4. Б. Разделение властей

Применение установочной модели дало возможность создать более глубо­кие и реалистичные модели политических институтов, в которых контроль над повесткой дня гораздо более рассредоточен (как, например, разделение властей в Соединенных Штатах). В этой ситуации должна быть не только договоренность президента с Конгрессом по законодательству этого профи­ля, но и осуществление политики должно стать предметом истолкования как бюрократии, так и судебных органов.

Недавно созданные модели взаимодействия Конгресса, президента и су­дебных органов подтверждают действенность этого подхода¹². В соответствии с господствующей как в политической науке, так и в правоведении традицией в качестве окончательной инстанции в последовательности проведения зако­нодательных мероприятий считается суд: если какой-либо законопроект обре­тает силу закона, его толкование становится делом судебных органов, кото­рые нередко существенно меняют суть его действия. С этой точки зрения, судебная власть является высшей.

Модели рационального выбора заостряют внимание на взаимодействии су­дов с выборными чиновниками. В соответствии с теорией рационального вы­бора законодательные и судебные процессы протекают непрерывно: не только судебная система может перетолковывать законодательство, но и представите­ли выборных органов власти могут пересматривать судебные решения законо­дательным путем (Eskridge, 1991).В этих моделях нашло отражение тесное взаимодействие между судебными и выборными органами власти. Во-первых, они позволяют понять, как возможное применение принятых законов в суде меняет позицию чиновников в отношении законодательства. Во-вторых, они показывают, каким образом перспектива законодательной отмены судебных решений может прямо влиять и ограничивать эти решения.

Для того чтобы лучше понять воздействие такого непрерывного взаимо­действия на суды, рассмотрим простую модель политического выбора, пред­ставленную на схеме 5.3.Конгресс и президент представлены в данной модели как единые действующие лица, идеальные позиции которых отражены в пунктах С и Р. Идеальная политическая позиция судебных органов расположена в точкеJ.Предполагается, что законотворчествоLвозникает в процессе перего­воров междуС и Р.Для упрощения картины предположим, что судебные органы обладают всей полнотой власти при интерпретации законодательных актов, т.е. могут приспосабливать законы к любой политической линии.

¹² Проблема разделения властей рассматривается в следующих работах: Eskridge, 1991; Ferejohn, Shipan, 1989; Miller, Hammond, 1989; Kiewiet, McCubbins, 1991; McCarty, Poole, 1995, McCubbins, Noll, Weingast, 1989; Мое, ]987b; Rothenberg. 1994; Snyder, Weingast, 1994; Gely, Spiller, 1992

187

Схема 5.3

5. Система разделения властей

--------------/----------------------/---------------------/----------------------------------/-------------

С L P J

Если рассматривать законодательные органы как последнюю инстанцию, тогда их выбор не будет ничем ограничен и никто не сможет оказать на них влияния; в этом случае законодательные акты будут интерпретироваться в пункте J. Действующие на основе такого принципа судебные органы получили бы неограниченную власть, которую не сдерживали бы выборные ветви вла­сти. Рассмотрение судебных органов как участников непрерывного и взаимо­зависимого законодательного процесса дает иную картину. Предположим, что законодательные органы расположены в пунктеL,судебные органы обладают правом выбирать собственную интерпретацию законов, а Конгресс и прези­дент имеют возможность законодательно изменить эту судебную интерпрета­цию. Исходя из этих предположений исхемы 5.3судебные органы не будут вносить в законодательство поправки на уровнеJ,поскольку в этом случае они будут отвергнуты законодательно (и СиРпредпочитают /иные полити­ческие решения). Лучшее, что в таком случае смогут сделать судебные органы, это интерпретировать законодательные акты соответственно политической линии, обозначенной какР.Очевидно, что в этом случае президент не станет выступать за пересмотр действующего законодательства, чтобы изменить ин­терпретацию данных законодательных актов.

Применение методологии рационального выбора дает также возможность делать сравнительные прогнозы ситуации в статике: чем большие различия существуют между позициями президента и Конгресса, тем шире возможнос­ти, которыми могут воспользоваться судебные органы при интерпретации законов. Это означает, что суды обладают значительным влиянием в периоды обострения отношений между верховной исполнительной и законодательной властями; такие ситуации складывались, в частности, во времена «разделен­ного правительства». Когда же Конгресс и президент выступают с единых идеологических позиций, возможности для маневрирования судебных орга­нов существенно снижаются; такое положение, в частности, имело место в периоды восстановления Юга после Гражданской войны и Нового курса пре­зидента Рузвельта.

Несмотря на значительную условность данной модели, ее применение рас­крывает суть недавно разработанных подходов теории рационального выбора к проблеме разделения властей. В отличие от традиционного подхода к изуче­нию американской политики, при котором Конгресс, президент, судебные органы и бюрократия рассматриваются изолированно, последние модели, со­зданные на основе теории рационального выбора, заостряют внимание на взаимодействии представителей различных ветвей власти в системе американ­ского государственного управления. Политологи уже давно поняли, что раз­личные типы власти взаимодействуют между собой (Polsby, 1986).Тем не менее в исследованиях американской политики продолжают господствовать работы, в которых ветви власти изучается изолированно друг от друга. Приве­денные выше модели показывают, что решения, принимаемые представите­лями одной ветви власти, всегда зависят от принятого порядка взаимодей-

188

ствия между ее различными ветвями, а также предпочтений, действий и по­тенциальных шагов представителей других ветвей власти¹³. Результатом при­менения исследовательских моделей, предлагаемых теорией рационального выбора может стать создание подлинно интеракционистской теории основных институтов американской национальной политики, зрелой концепции разде­ления властей.