3. Заключение: что-то утратили, что-то нашли?

Перемены в ходе трансформации старой теории социального управления в новую концепцию социального менеджмента, построенного на новых прин­ципах, в развитых странах разнятся по времени, масштабам и интенсивнос­ти. Препятствия конституционного, юридического и культурного характера затруднили их распространение в ряде стран континентальной Европы. Но там, где они произошли, служащие государственного сектора получили це­лый ряд реальных преимуществ. Что же касается эмпирического анализа, а также теории организаций, управленческий подход признает определенные реалии правления, и вместо того чтобы игнорировать или отказываться от них, соглашается с ними и принимает их. Кроме того, в соответствии с этим подходом к государственному сектору, признается центральная роль государственной администрации в управлении, причем это ни у кого не вызывает возражений.

Одной из особенностей новой управленческой политики, которую часто упускают из вида, является очевидная противоречивость ее предписаний. Эта противоречивость, естественно, проявляется и на практике, однако она находит отражение и в тех принципах, которые призваны направлять действия по социальному управлению. С одной стороны, признается, что управление должно быть автономным, и служащим следует действовать, проявляя предпринимательскую инициативу и уделяя внимание тем сигна­лам, которые поступают от клиентов. С другой стороны, предполагается, что одновременно эти служащие должны следовать указаниям, получае­мым от своих политических руководителей (Pollitt, 1995).Равным образом считается, что органы власти должны быть децентрализованными и дей­ствовать через различные организации, а в рамках этих организаций — через низовые звенья сотрудников, но вместе с тем считается, что более жесткий централизованный финансовый контроль должен способствовать экономии общественных средств.

Поэтому не будет большим преувеличением сказать, что новый управлен­ческий подход не является теорией ни в одном из принятых значений этого термина. Эта концепция не оформлена в связный единый комплекс предло­жений об управлении государственным сектором; скорее, ее сторонники выд­вигают некие общие «принципы», адекватно отражающие политическое мыш­ление текущего момента. В социальном плане главное, что может быть утраче­но при переходе от старой системы социального управления со всей ее оче­видной жесткостью и явно устаревшими представлениями, — это убедительный комплекс идей, на которых эта модель основывается и которые на протяже­нии длительного периода времени доказывали свою состоятельность. Причем срок давности применения идей, которыми руководствуется старая система социального управления, является отнюдь не единственным доводом в ее

619

защиту. Такого рода системы оказались способными к созданию (в боль­шинстве стран) сектора общественных услуг, предоставляемых на основе определенных моральных принципов и четкого представления о границах своих возможностей.

Кроме того, при этом более последовательном подходе к организации государственного сектора были созданы средства для осуществления взаи­мосвязи между бюрократией и демократией, действующие гораздо более четко, чем те, которые предлагают современные подходы к проблеме. Есте­ственно, государственные чиновники обладали достаточными полномочия­ми для некоторых отклонений своих решений в рамках проводимого поли­тического курса, который в целом соответствовал принципам существую­щей модели, однако сильная сторона системы заключалась в том, что по­литические руководители всегда обладали достаточными законными средствами для возвращения себе этих полномочий в тех случаях, когда для этого возникали веские основания. Очевидно и то, что представители низовых звеньев чиновничьего аппарата создавали неформальные органи­зации, которые по своему характеру подрывали основы системы иерархи­ческого контроля, однако и в данном случае существовали механизмы, с помощью которых власти при необходимости могли восстановить свои по­зиции. Даже если традиционная модель оказалась неспособной на что-то более серьезное, она доказала, что руководствуется более четкими норма­тивными стандартами, чем те, которые присущи большинству новых кон­цепций социального управления.

ЛИТЕРАТУРА

Aberbach J.D., Putnam R.D., Rockman B.A. Politicians and bureaucrats in western democracies. Cambridge (Mass.): Harvard University Press, 1981.

Adier M., Asquith S. Discretion and power. London: Heinemann, 1981.

Allison G. T. Public and private management: Are they fundamentally alike in all unimportant respects? // Classics of Public Administration / Ed. by J.M. Shafritz, A.C. Hyde. Homewood (111./ Dorsey, 1986. P. 187-208.

Allison G.T. Essence of decision. Boston: Little, Brown, 1971.

Almond G.A., Lasswell H.D. Aggressive behaviors by clients toward public relief administra­tors //American Political Science Review. 1935. Vol. 28. P. 643-655.

Bailey E.E., Pack J.R. (eds). The political economy of privatization and deregulation. Aldershot: Elgar, 1995.

Boston J. The theoretical underpinnings of state restructuring in New Zealand // Reshaping the State / Ed. byJ. Boston et al. Auckland: Oxford University Press, 1991. P. 1-26.

Campbell C. Review article: The political roles of senior government officials in advanced democracies // British Journal of Political Science. 1988. Vol. 18. P. 243-272.

Day P., Klein R. Accountabilities. London: Tavistock, 1989.

de MontricherN. La deconcentration. Paris: CNRS, 1994.

Dunleavy P. Bureaucrats, budgets and the growth of the state // British Journal of Political Science. 1985. Vol. 15. P. 299-328.

Gayle D.J., Goodrich J.N. (eds). Privatization and deregulation in global perspective. London: Pinter, 1990.

Goggin M.L. Implementation theory and practice. New York: HarperCollins, 1990a.

Goggin M.L. Policy design and the study of implementation. Knoxville: University of Ten­nessee Press, 1990A.

620

Greer P. Transforming central government: The next steps initiative. Buckingham: Ореn

University Press, 1994.

HanfK., ScharpfF. W. Inter-organizational policy-making, Beverly Hills (Cal.): Sage, 1978. Hjem В., Porter D.O. Implementation structures: A new unit of administrative analysis //

Organization Studies. 1981. Vol. 2. P. 211-229.

Hood С. A public management for all seasons? //Public Administration. 1991. Vol. 69. P. 3-19.

Ingraham P. W. Of pigs and pokes and policy diffusion: Another look at pay for perfor­mance // Public Administration Review. 1993. Vol. 53. P. 348-356.

in `t Veld R. Autopoesis and configuration theory. Dordrecht: Kluwer, 1993.

Kato J. The problem of bureaucratic rationality: Tax politics in Japan. Princeton (N.J.: Princeton University Press, 1994.

Kemaghan K. Empowerment and public administration: Revolutionary advance or passing

fancy? // Canadian Public Administration. 1992. Vol. 35. P. 194-214.

Knoke D., Laumann E.O. The organizational state. Madison: University of Wisconsin Press,

1987.

Krauss E., Muramatsu M. Elite attitudes and Japanese democracy // American Political

Science Review. 1988. Vol. 82. P. 241-268.

Linder S.H., Peters B. G. Implementation as a guide for policy: A question of «when» rather

than «whether» // International Review of Administrative Science. 1989. Vol. 55. P. 279-294.

Lipsky M. Street level bureaucracy. New York: Russell Sage Foundation, 1980.

March J.G., Olsen J.P. Rediscovering institutions. New York: Free Press, 1989.

Marin В., MayntT. R. Policy networks. Boulder (Co\o.}: Westview, 1992.

Mayntt R., Derlien H.-U. Party patronage and politicization of the West German admi­nistrative elite 1970—1987 — toward hybridization // Governance. 1989. Vol. 2. P. 384-404.

Meyer F. La politicisation d'administration publique. Brussels: Institut International d'admi-

nistration publique, 1985.

Niskanen W. Democracy and representative government. Chicago: Aldine-Atherton, 1971.

Peters B. G. Public bureaucracy and public policy // History and Context in Comparative

Public Policy / Ed. by D.E. Ashford. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1991. P. 283-316.

Peters B. G., Savoie D.J. Reinventing Osbornc and Gaebler // Canadian Public Administration. 1994. Vol. 37. P. 302-322.

Pollitt C. Managerialism and the public service. Oxford: Blackwell, 1993.

Pollitt C. Justifying by works or by faith: Evaluating the new public management. Paper presented to European Group for Public Administration. Rotterdam, 1995.

Pressman J., Wildavsky A. Implementation. Berkeley: University of California Press, 1974.

Rhodes R.A. W., Marsh D. New directions in the study of policy networks // European Journal of Political Research. 1992. Vol. 21. P. 181-205.

Self P. Government by the market. Boulder (Co\o.): Westview, 1995.

Shepsle K. Studying institutions: Some lessons from the rational choice approach // Journal

of Theoretical Politics. 1989. Vol. 1. P. 131-148.

Sjolund M. Sweden // Rewards at the Top / Ed. by C. Hood, B.G. Peters. London: Sage,

1994. P. 144-178.

Suleiman E.N., Waterbury J. (eds). The political economy of public sector reform and privatization. Boulder (Colo.): Westview, 1990.

Swiss J. Adapting total quality management (TQM) to government // Public Administration

Review. 1993. Vol. 52. P. 356-362.

Tellier P. Public service 2000: The renewal of the public service // Canadian Public Administration. 1990. Vol. 33. P. 123-132.

Thelen K., Steinmo S. Historical institutionalism in comparative politics // Structuring Politics / Ed. by S. Steinmo, K. Thelen, F. Longstreth. Cambridge: Cambridge University Press, 1992. P. 1-32.

621

Vemon R. (ed.). The promise of privatization. New York: Council on Foreign Relations, 1988.

Vickers J., Yarrow G. Privatization: An economic analysis. Cambridge (Mass./): MIT Press,

1988.

Walsh K., Stewarf J. Change in the management of public services // Public Administration.

1991 Vol. 70. P. 499-518,

Wright V. Privatization in Western Europe. London: Pinter, 1994.

ЧАСТЬ VIII ПОЛИТИЧЕСКАЯ ЭКОНОМИЯ

87. Глава 28

88. ПОЛИТИЧЕСКАЯ ЭКОНОМИЯ: ОБЩИЕ ПРОБЛЕМЫ

89. ДЖ. И. АЛЬТ А. АЛЕЗИНА

Традиционно в литературе экономическое поведение трактуется как стрем­ление людей к максимизации материальных благ путем обмена, а политичес­кое поведение — как участие их в голосовании и присоединение к группам интересов. Конечно, при этом есть институты. Обмен происходит на рынках, которые являются институтами. Процессы голосования и лоббирования пред­полагают наличие законодательных органов власти, а также процедур, позво­ляющих выражать волю большинства. Однако все институты принято считать экзогенными,причем экономические и политические институты рассматри­валисьпо отдельности,а не как части единой всеобщей структуры, в рам­ках которой осуществляется взаимодействие между людьми. И не более того. В данной главе представлено то направление исследований, которое возникло на основе отрицания как экзогенности институтов, так и разделения эконо­мики и политики. В рамках данного направления понятия «экономика» и «по­литика» стали рассматриваться не просто как некоторым образом связанные между собой, но как постоянно взаимодействующие друг с другом.

В настоящей главе термин «политическая экономия» применяется к иссле­дованиям, имеющим целью дать ответ сразу на два основных вопроса: во-первых, как институты реагируют на индивидуальные стимулы, стратегии и выбор; во-вторых, как институты влияют на функционирование политичес­кой и экономической систем. В ней используется экономический подход, опе­рирующий терминами ограниченной максимизации и стратегического поведе­ния движимых личными интересами агентов для объяснения происхождения и развития политических процессов и институтов, а также для разработки и реализации социальной политики. Вместе с тем, сосредоточив внимание на вопросе о том, как политические и экономические институты ограничивают, направляют и отражают индивидуальное поведение, авторы данной главы

625

придают особое значение политическим условиям, в которых развиваются рыночные явления, и стремятся с единых позиций объяснить результаты та­ких коллективных действий, как производство, размещение ресурсов и соци­альная политика. В отличие и от экономики, и от политологам, взятых изоли­рованно, такой позитивный политэкономический подход заостряет внимание как на «экономическом» поведении в политическом процессе, так и на «по­литическом» поведении на рынке. В соответствии с этим подходом авторы построили этот обзор так, чтобы в центре рассмотрения оказались институты и практическая политика¹.

В учебнике «Политическая наука», вышедшем в свет в 1975 г., отсутство­вала рубрика «Политическая экономия», хотя были главы о коллективном выборе и формальной теории, написанные соответственно М. Тейлором и Дж. Крамером совместно с Дж. Херцбергом (Taylor, 1975; Kramer, Hertzberg, 1975). Крамер и Херцберг перечислили «основные проблемы того направления, ко­торое может быть названо современной политической экономией: теория пред­почтений и поведенческие основы индивидуального выбора, в значительной степени опирающиеся на формальную теорию; представления о достижении поведенческого равновесия в отношениях между несколькими людьми и те математические инструменты, с помощью которых можно исследовать эти пред­ставления; некоторые аспекты теории социального выбора и связанные с ней нормативные вопросы; и в заключение — некоторые работы по теоретическому анализу политических институтов»(Kramer, Hertzberg, 1975, р. 354).

Быстрое развитие проблемного поля политэкономии за последние два де­сятилетия нашло свое отражение в том, что одна из рассматриваемых в дан­ной главе проблем — теоретические исследования формирования институ­тов — в то время еще представляла собой лишь догадку, а другая — позитив­ный анализ социальной политики — вообще не входила в список «основных проблем».

Первую часть данного обзора мы посвятили рассмотрению происхожде­ния, развития и сохранения институтов, заостряя внимание на органах зако­нодательной власти, подобных Конгрессу, формированию правительств в пар­ламентских системах, а также бюрократии. Эта исследовательская программа опирается на разработки авторов того поколения, работы которого составляли корпус ранних «классических» трудов, доступных в 1975 г., в то время, когда вышел в свет учебник «Политическая наука». В число этих разработок входят обсуждение циклов при мажоритарном голосовании, данное в работе К. Арроу, и теорема среднего избирателя Блэка, имевшая ключевое значение для понимания стабилизирующих характеристик избирательных институтов (Arrow, 1963; Black, 1958).Исследование межпартийной борьбы Э. Даунсом и теория У. Райкера о формировании коалиций заложили основы для создания совре­менных моделей, описывающихроль распределительной политики при форми­ровании правительств (Downs, 1957; Riker, 1962).Концепции затратных тран­закций Р. Коуза, координационных игр Т. Шеллинга и отношения между подавляющим большинством и чужаками Дж. Бьюкенена и Г. Таллока соста­вили основу более позднего изучения вопроса о том, каким образом эконо­мические и политические ситуации дают акторам возможностьполучать выго-

¹ При подготовке первой части этой работы большую помощь авторам оказали два бле­стящих обзора (Culvert, 1995; Shepsle, Weingasi, 1994). В основе ее второй части лежат публи­кации А. Алезины и Р. Перотти (Alesina, 1994; Alesina, Perotti, 1995b).

626

ды при обмене,а проведенные У. Нисканеном исследования преимуществ бю­рократической информации предвосхитили анализпредставительских расхо­довво внутри- и межинституциональных отношениях(Coase, 1937; 1960;

Schelling, 1960; Buchanan, Tullock, 1962; Niskanen, 1971).В результате попыток разработать интегральный рациональный подход к изучению происхождения и политических последствий деятельности политических институтов были по­лучены новые ответы на старые вопросы об институциональной стабильности и хрупкости, источниках и последствиях неравного доступа к получению и использованию информации, а также выявлено основополагающее значение институтов в распределении дефицитных и ценных ресурсов.

Во второй половине главы политическая экономия рассматривается приме­нительно к социальной политике, в основном затрагиваются экономические и финансовые вопросы. При этом главное внимание мы уделяем «новой поли­тической экономии», сложившейся на пересечении макроэкономики, теории игр и теории социального выбора, причем политический выбор в данном случае рассматривается скорее как эндогенный, чем экзогенный процесс или как выбор некого мифического «социального проектировщика». Напротив, политический курс выступает в качестве результата определенного взаимо­действия между гражданами-избирателями и теми, кто принимает политичес­кие решения в рамках институтов, имеющих определенные характеристики. Многочисленные публикации, посвященные исследованию этого круга проб­лем, распадаются на несколько направлений. Мы отобрали те из них, которые наиболее актуальны в настоящее время и одновременно достаточно репрезен­тативны для того, чтобы можно было проследить и оценить достигнутые ре­зультаты. Наш обзор ни в коей мере не претендует на исчерпывающую полно­ту, и мы приносим свои извинения тем специалистам, труды которых оста­лись неупомянутыми, однако если бы наша задача состояла в том, чтобы перечислить всех тех, кто внес вклад в разработку рассматриваемых проблем, эта глава превратилась бы в набор цитат со справочным аппаратом.