22.1. Особенности

ГОСУДАРСТВЕННОГО РАЗВИТИЯ США

В НОВЕЙШЕЕ ВРЕМЯ

К началу XX в. США становятся крупнейшей мировой дер­жавой. Во многом благодаря чрезвычайно благоприятным при­родным, демографическим, внешнеполитическим условиям, а также энергии и предприимчивости народа они выходят на пер­вое место в мире по основным экономическим показателям. Мно­гократно увеличилось население страны в немалой степени за счет эмигрантов, прежние отечества которых тратили средства на их воспитание, образование, здоровье, а США пожинали пло­ды трудов достигших зрелого возраста людей. Мировые войны, в которых участвовала страна, фактически не затронули ее терри­тории. Из этих войн она вышла еще более усилившись как в экономическом, так и в военном отношении. Уже после Первой мировой войны США из страны-должника превратились в стра­ну-кредитора. За это время американская экономика претерпе­ла важные структурно-социальные преобразования. Уже в кон­це XIX в. в экономике господствовали крупнейшие финансово-промышленные корпорации. Однако это не сдерживало развитие мелких и средних промышленных, сельскохозяйственных и тор­говых предприятий. Значительная, но рациональная интенсифи­кация труда в условиях начавшейся с середины 50-х годов XX в. научно-технической революции позволила правящему классу пой­ти на уступки трудящимся в их борьбе за свои социально-эконо­мические и политические права.

477

Все это в совокупности повлияло на развитие американской государственности, которая, несмотря на происходящие измене­ния, базировалась на положениях Конституции 1787 г. По своему содержанию это развитие воплощало почти все наиболее харак­терные типичные черты эволюции современных либерально-де­мократических государств.

22.2. ЭВОЛЮЦИЯ АМЕРИКАНСКОЙ КОНСТИТУЦИИ

Конституционное законодательство США этого периода мало затронуло структуру конституционных органов и их компетенцию. Главным образом поправки были связаны с институтом прези­дентства. Поправка XX (от 1933 г.) уточнила порядок вступления президента в должность, поправка XXII (1951 г.) ограничила вре­мя пребывания на посту президента двумя сроками. Первона­чальный текст конституции не содержал таких ограничений. Од­нако еще со времени Дж. Вашингтона действовало неписаное правило, что президенты не выставляют свою кандидатуру более двух сроков подряд. Но вопреки устоявшимся традициям Ф. Руз­вельт избирался президентом не два, а четыре раза (в 1932, 1936, 1940 и 1944 гг.). Поправка XXV (1967 г.) предоставила вице-пре­зиденту возможность при определенных обстоятельствах занимать пост президента.

Другое направление конституционных изменений связано с демократизацией избирательного права. В 1920 г. женщинам было предоставлено право голосовать и быть избранными наравне с мужчинами (поправка XIX к конституции). В 1961 г. избиратели столичного округа Колумбия получили право участвовать в выбо­рах президента и вице-президента (поправка XXIII к конститу­ции). В 1962 г. признается необходимость изменения избиратель­ных округов, с тем чтобы в каждом из них было приблизительно равное число избирателей. Это было тем более обоснованным, что по действующей в США мажоритарной системе выборов избран­ным считается кандидат, получивший относительное большинство голосов в округе. В 1964 г. запрещается ограничивать избира­тельные права граждан по причине неуплаты ими налогов, вклю­чая налог по выборам (поправка XXIV). В 1971 г. избирательные права предоставляются всем гражданам, достигшим 18-летнего возраста (поправка XXVI к конституции).

478

^I

22.3. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

ОБ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ И ГРАЖДАНСКИХ ПРАВАХ

В первой половине XX в. в Соединенных Штатах, несмотря на конституционные поправки, сохраняется политика расовой сег­регации. Дискриминация по цвету кожи в политической и экономи­ческой сферах вызывала многочисленные протесты. В 1957—1965 гг. в США под нажимом движения негритянского населения против расовой дискриминации принимаются Закон о гражданских пра­вах 1957 г., Закон о гражданских правах 1964 г. и Закон об изби­рательных правах 1965 г., которые запретили практику расовой сегрегации, дискриминацию в общественной и политической жиз­ни и установили некоторые гарантии избирательных прав.

На основе общефедерального законодательства демократизи­ровались избирательные законы в отдельных штатах. Хотя прове­денные преобразования и не устранили все архаические цензы, действующие в отдельных штатах, тем не менее сделали избира­тельное право в основном равным и всеобщим,

Заметные успехи наметились в области выравнивания других гражданских прав белого и цветного населения. В 60—70-е годы принимаются законы против расовой дискриминации в сфере об­разования, бытового обслуживания, трудовой деятельности.

Проведенные демократические преобразования, особенно в области избирательного права, во многом стимулировали совер­шенствование партийной системы, с помощью которой традици­онно обеспечивалось кадровое комплектование органов власти и управления представителями господствующей элиты. Организа­ционная структура сложившейся еще в XIX в. двухпартийной си­стемы (республиканцы — демократы) была сориентирована на удовлетворение требований избирательных кампаний. Основным звеном партийной организации явились комитеты избирательных участков, а формально высшими органами — национальные партийные комитеты и национальные партийные конвенты (съез­ды), хотя многое в партийной политике определяют частные или юридические лица, оказывающие партиям негласную, но весьма значительную финансовую помощь. Юридической регламентации подверглись финансовые и структурные основы партийной дея­тельности. Немаловажную роль в этом сыграли конституции от­дельных штатов, избирательные законы, в частности законы 1965

479

и 1970 гг., а также решения судов, обладающих правом конститу­ционного надзора. Однако негласное финансирование партий от­дельными лицами и корпорациями продолжается. Причем неред­ко они направляют средства представителям обеих партий одно­временно.

Принципиальные различия между демократами и республи­канцами в основном исчезли спустя некоторое время после окон­чания войны между Севером и Югом. Это особенно ярко проде­монстрировали президентские выборы 2000 г., на которых рас­хождение между голосами, отданными за кандидатов в президенты, было столь мало, что победа определялась судебным решением. Тем не менее накал избирательной борьбы между ними сохра­нился, поскольку каждая из этих партий выражает интересы со­перничающих в борьбе за власть группировок, доминирующих в экономике и политике. Борьба за рядового избирателя иногда побуждает партийных руководителей выступать с разоблачения­ми в коррупции и других противоправных действиях своих оппо­нентов. Но вместе с тем фактическая монополия двухпартийной системы с ее опорой на «средний класс» лишает другие обще­ственные организации надежды на успех в ходе выборов.

22.4. ИЗМЕНЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ АППАРАТЕ

Одной из существенных тенденций изменений в государствен­ном аппарате является диффузия (рассредоточение) источников формирования государственной политики. В этой области все боль­шую роль начинают играть предпринимательские союзы и другие подобные им ассоциации, известные как «группы давления». В середине XX в. их насчитывалось более 3 тыс., затем количество их уменьшилось главным образом за счет укрупнения. Наиболее значительными среди них продолжают оставаться Национальная ассоциация промышленников (НАП) и Торговая палата.

«Группы давления» выполняют как экономические, так и по­литические функции. На основе прогнозов экономического и соци­ально-политического развития эти объединения подготавливают меморандумы, рекомендации и даже фактически основные тези­сы будущих законопроектов, которые потом направляются прези­денту, конгрессу, властям штатов. Подобные документы, разуме­ется, не являются обязательными для государственных властей, но последние в своей политике учитывают требования «большого 480

бизнеса». Крупнейшие финансово-промышленни^ <

^KJ ^ „ ^к пленные объединения

применяют и другие каналы воздействия на подйит^,

^{F ИИ1ел}ьство, вклю­чая, в частности, партийный аппарат.

В политической практике «группы давления» на государствен­ные органы с целью формирования правительственной политики в

определенных интересах обозначаются специальным термином

«лобби», а их деятельность получила название «лоббизм» Раз­мах этой деятельности вызвал необходимость ввести ее в законо­дательные рамки. В 1946 г. был принят общефедеральный закон о регулировании лоббизма, обязывающий лиц, ведущих лоббист­скую деятельность, регистрироваться, и делающий их деятель­ность более прозрачной и контролируемой.

Другая важная тенденция связана с централизацией государ­ственной власти. Этот процесс, обусловленный многими причина­ми, среди которых интересы крупнейших корпораций занимают особо важное место, приобрел более завуалированные формы, чем это было в период установления военной администрации в юж­ных штатах.

Важнейшим проявлением централизации явилось расширение правомочий общефедеральной исполнительной власти во главе с президентом. Неуклонное расширение и усложнение исполнитель­но-распределительных функций государства — одна из важных причин создания разветвленного аппарата, состоящего из наем­ных служащих-профессионалов. Его формирование завершилось сравнительно поздно, лишь к концу XIX в. До этого чиновничий аппарат США был относительно невелик, чем существенно отли­чался от бюрократизированных государств континентальной Ев­ропы. Но уже в XX в. президент имел под своим началом большой бюрократический аппарат управления, компетенция которого распространялась на важнейшие сферы государственной и граж­данской жизни страны. К этому времени в США действовали по меньшей мере три типа государственных учреждений:

1. департаменты (министерства), возглавляющие отдельные отрасли управления (первые департаменты были созданы еще в XVIII—XIX вв. — это департаменты иностранных дел, финансов, обороны и др., в XX в. количество департаментов возросло, они изменились качественно, пополнившись и оснастившись значитель­ным аппаратом чиновников, выполняющих большую часть госу­дарственной работы);

2. «национальные агентства» — учреждения, близкие по зна­чению министерствам, но не имеющие статуса таковых;

3.-4606 ⁴⁸¹

3) многочисленные и разнообразные временные «комиссии», «бюро», «советы», «коллегии», «администрации», создаваемые на время для выполнения определенных, жизненно важных для страны задач.

Усиление централизации государственной власти нашло отра­жение и в порядке назначения высших должностных лиц. В соот­ветствии с конституцией назначение президентом глав департа­ментов, послов и некоторых других высших должностных лиц тре­бует предварительного согласия Сената; назначение всех других федеральных чиновников предполагает их последующее утверж­дение Сенатом, замещение всех второстепенных постов Сенат может доверить президенту. На практике роль президента в этом процессе, как правило, оказывалась более значительной. Этому косвенно содействовало установившееся еще в XIX в. фактичес­кое деление аппарата управления на «гражданскую службу», состоящую из несменяемых чиновников-профессионалов, и «пра­вительственную службу», состоящую из высших должностных лиц, назначаемых вновь пришедшим к власти президентом и уходя­щих вместе с ним («система добычи»). Согласно установившейся традиции президент, назначая таких должностных лиц, вправе рассматривать их не более как своих доверенных советников. На образуемые такими должностными лицами коллегиальные орга­ны обычно не возлагается солидарной ответственности. Они счи­таются доверенными лицами президента и несут ответственность перед ним. И Сенат обычно признает это.

Но развитию государственного управления были присущи и другие черты. Государственные службы, сконструированные та­ким образом, оказывались вне действенного государственно-пра­вового контроля. Такое положение во многом обусловливалось и отсутствием в США административных судов и прокурорского надзора. Недовольство общественности коррупцией, злоупотреб­лением властью, а подчас и некомпетентностью части государ­ственного аппарата вынудило конгресс заняться его реформиро­ванием. Первые шаги в этом направлении были сделаны еще в XIX в. Закон о гражданской службе Пендлтона (1883 г.) устано­вил принципы комплектования федеральных государственных служб. Предусматривались открытые конкурсы-экзамены на за­мещение государственных должностей, запрещение увольнения чиновников по политическим мотивам. Контроль за исполнением закона возлагался на создаваемый независимый орган — Комис­сию гражданской службы (КГС). 482

Во многом благодаря этому закону, а также другим приня­тым позже нормативным актам в США удалось избежать форми­рования коррумпированной касты чиновников. В то же время появилось немало высококвалифицированных гражданских спе­циалистов по государственному управлению.

Но это не привело к полному исчезновению «системы добы­чи». Не выполнялся и принцип недопустимости и увольнения по политическим мотивам. В 1939 г. законом Хэтча «О политической деятельности» запрещалось участие государственных служащих в «политических кампаниях». В 1947 г. в соответствии с исполни­тельным приказом № 9835 президента Трумэна Комиссия граж­данской службы должна была проверять политическую благо­надежность кандидатов на государственные должности. Данная практика, направленная на преследование прогрессивных, де­мократических сил, получила название политики маккартизма (по имени сенатора Маккарти, возглавлявшего комиссию по про­верке благонадежности). Еще более ужесточил эту практику ис­полнительный приказ президента Эйзенхауэра «О проверке по­литической благонадежности и лояльности государственных слу­жащих» (1953 г.), предусматривавший возможность их досрочного увольнения. Впоследствии эти приказы перестали применяться, но результаты их воздействия продолжают сказываться и в на­стоящее время.

В 1964 г. в конгрессе США были созданы комитеты по нор­мам поведения в Сенате и палате представителей. В 1965 г. пре­зидент Л. Джонсон издал приказ об установлении стандартов поведения должностных лиц для правомерного, честного и дол­жного выполнения публичных функций. Комиссия по гражданс­кой службе определила круг чиновников, подающих деклара­цию о доходах и перечень сведений, подлежащих декларирова­нию. В 1978 г. правила деятельности государственных служащих и учреждений были уточнены и конкретизированы Законом об этике в правительстве (Ethics in Goverment Act). Часть недо­вольного чиновничества пыталась обжаловать данный закон в Верховном суде США, якобы подача деклараций о доходах яв­ляется нарушением неприкосновенности частной жизни, а сле­довательно, конституционных прав. Однако Верховный суд не увидел в требованиях обязательной подачи деклараций наруше­ния гражданских прав, поскольку выбор «публичной карьеры», непосредственным требованием которой является подача декла­раций, носит добровольный характер.

По законодательству США, в финансовых декларациях госу­дарственные чиновники должны были указывать все источники дохода свыше 200 долл., в том числе подарки, оплату проезда, питания и развлечений свыше 75 долл. в сумме, операции с не­движимостью и ценными бумагами на сумму более 1 тыс. долл., обязательства перед кредиторами более 10 тыс. долл. Побочный заработок не должен был быть более 15% от основного. За укло­нение от подачи декларации или предоставление неверных сведе­ний полагалось наказание до пяти лет лишения свободы и/или крупный штраф.

Тем не менее, все эти меры полностью не решили проблемы борьбы с коррупцией. В стране не раз вскрывались факты не­приглядных действий представителей власти, включая высший эшелон администрации президента и конгресс. Президент Дж.Буш (старший) был вынужден инициировать создание специальной комиссии. В 1989 г. по ее рекомендациям были внесены измене­ния в Закон об этике в правительстве 1978 г., а в отделе по уго­ловным делам министерства юстиции США был создан сектор честности государственных чиновников (Public integrity section).

Структура государственного управления отличается особен­ностью, обусловленной федеративным устройством США. В стра­не не сложилось формально единой государственной службы. Каждый штат имеет свой административный аппарат управле­ния, что, впрочем, не означает разобщенности госаппарата в мас­штабах страны. Распоряжения президента и глав общефедераль­ных ведомств выполняются, чему в немалой степени способству­ют находящиеся в их распоряжении различные средства давления, в первую очередь финансовые.

К середине XX в. особую значимость приобрели такие госу­дарственные учреждения, как Федеральное бюро расследования, Центральное разведывательное управление, Совет национальной безопасности, Министерство обороны. Президенты, опираясь на них, получили возможность принимать важные государственные решения, превышая при этом свои полномочия, предоставленные им конституцией. Особенно это сказывалось в решении вопросов о войне и мире. Не считаясь с предписаниями конституции, пре­зиденты неоднократно, без предварительной санкции конгресса, отдавали приказы о начале военных действий на территории дру­гих государств, что по существу означало ведение там войны. Весьма авторитарно вела себя исполнительная власть и внутри страны. Показательно в этом отношении ее вторжение в область 484

законодательства. Посредством «исполнительных приказов», фор­мально призванных конкретизировать должное исполнение при­нятых законов, президенты по существу приобрели в известном смысле право на «делегированное законодательство». Расшире­ние нормотворческой деятельности органов исполнительной влас­ти сделало необходимым принятие законов «об административ­ной процедуре» 1946 г. и «Об информации» 1967 г. В соответствии с ними все регулирующие ведомства должны информировать на­селение о принятых документах и публиковать в Федеральном регистре все предполагаемые изменения существующих нормати­вов. В XX в. в США возросла роль Министерства юстиции и про­куроров (атторнеев) по контролю за соблюдением законности.

После событий 11 сентября 2001 г. в США было образовано Министерство внутренней безопасности, которое объединило бо­лее десятка ведомств и служб и наделено обширными полномочи­ями в вопросах поддержания безопасности.

В итоге централизация привела к усилению федеральной вла­сти во главе с президентом. Вместе с тем усиление исполнитель­ной власти не означало подмены ею других ветвей власти. Зако­нодательная и судебная власти продолжают оставаться важным звеном системы «сдержек и противовесов». Здесь особое значение имеют финансово-бюджетные права конгресса, возможность су­дебного обжалования административных распоряжений, утверж­дение Сенатом представленных президентом кандидатур на за­нятие должностей, право импичмента.