Совет Европы

Эта международная региональная организация объединяет страны Европы. Устав Совета был подписан в Лондоне 5 мая 1949 г., вступил в силу 3 августа 1949 г. В настоящее время чле­нами Совета Европы являются более 40 государств, в том числе большинство государств Центральной и Восточной Европы, вклю­чая Российскую Федерацию (с февраля 1996 г.).

Целями Совета Европы являются: защита прав человека и расширение демократии; сотрудничество по основным вопросам права, культуры, образования, информации, охраны окружающей среды, здравоохранения; сближение всех стран Европы.

Высшим органом Совета Европы является Комитет министров, состоящий из министров иностранных дел государств-членов. На уровне министров он проводит сессии не реже двух раз в год, а также регулярно работает на уровне постоянных представителей государств-членов. Комитет обсуждает политические аспекты со­трудничества, вырабатывает программу деятельности Совета Ев­ропы, утверждает текущий бюджет, рассматривает рекомендации Парламентской ассамблеи, предложения межправительственных специализированных комитетов, а также принимает на основе прин­ципа единогласия политические рекомендации правительствам стран-членов. Рекомендации подлежат ратификации и вступают в силу только в отношении ратифицировавших их стран.

Парламентская ассамблея является консультативным орга­ном и не имеет законодательных полномочий. Она состоит из пред­ставителей парламентов государств — членов Совета Европы. Каждая национальная делегация формируется таким образом, чтобы она представляла интересы различных политических кру­гов своей страны, включая оппозиционные партии.

В рамках Совета Европы функционируют: Европейский суд по правам человека, Европейский центр молодежи, Постоянная конференция местных и региональных органов власти Европы.

Особое значение имеют интеграционные процессы, протекаю­щие в Западной Европе. Именно здесь достигнуты самые впечат­ляющие результаты, найдены и апробированы эффективные эко­номические, политические и правовые решения, предопределив­шие как содержание, так и формы интеграционных процессов.

459

Этот процесс не был и не является простым и гладким, но объе­динившиеся страны продемонстрировали способность преодоле­вать неудачи и трудности, наращивать потенциал интеграции.

Для интеграции в Западной Европе характерна устойчивость основ в сочетании с динамизмом развития. Этот регион не стоял на месте, а приспосабливался к меняющимся обстоятельствам, стремился дать адекватные ответы на вызов времени. Начало этому процессу было положено созданием трех европейских сообществ: Европейского объединения угля и стали (1951 г.), Европейского экономического сообщества и Евратома (оба в 1957 г.). Каждое из них было оформлено отдельным договором с обозначением целей и разделением функций. Эти договоры действуют и сегодня, явля­ясь одним из основных источников европейского права.

Первоначально в объединение вошли шесть стран (Франция, Германия, Италия, Бельгия, Голландия, Люксембург). Затем к ним примкнули Великобритания, Дания, Ирландия. После того как в сообщества вступили Греция, Испания и Португалия, совме­стно интеграцию осуществляли уже 12 государств, а затем их ста­ло 15 (добавились Австрия, Швеция и Финляндия). 1 мая 2004 г. было юридически оформлено вступление в Евросоюз 10 новых членов. 18 июля 2004 г. лидеры 25 государств ЕС на саммите в Брюсселе приняли Конституцию Евросоюза. И хотя конституция должна пройти ратификацию во всех государствах — членах со­юза, ее принятие знаменует открытие нового этапа европейской интеграции. Конституция содержит четкое определение прав и полномочий как правительств стран — членов ЕС, так и общеев­ропейских институтов, а также механизмов принятия решений по широкому кругу вопросов внутренней и международной по­литики.

В 1978 г. Европейский парламент принял решение о переиме­новании Европейского экономического сообщества в Европейское сообщество, а Договор 1992 г. в голландском городе Маастрихте зафиксировал новое официальное название — Европейский Союз.

Европейский Союз не является государством. Это скорее мяг­кая конфедеративная организация с постоянно действующими выборными учреждениями. Основными учреждениями являются: Совет Европейского Союза (Совет министров иностранных дел или министров соответствующих отраслей) (решающая инстан­ция), Европарламент (консультативная организация) и Евроко-миссия (готовит решения для обсуждения в Европарламенте и последующего их принятия на совещании на высшем уровне — 460

Советом министров). К ним относятся также имеющий консуль­тативную функцию Комитет по социально-экономическим вопро­сам (состоит в основном из руководителей профсоюзов) и две су­дебные инстанции — Европейский суд справедливости (15 назна­ченных на 6 лет судей и 6 генеральных адвокатов) и Суд аудиторов (состоит из 12 членов, назначаемых на 6 лет).

Европейский парламент состоит из 732 депутатов, избирае­мых на пять лет и располагается в Страсбурге. Европейская Комиссия состоит из 20 членов, является исполнительным орга­ном Союза. Срок ее полномочий также 5 лет. Совет министров является органом принятия решений — здесь проводятся пере­говоры, обсуждаются законодательные акты, которые затем во втором чтении либо принимаются, либо отвергаются Европар-ламентом. Таким образом, Еврокомиссия предлагает вопросы для обсуждения, Европарламент обсуждает их в первом чтении, а Совет министров либо Евросовет (Совет глав государств) ре­шает и направляет на окончательное рассмотрение Европарла-мента. Наряду с Европарламентом существует еще одна кон­сультирующая организация — Комитет по социально-экономи­ческим вопросам, состоящий из промышленников, профсоюзов и союзов потребителей. Он также дает свои консультации по об­суждаемым проблемам.

Судебно-контрольные функции осуществляются двумя упомя­нутыми судебными инстанциями. Они рассматривают дела о не­выполнении обязательств по Договорам сообществ: истцом здесь может быть Еврокомиссия и член сообщества, которые выступа­ют с исковыми требованиями к государствам — членам Евросою­за. Здесь же рассматриваются иски о причинении вреда со сторо­ны организаций Евросоюза, даются разъяснения отдельным на­циональным судам по вопросам содержания и сферы применения права Сообщества.

Суд может выступить и в роли суда первой инстанции. Он рассматривает прямые иски физических и юридических лиц, дела о правонарушениях из среды персонала учреждений Европейско­го Союза.

В то же время деятельность этих органов создала новое каче­ство, в результате чего понятие «интеграция» сегодня прямо про­тивостоит понятию межгосударственного сотрудничества на осно­ве принципов международного права. Интеграция понимается прежде всего как выход за пределы такого сотрудничества, вплоть

461

до создания единой структуры, отличающейся наднациональны­ми (надгосударственными) чертами.

Интеграция в Западной Европе на всех этапах характеризо­валась высоким уровнем правового регулирования. Собственно говоря, она и началась с права. Ее базовые принципы, основные институты и направления развития были определены в учреди­тельных договорах, которые играли роль своего рода конституции Европейского союза. Интеграция развертывалась на хорошо раз­работанной правовой основе, образуемой важнейшими правовы­ми актами. Наконец, в европейских сообществах имеется своя судебная система, функционирующая в соответствии с нормами материального и процессуального права сообществ.

Европейское право, с одной стороны, служит главным регу­лятором интеграции, способствует ее развитию, а с другой — отражает и воплощает ее результаты и потребности. И чем тес­нее европейское право (как и любое другое право) связано с происходящими в обществе процессами, чем полнее и точнее оно отражает условия и потребности развития, тем успешнее влияет на регулируемые им процессы. Иначе право может стать мало­действенным, пассивным фактором общественного развития или, что совсем плохо, может начать приостанавливать прогресс, стать барьером на пути решения неотложных задач, поставленных самой жизнью.

Конечно, далеко не все в развитии интеграции зависит от пра­ва. Очень многое предопределяется политической волей государств-участников, заданным курсом интеграции, поставленными конк­ретными задачами. Иными словами, в развитии европейского права постоянно просматривается идеология интеграции. И если общая стратегия — установка на развертывание интеграционных процессов — остается в принципе неизменной, то тактика интег­рации — вещь изменчивая. Наряду с объективными факторами это объясняется во многом мерой готовности тех или иных стран к интеграции, различиями в подходах к определению ее сроков и этапов, выбору модели ее организации.

Если проследить развитие интеграционных процессов в За­падной Европе, можно прийти к выводу, что с самого начала были сформулированы и выдвинуты три основных подхода и три орга­низационные модели. Сегодня эти подходы и основанные на них организационные модели определяют содержание и характер спо­ров, ведущихся вокруг выбора путей интеграции на каждом ее новом этапе. 462

Первый подход (его можно назвать функционалистским) со­стоит в том, чтобы до конца использовать модель международной организации, строить отношения на базе международного права. Он отличается большой долей прагматизма и сводится к тому, чтобы обеспечивать прежде всего свободу торговли и только по­степенно, на отдельных участках интеграции переходить к более тесному экономическому сотрудничеству. Создание наднациональ­ных структур и наделение их соответствующими полномочиями возможно и полезно только на тех участках интеграции, где для этого созрели необходимые предпосылки.

Второй подход — движение к федералистской модели, что подразумевает скорое усиление государственных, наднациональ­ных черт в организационной структуре и праве сообществ. По­добное развитие иной раз уподобляют становлению единого госу­дарства, части которого сохраняют значительно более широкую самостоятельность и свободу действий, чем в традиционной феде­рации. Но так или иначе движение идет по пути к Соединенным Штатам Европы, в которых наряду с единым экономическим про­странством, общим рынком будет осуществляться политическое сотрудничество.

Третий подход основывается на идеях конфедерализма. Евро­пейский союз предлагается построить как союз государств, со­храняющих свою независимость и самостоятельность и сотрудни­чающих друг с другом преимущественно или исключительно в экономической сфере. Конфедерация может иметь собственные институты, которые в принципе должны действовать на началах единогласия. Решение вопросов большинством голосов видится лишь в порядке исключения.

Нельзя сказать, что споры, связанные с выбором основного подхода и организационной модели интеграции, закончились пол­ной победой одних и полным поражением других взглядов. В при­нятых решениях попеременно отражались то те, то иные воззре­ния на интеграцию, ее масштабы и формы, а нередко наблюда­лось взаимопереплетение таких воззрений. Свою роль играли конкретные как экономические, так и политические интересы стран. Теория постоянно проверялась и изменялась под влиянием исто­рических условий, при которых осуществлялась интеграция.

Следует заметить, что несмотря на объективные и в целом положительные последствия интеграции, этот процесс не лишен изъянов. Многие граждане опасаются, что решение их судеб по­падет в руки международных чиновников, которые окажутся вне

463

контроля, будут разрушены традиционные национальные культу­ры, их своеобразие. Поэтому как реакция на данные опасения и в Европе, и в мире имеет место движение «антиглобализма», на­блюдается рост националистических, сепаратистских настроений. Так, в конце XX в. в Европе прекратили существование такие федеративные государства, как Чехословакия, СССР, СФРЮ, очагом нестабильности остаются Северная Ирландия, Страна Басков, Корсика. Межнациональные, этнические и религиозные противоречия не раз становились причиной кровавых конфликтов в африканских и азиатских странах.

21.3. ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ В РАЗВИТИИ ПРАВА В XX в.

Для новейшего периода истории характерны не только суще­ственные изменения в политических системах, конституциях и го­сударственном строе буржуазного общества, но и заметна эволю­ция всей его правовой системы.

Обновление, которое произошло в праве стран Запада в XX в., особенно во второй его половине, затронуло как его форму, так и содержание. Это обновление связано прежде всего с глубинными процессами развития современного капитализма, вступившего в постиндустриальную фазу. В современную эпоху право в значи­тельно больших масштабах используется для решения новых об­щественных задач, обусловленных ускоряющейся информационной и научно-технической революцией, усложнившейся и модернизи­рующейся экономикой, поисками разрешения старых традицион­ных и вновь возникающих социальных противоречий.

Право стран Запада на современном этапе его развития отра­жает также меняющееся соотношение демократических и реакци­онных сил на международной арене, региональную политику и набирающие силу интеграционные процессы в сфере экономики и политики.

В новейший период в праве западных стран отчетливо про­явились новые черты, не свойственные ранним этапам развития капитализма. В то же время происходит постепенное видоизмене­ние некоторых классических правовых принципов и постулатов, которые перестали удовлетворять потребности общественной жиз­ни, соответствовать возникающим в ней новым явлениям. Так, характерный для права с XVIII в. индивидуализм сменяется силь­ной социально-правовой политикой. 464

Основное назначение права в современных условиях состоит в том, чтобы, сохраняя основные устои общества, трансформиро­вать его, приспосабливая к новым общественным потребностям. Именно поэтому изменения в праве западных стран в новейший период проявляются не столько в классовых, сколько прежде все­го в общесоциальных и общерегулятивных функциях права, свя­занных с объективным отражением в нем более высоких форм общественного сознания и производства, с необходимостью охра­ны окружающей среды и борьбы с болезнями и преступностью, с разумным осуществлением демографической политики и т. д.

Обновляющееся (особенно во второй половине XX в.) право промышленно развитых стран демонстрирует большую, чем ра­нее, способность к целенаправленной социальной политике. При этом оно сохраняет приверженность к собственному опыту и дос­тижениям мировой цивилизации, особенно в сфере отношений соб­ственности и регулирования рыночной экономики.

Процесс развития права в одних странах характеризовался высокой степенью правовой преемственности, в других он ознаме­новался крупными реформами законодательства. Но в целом всем правовым системам современного западного мира присущ рез­кий рост самой сферы общественных отношений, требующих пра­вового регулирования, увеличение правотворческой активности государственных органов, возрастание роли юридической формы общественных отношений, ориентация на право как на общеприз­нанную и самостоятельную ценность (идея правового государства).

Демонстрируя более высокую (по сравнению с политически­ми системами и государством) степень стабильности и преем­ственности, право в странах Запада в XX в. отличается большой приспособляемостью, гибкостью, способностью регулировать об­щественные отношения при разных государственных режимах и при крутых поворотах в политике правящих кругов отдельных государств.

Важнейшей чертой развития современного права стало юри­ дическое закрепление прав человека. Защита прав человека се­ годня является не только атрибутом правового государства в стра­ нах либеральной демократии, но и международно-правовой обя­ занностью каждого государства, и это стало наиболее устойчивым требованием к правовой и социальной государственной политике. После Второй мировой войны в декабре 1948 г. была утверждена Всеобщая декларация прав человека ООН, которая определила новые стандарты в области права. Согласно прежним представ- 30-4606 465

лениям человек не обладал никакими иными правами, кроме тех, которые ему предоставлены законодательством и правительством своей страны. Одновременно с этим признавалось, что не суще­ствует никаких правовых норм внешнего по отношению к данно­му государству происхождения, которые бы связывали правитель­ства в их воздействии на лица и группы, находящиеся под их юрисдикцией.

После принятия Всеобщей декларации прав стало преобла­дать мнение о том, что государства, входящие в ООН, тем са­мым принимают на себя юридические обязательства в отноше­нии правил обращения со своими гражданами. Подобным об­разом поменялось мнение относительно юрисдикции государств в отношении этнических и религиозных меньшинств, прожива­ющих на их территории, а также в отношении прав народов на самоопределение, т. е. на обособленное и независимое суще­ствование и на выбор формы правления (в основном это право признавалось за народами, пребывающими в колониальной и иной внешней зависимости и подчинении). Все эти перемены стали реализацией требований, включенных в Устав ООН, где в первой же статье говорится о необходимости «развивать дру­жественные отношения между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов...» и «осу­ществлять международное сотрудничество... в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии». В после­дующем права человека были уточнены положениями между­народных конвенций, деклараций и резолюций, базирующихся на Всеобщей декларации прав человека и двух Пактах о пра­вах человека (1964—1968 гг.).

В категории индивидуальных прав человека признается сле­дующая совокупность прав: право на жизнь, запрет жестокого и бесчеловечного наказания, рабства, принудительного труда, сво­бода мысли и выражения своих взглядов, выбора религиозных взглядов и передвижения, а также право быть признанным физи­ческим лицом перед законом, запрет на произвольное и незакон­ное вмешательство в личную жизнь, право на мирные собрания и свободу ассоциаций, право на личную безопасность, запрет на обратное действие законов. В основном эти права и свободы пред­ставляют собой права первого поколения прав человека, относя­щегося к периоду первых социальных и политических революций XVII—XVIII вв. 466

К правам второго (преимущественно послевоенного) поколе­ния относятся: гарантирование каждому человеку права на обра­зование и социальное страхование, создание профсоюзов, прове­дение забастовки, обеспечение физического и психического здоро­вья, а также гарантия равноправия женщин, детей и меньшинств и запрета дискриминации на основе пола, расы, религии. Кроме того, особые гарантии предоставлены социальным группам из числа дискриминируемых меньшинств, например лица, содержа­щиеся под стражей, коренные жители страны (аборигены), тру­дящиеся-мигранты, зависимые народы, лица без гражданства, инвалиды и умственно отсталые.

В настоящее время дебатируется перечень прав, которые со­ставляют третье поколение и включают право на мир, развитие, на чистую и здоровую среду обитания. В принятой ООН в 1977 г. Декларации о социальном прогрессе и развитии говорилось, что «все народы и человеческие существа... должны жить достойно и свободно, получая плоды социального прогресса, и со своей сто­роны вносить в это свой вклад». В другом документе Генеральная Ассамблея ООН объявила, что «право на развитие есть неотъем­лемое право человека... Равенство и благоприятные условия для развития являются в одинаковой мере прерогативой государств и индивидуумов внутри государства».

Одной из существенных проблем реализации прав на разви­тие личности являются отсутствие необходимых условий для раз­вития, дефицит материальных или финансовых ресурсов, низкий уровень экономики многих государств. С теоретической точки зре­ния вполне оправданно считать самыми необходимыми условия­ми развития такие, как обеспеченность мира и безопасности, прав человека и социального прогресса. Однако если принять во вни­мание, что в доктрине развития, согласно официальным высказы­ваниям представителей ООН, международных неправительствен­ных организаций и благотворительных фондов, следует отдавать предпочтение стратегии «основных нужд» (например, удовлетво­рению базовых потребностей семьи в жилье, пище, одежде и об­щественных услугах — транспортных, медицинских, в обеспече­нии питьевой водой), то весьма затруднительным станет решение вопроса о том, каким путем этого можно и надлежит достигать той или другой стране в Африке, Азии или в районе Карибского бассейна.

Другую проблему составляет критическое восприятие либе­ ральных ценностей и традиций рядом политических лидеров зо* 467

стран «третьего мира» — например, Дж. Неру (Индия), С. Туре (Гвинея), Дж. Ньерере (Танзания), Л. Сенгором (Сенегал), а также представителями западного неоконсерватизма и постмо­дернизма.

На Венской конференции по правам человека в 1993 г. весь мир был поделен по культурно-общинному принципу, что, по всей видимости, знаменует новый этап дискуссий между представите­лями отдельных, основанных на религиозных различиях цивили­заций по вопросам прав человека и стратегии развития.

Всевозрастающий перечень прав и свобод человека в совре­менных послевоенных конституциях создает новые проблемы, свя­занные с точным уяснением и классификацией и, возможно, фор­мированием иерархии прав и свобод.

21.3.1. ИЗМЕНЕНИЯ В ИСТОЧНИКАХ СОВРЕМЕННОГО ПРАВА

Резкое увеличение нормативного правового материала, но­вые тенденции в развитии правовых систем привели к изменени­ям и в источниках права. Старые кодексы, особенно принятые в XIX в., «обросли» многочисленными поправками. В ряде стран им на смену пришли кодексы нового поколения, которые в боль­шей степени соответствовали потребностям современного капи­тализма.

Значительный рост и усложнение законодательства, появле­ние большого числа новых правовых актов потребовали проведе­ния крупных кодификационных работ. Так, только во Франции в послевоенный период было разработано и принято 19 различных кодексов (трудовой, аграрный, избирательный, пенсионный и др.). Тенденция к унификации и систематизации захватила и страны англосаксонской системы права. Так, например, в США в 1926 г. был составлен федеральный свод законов, который переиздается раз в пять лет. Этот свод содержит разделы, инкорпорирующие действующее законодательство, а также кодифицированные раз­делы, в которых осуществлены пересмотр и упорядочение отдель­ных отраслей законодательства (например, Уголовный кодекс). В Англии в связи со спецификой становления статутного права ши­рокое распространение получила практика составления консоли­дированных законов, объединяющих все ранее созданные законо-468

дательные положения с внесением в них отдельных усовершен­ствований. Но во многих странах произошла своеобразная «деко-дификация», проявившаяся в том, что значительная часть поло­жений кодекса начинает подменяться или вытесняться текущим законодательством.

Существенные изменения произошли во внутренней структу­ре источников права.

В XX в., несмотря на значительный рост законодательства, в общей массе правового материала увеличился удельный вес ак­тов исполнительной власти. Этому изменению в соотношении за­кона и актов исполнительной власти способствовали в ряде стран и конституции, которые ограничили законодательные правомочия парламента определенными предметными рамками (например, ст. 34 Конституции Франции 1958 г.). Сами законы нередко при­нимаются парламентами в довольно обобщенном виде и требуют последующей нормативной конкретизации.

Президентские и правительственные декреты, приказы и рег­ламенты министерств, как и другие виды административных ак­тов, во всех без исключения государствах Запада стали важным инструментом практического приспособления содержания пра­ва к быстро меняющимся общественным условиям. Процесс воз­растания роли правительственных и иных административных актов (специализированных комиссий, «независимых» агентств и т. п.) ускорялся в случаях ослабления парламентской системы, выхода исполнительного аппарата из-под фактического контро­ля представительных органов. В фашистских государствах (в Германии при Гитлере, в Италии при Муссолини и т. п.), а так­же при иных авторитарных режимах правительства открыто узур­пировали законодательные полномочия, отменяя или подменяя своими актами не только парламентские акты, но и конституци­онные нормы.

Правительственное нормотворчество получило развитие в виде делегированного законодательства, принятие которого осуществ­лялось по уполномочию парламента и при его официальном кон­троле. В последние десятилетия в ряде стран в связи с возраста­нием роли правительственной власти и бюрократии правотвор­ческий характер наряду с нормативными административными актами приобретает и сама административная практика. Адми­нистративные решения правительственных и иных исполнитель-

469

ных органов власти привели в ряде случаев к созданию админис­тративных прецедентов, за которыми фактически признается нор­мативная сила.

В странах англосаксонской системы права наблюдается рас­ширение сферы действия статутного права, которое все больше вторгается в сферу прецедентного общего права.

Одновременно судебный прецедент не только продолжает применяться в странах англосаксонской системы права (так, в Англии на сегодняшний день насчитывается около 300 тыс. дей­ствующих судебных прецедентов), но и начинает влиять на от­дельные институты в странах континентальной системы, где ис­торически судебный прецедент не признавался источником пра­ва, а решения высших судов по своему фактическому значению все больше приобретают свойства прецедента. В своей практи­ке суды низших инстанций в большей степени, чем раньше, ста­ли руководствоваться решениями высших судебных инстанций по аналогичной категории дел. Наибольшую правотворческую роль играет судебное решение, выносимое в связи с толковани­ем законов.

Особое место среди источников права заняли решения кон­ституционных судов, созданных после Второй мировой войны во многих странах Европы и Азии (Италия, Япония, ФРГ, Индия и др.). Несмотря на ряд антидемократических решений, вынесен­ных под давлением консервативных сил в 40—50-х годах, в целом институт судебного конституционного контроля и созданные в процессе его осуществления конституционные доктрины способ­ствовали развитию права и укреплению демократических прин­ципов политической жизни.