 ф. ст., а также все арендаторы и квартиросъем­щики с доходом от 12 ф. ст. В число избирателей включались лица, которые выплачивали налог на бедных не непосредственно, а через домовладельца, которому платили арендную плату. В ре­зультате число избирателей резко возросло.

Третью по счету в XIX в. избирательную реформу составили законы 1884 и 1885 гг. Реформа 1884 г. увеличивала избиратель­ный корпус с 3 до 5,5 млн человек. В городах имущественный ценз был отменен, а в графстве право участвовать в выборах при­обрели мелкие арендаторы, причем на тех же условиях, которые предъявлялись к городским избирателям по реформе 1867 г., а также все налогоплательщики, проживавшие в округе 6 месяцев. Вместе с тем для состоятельных слоев населения сохранялся «двой­ной вотум» — право голосовать не только по месту проживания. но и по месту нахождения недвижимости или месту получения университетского образования.

По реформе 1885 г. было проведено очередное перераспреде­ление округов с таким расчетом, чтобы от 50—54 тыс. жителей избирался один депутат. Однако сохранение мажоритарной сис­темы выборов, при которой для победы в округе было достаточно получить относительное большинство голосов, существенно иска­жало волю избирателей в масштабе страны в целом.

В 70—80-х годах была проведена серия законов, направленных на установление честных принципов голосования. Законом 1872 г. было введено тайное голосование. Серьезной проблемой остава-

317

лась практика подкупа избирателей. Целые избирательные окру­га лишались представительства в результате обнаружения таких фактов. Например, в 1882 г. были аннулированы результаты вы­боров в Оксфорде, Чостере, Кентербери. В 1883 г. парламент был вынужден принять специальный закон о наказании за подкуп избирателей. Лицо, признанное виновным, подвергалось штрафу или тюремному заключению с лишением избирательных прав на семь лет. В 1889 г. был принят закон, который ограничил расходы на избирательную компанию и ввел публичную отчетность об ис­траченных суммах.

15.7. ПАРТИЙНАЯ СИСТЕМА

Существенными результатами избирательных реформ стали организационная перестройка и оформление ведущих политичес­ких партий Англии. В центре этого процесса были политические группировки тори (tory) и виги (whig), сложившиеся в английском парламенте еще в XVIII в. В XIX в. виги окончательно стали партией промышленной буржуазии, отстаивавшей принципы либерализма. Тори выражали интересы преимущественно землевладельческой аристократии и финансовой верхушки. Партии стали теперь назы­ваться «Либеральная» (виги) и «Консервативная» (тори). В связи с введением порядка регистрации избирателей возникли партийные организации вне парламента «для содействия регистрации». Была централизована предвыборная деятельность партий, упорядочена процедура выдвижения кандидатов, усилена партийная дисципли­на голосования в парламенте. В 1867—1868 гг. был основан Наци­ональный союз консерваторов и образован Центральный офис партии. В 1877 г. возникла Национальная федерация либералов. Поскольку организация выборов окончательно перешла от прави­тельства к партиям, принцип партийного правления получил окон­чательное оформление, выборы вели к смене кабинета.

В конце XIX — начале XX вв. консервативная партия начала превращаться в партию крупных промышленных и финансовых собственников. Либеральная партия, в основном состоявшая из средних слоев, постепенно лишалась своей социальной базы и те­ряла политические позиции, что ускорило образование новой партии — лейбористов.

Лейбористская партия возникла как результат подъема рабо­чего движения и появления в Англии социалистических групп и организаций.

318

В 1906 г. на базе Комитета народного представительства, вклю­чавшего тред-юнионы (профсоюзы), Социал-демократическую федерацию, Фабианское общество и другие организации, была создана «трудовая» (лейбористская) партия.

Другим последствием было изменение принципов взаимоот­ношений между парламентом и правительством, перераспреде­ление полномочий между палатой лордов и палатой общин.

15.8. ПАРЛАМЕНТ И РЕФОРМЫ 1911 г.

В конце XIX — начале XX вв. английский парламент превра­тился в орудие правительства, располагавшего большинством в палате общин. Организационная структура и партийная дисцип­лина, выработанные главными партиями применительно к бри­танской системе парламентаризма, предопределили подчинение депутатов каждой партии своему лидеру. За поддержанием партийной дисциплины и обеспечением нужного правительству исхода голосования следили «парламентские кнуты».

Умалению роли парламента способствовало также ограниче­ние свободы прений. В 1882 г., после того как ирландские депута­ты использовали свободу прений для срыва чрезвычайных зако­нов, палата общин приняла Билль о правилах прекращения пре­ний. Это нововведение давало возможность правительству в любое время поставить вопрос о прекращении прений, если они развер­тывались в неугодном для него направлении. С 1909 г. утверди­лось правило «кенгуру-гильотины», т. е. право спикера ставить на обсуждение вопросы из повестки дня по собственному усмот­рению. Таким образом, правительство, располагавшее большин­ством в палате общин, используя право законодательной инициа­тивы, систему «кнутов» и правила прекращения прений, опреде­ляло направление работы палаты общин и подчиняло своим интересам деятельность законодательного органа.

В 1911 г. был принят Акт о парламенте, ограничивший полно­мочия палаты лордов. Поводом для его принятия послужила об­струкционистская политика верхней палаты в отношении прави­тельственного законопроекта о бюджете. Согласно Акту 1911 г., финансовый законопроект, принятый палатой общин, но не ут­вержденный в течение месяца палатой лордов, представлялся королю и становился законом. В отношении же нефинансовых биллей был установлен следующий порядок: если такой билль принимался палатой общин в трех последующих сессиях и каж-

319

дый раз отвергался палатой лордов, то затем он представлялся коро­лю на утверждение, минуя палату лордов. Но между чтениями бил­ля в первой и третьей сессиях должно было пройти не менее двух лет, что сохраняло за палатой лордов возможность в течение длительного времени саботировать принятие нефинансовых биллей. Одновремен­но акт сократил срок полномочий палаты общин с 7 до 5 лет.

15.9. РЕФОРМА МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И СУДА

В 1835 г. в Англии была проведена реформа городского уп­равления. Управление в городах было передано городским сове­там. Городской совет избирался сроком на три года, причем каж­дый год одна треть совета переизбиралась. Городской совет изби­рал мэра города сроком на один год. В выборах могли участвовать все налогоплательщики — домохозяева и арендаторы квартир.

Реформа местного управления, проведенная в Англии в 1835 г., изменила управление только в городах, не затронув графств. Эту задачу выполнила реформа 1888 г., заложив основу той системы местного управления, которая сохранялась в Англии в течение последующего столетия. Были созданы однотипные для городов и графств представительные органы — избираемые населением советы. При этом вся прежняя система графств была пересмот­рена, а наиболее крупные города с населением более 50 тыс. жи­телей выделялись в самостоятельные графства. Советам графств были переданы административные полномочия мировых судей. Мировые судьи сохранили только функции отправления правосу­дия. Для руководства полицией создавались специальные комис­сии в составе мировых судей и членов совета.

Управление на уровне приходов реформа не изменила, но в 1894 г. был издан закон, который лишил церковно-приходские со­веты права рассматривать нецерковные дела. Для их решения в приходах создавались собрания. В населенных пунктах с числом жителей более 300 они могли избирать приходские советы. Изби­рательными правами были наделены не только лица, голосующие на парламентских выборах, но и незамужние женщины, достигшие 30-летнего возраста. Созданная система органов самоуправления отличалась значительной самостоятельностью и отсутствием «ад­министративной опеки» со стороны центральной власти.

В конце XIX в. была проведена важная реформа судебной системы. Серией актов 1873—1876 гг. о Верховном суде и апелля-320

ционнои юрисдикции было упразднено сложившееся в феодаль­ную эпоху разделение высших судов Англии на суды «общего права» и суды «справедливости». В 1875 г. был учрежден Верхов­ный суд, который состоял из самостоятельных и организационно независимых Высокого суда и Апелляционного суда по граждан­ским делам. Высокий суд подразделялся на отделения: суд коро­левской скамьи, суд канцлера, суд казначейства, суд адмирал­тейства, суд по семейным делам. Закон 1876 г. об апелляционной юрисдикции ввел в судебную систему институт апелляционных лордов. В то же время продолжали существовать суды ассизов, суды четвертных сессий, мировые суды и образованные в середи­не XIX в. суды графств. Новая структура высших судов предус­матривала использование процессуальных норм и той, и другой из английских «ветвей» прецедентного права.

15.10. БРИТАНСКАЯ КОЛОНИАЛЬНАЯ ИМПЕРИЯ

К середине XIX в. Англия стала крупнейшей колониальной империей, включавшей владения во всех частях света: Ирлан­дию, Гибралтар и Мальту в Европе; Индию, Цейлон, Малайю — в Азии; Канаду — в Америке; Австралию, Новую Зеландию, ог­ромные территории в Африке, многочисленные острова.

Английская буржуазия создала довольно гибкую систему уп­равления, позволявшую действовать по принципу «разделяй и властвуй» и во многих случаях поддерживать колониальный ре­жим без громоздкого аппарата, опираясь на местную верхушку (система косвенного управления).

Высшая законодательная власть в Британской империи при­надлежала британскому парламенту, а также правительству, которое могло издавать нормативные акты для колоний путем «приказов короля в Совете». Система центрального управления колониями до середины XIX в. не была упорядоченной. Специ­альная должность государственного секретаря по делам колоний появилась в 1768 г., но лишь в 1854 г. было создано министерство колоний. Высшей апелляционной инстанцией для судов колоний являлся Судебный комитет Тайного совета Великобритании.

Начиная с XVIII в. сложилось общее деление всех колоний на завоеванные и переселенческие, применительно к которым посте­пенно выработалось два вида британского колониального управ­ления. Завоеванные колонии, как правило, с цветным населени-

21-4606 321

ем, не обладали политической автономией и управлялись от име­ни короны через органы метрополии британским правительством. Законодательные и исполнительные функции в таких колониях сосредоточивались непосредственно в руках высшего правитель­ственного чиновника — губернатора (генерал-губернатора). Со­здаваемые «представительные органы» в этих колониях реально представляли лишь незначительную прослойку местных жителей, но и в этом случае они играли роль совещательного органа при губернаторах. Как правило, в «завоеванных» колониях устанав­ливался режим социального и национального угнетения, расовой дискриминации. Об этом свидетельствует, в частности, пример Индии — завоеванной колонии, занимавшей особое место в коло­ниальной политике метрополии.

Захват и подчинение Индии осуществлялись с XVII в. Ост-Ин­дской торговой компанией, получившей от британской короны мно­гочисленные привилегии. Торговый аппарат компании фактически превратился в аппарат управления захваченными индийскими территориями (Бенгалией, Бомбеем, Мадрасом). В течение всего XVIII в. компания осуществляла неприкрытый грабеж местного населения, который привел к катастрофическим последствиям и вынудил английский парламент вмешаться в деятельность Ост-Индской компании. В 1773 г. был издан первый парламентский акт об управлении Индией. По этому акту все дела компании от­ныне переходили в ведение Совета директоров, часть из которых должна была периодически сменяться. Губернатор Бенгалии по­лучил должность генерал-губернатора всех английских владений в Индии. Кроме того, актом 1773 г. было предусмотрено создание в Индии Высшего суда, формально отделенного от исполнительной власти в колонии. По акту 1784 г. деятельность компании была подчинена специальному контрольному совету во главе с предсе­дателем, который впоследствии стал министром по делам Индии. Тем не менее до конца 50-х — начала 60-х годов XIX в. в Индии сохранялась двойная система управления и судопроизводства — через органы британской короны и Ост-Индской компании.

Новый этап в развитии британского управления Индией на­ступил в 1858 г. после восстания индийских солдат (сипаев), нахо­дившихся на британской службе. Индия была передана в непос­редственное подчинение английской короне и провозглашена им­перией. Английская королева стала императрицей Индии, а центральный аппарат управления возглавил государственный секретарь по делам Индии, пост которого учреждался в составе 322

^

w

британского правительства. При госсекретаре был создан Совет по делам Индии, имевший совещательные функции. В самой Ин­дии вся полнота власти сосредоточивалась в руках генерал-гу­бернатора, получившего титул вице-короля и осуществлявшего свои полномочия совместно с Исполнительным советом. В своем широком составе, включая назначенных генерал-губернатором лиц, этот орган именовался Законодательным советом и мог испол­нять законодательные функции. Отдельные провинции Индии управлялись губернаторами и имели свои законодательные сове­ты, а ряд индийских княжеств формально выступал в роли суве­ренных государств.

В конце XIX — начале XX в. в результате подъема освободи­тельного движения британский парламент принял ряд законов об индийских советах (1861, 1892 и др.), которые лишь несколько расширили представительство коренных жителей в совещатель­ных органах при колониальной администрации.

Другой тип управления сложился в колониях, где большин­ство или значительную часть населения составляли белые пере­селенцы из Британии и других европейских стран (североамери­канские колонии, Австралия, Новая Зеландия, Капская земля). I Долгое время эти территории по форме управления мало отли­чались от других колоний, однако постепенно приобрели полити-| ческую автономию. Создание представительных органов само­управления началось в переселенческих колониях в середине XVIII в. Однако колониальные парламенты не имели реальной политической власти, так как высшая законодательная, исполни­тельная и судебная власть оставалась в руках британских гене­рал-губернаторов, В 1848—1855 гг. в ряде провинций на террито­рии Канады был учрежден институт ответственного правительства. В результате вотума недоверия, вынесенного местной ассамбле­ей, назначаемый Совет при губернаторе, игравший роль колони­ального правительства, мог быть распущен. Важнейшие уступ­ки переселенческим колониям были сделаны во второй половине XIX — начале XX в., когда они одна за другой добились даль­нейшего расширения самоуправления и получили в результате особый статус доминионов.

В 1865 г. был принят Акт о действительности колониальных законов, по которому акты колониальных законодательных орга­нов признавались недействительными в двух случаях:

а) если они в каком-либо отношении противоречили актам британского парламента, распространенным на эту колонию; 21- 323

б) если они противоречили каким-либо приказам и положени­ям, изданным на основании такого акта или имевшим в колонии силу такого рода акта.

В то же время законы колониальных легислатур не могли при­знаваться недействительными, если они не соответствовали нор­мам английского общего права. Законодательные органы коло­ний получили право учреждать суды и издавать акты, регламен­тировавшие их деятельность.

В 1867 г. британский парламент принял Акт о Британской Северной Америке — конституцию Канады, послужившую образ­цом для последующих конституций британских доминионов. Этот акт оформил объединение ряда провинций и территорий (Квебек, Онтарио, Новая Шотландия и Нью-Брансуик) в единый федераль­ный доминион под названием «Канада», хотя формально Канада считалась конфедерацией.

Акт о Британской Северной Америке воплотил в себе основ­ные черты британской конституционной практики в сочетании с опытом построения федерации в США. По форме правления Ка­нада являлась своеобразной монархией, поскольку главой госу­дарства провозглашался британский монарх, представленный в самом доминионе генерал-губернатором. Законодательная власть вручалась федеральному парламенту Канады, состоявшему из двух палат: сената, назначаемого генерал-губернатором, и изби­раемой палаты общин. Парламент имел право издавать новые законы по всем важнейшим вопросам жизни федерации, а также принимать поправки к конституции, касавшиеся деятельности федерального правительства. Другие поправки к конституции могли осуществляться только британским парламентом по требо­ванию парламента Канады.

Исполнительная власть в канадской федерации принадлежа­ла представителю британской короны — генерал-губернатору, наделенному очень широкими правами, в том числе правом на­значения всех членов совета, созыва и роспуска в любое время палаты общины, отмены любого закона, принятого парламентом отдельной провинции. Кроме того, генерал-губернатор мог не ут­вердить законопроект, принятый федеральным парламентом, и представить его на усмотрение британской короне. Однако такое соотношение законодательной и исполнительной власти вскоре перестало соответствовать политической практике развития до­миниона. Как и в самой Великобритании, неписаные конституци­онные обычаи значительно изменили реальное распределение пре­рогатив основных государственных органов. Уже с конца XIX в.

324

генерал-губернатор мог осуществлять свои полномочия лишь после консультаций со своим правительственным Советом. Внутри Со­вета выделялся кабинет министров, возглавляемый и формируе­мый премьер-министром при условии доверия со стороны палаты общин (ответственное правительство). В провинциях Канады — субъектах федерации — создавались провинциальные законода­тельные органы с весьма широкой компетенцией. В 1871 г. ан­глийские войска покинули территорию Канады.

После того как самоуправляющаяся Канадская конфедера­ция получила официальное название «доминион-», этот термин, применявшийся ранее в официальной английской терминоло­гии ко всем колониям Англии, стал.использоваться только для определения статуса самоуправляющихся частей Британской империи.

В 1901 г. подобным же образом был создан Австралийский Союз — федеративное государство, объединившее несколько само­управляющихся колоний на территории Австралии. Еще в 1855 г. власти метрополии под влиянием народных выступлений предос­тавили право внутреннего самоуправления Тасмании, Виктории, Южной Австралии и Новому Южному Уэльсу. А в 1870 г. англий­ские войска покинули территорию Австралии. В конце XIX в. в стране развернулось движение за объединение колоний под ло­зунгом «Один континент — одна нация». В 1900 г. парламент Англии принял закон об объединении шести колоний в федера­цию — Австралийский Союз. С 1901 г. он получил права домини­она, а колонии — права штатов. Были созданы федеральные орга­ны власти. Двухпалатный федеральный парламент состоял из сената и палаты представителей, избираемых населением каждо­го штата. Избирательных прав лишались австралийские абори­гены и лица афро-азиатского происхождения.

В 1907 и 1909 гг. доминионами стали Новая Зеландия и Южно-Африканский Союз (ЮАС).

После образования доминионов их внешняя политика и вопро­сы обороны оставались в компетенции британского правитель­ства. Начиная с конца XIX в. одной из форм взаимоотношений с доминионами стали колониальные (имперские) конференции, про­водившиеся под эгидой министерства колоний. На конференции 1907 г. по требованию представителей доминионов были вырабо­таны новые организационные формы их проведения. Имперские конференции отныне должны были проводиться под председатель­ством премьер-министра Великобритании с участием премьер-министров доминионов.

325