4. Г. Отчетность снизу доверху

Традиционные бюрократические модели — восходят ли они корнями к колониальному прошлому, военным режимам, в основе которых лежало неукоснительное выполнение приказов, или к веберовской рационализа­ции, — основывались на принципе отчетности всех уровней власти поли­тическим суверенам, роль которых при парламентских демократических режимах выполняют министры. В соответствии с доктриной о министерс­кой ответственности, чиновники анонимно отчитывались перед своими политическими руководителями, которые, по крайней мере в принципе, брали на себя ответственность за политическую линию, проводившуюся их департаментом (Day, Klein, 1989).Рост численности полуавтономных уч­реждений и их выход на рынок с предложением собственных услуг, опре­деленный подрыв позиций номенклатуры и организаций третьего секто­ра — все эти обстоятельства в совокупности ослабили традиционные фор­мы ответственности. Циники даже выдвинули предположение о том, что одна из главных, хотя открыто и не упоминающихся целей нового соци­ального управления состоит именно в том, чтобы удалить министров с линии огня. Как свидетельствует прежний опыт Великобритании, высшие чиновники могут нести ответственность за проводимый возглавляемыми ими министерствами курс: таким образом, стремление министров избежать ответственности усилилось. Защитники реформ утверждают, что никакие проведенные преобразования не изменили принцип политической отчетно­сти. Скорее, можно говорить о том, что он был дополнен принципом от­четности сверху донизу (т.е. отчетности перед потребителями услуг госу­дарственного сектора): такие нововведения, как наложение дисциплинар­ных взысканий на государственных чиновников, деятельность которых ока­зывается ниже установленных качественных показателей и не является достаточно эффективной, направлены именно на то, чтобы обеспечить даль­нейшее развитие принципа отчетности перед потребителями.

615

5. Д. Стандартизация процедур для истеблишмента

Одна из главных особенностей традиционного социального управления со­стояла в том, что государственная служба по своей природе представляла собой специфическую сферу занятости и осуществлялась в соответствии с принципами, которые существенно отличали ее от работы в частном секторе. Государственных чиновников принимали на службу, если они могли доказать, что способны нести бремя власти с достоинством. Вознаграждение за службу они получали не столько в соответствии с особыми заслугами или неудачами, сколько согласно занимаемой должности. По прохождении испытательного пе­риода их брали в штат и назначали на постоянную должность, не зависящую от политических изменений в составе правительства, а потому уволить их можно было только за совершение должностного преступления.

Хотя степень приближения к этой идеализированной веберовской системе в разных странах была неодинакова, кадровая политика в органах власти оп­ределялась сходными принципами. Однако и здесь значительная часть этой традиционной системы попала под огонь критики и была заменена заимство­ванной из частного сектора практикой кадрового менеджмента. Одним из наи­более важных изменений такого типа в государственном секторе стало введе­ние оплаты по результатам выполненной работы (Ingraham, 1993).Теперь эф­фективность деятельности отдельных государственных служащих оценивается посредством дифференцированной оплаты труда либо в форме премий, либо в виде прибавок к зарплате. Такая схема вознаграждения была введена почти во всех промышленно развитых демократических странах, даже в таких, как Швеция, в которой долгое время господствовал принцип солидарной ответ­ственности в отношении оплаты труда(Sjolund, 1994).

Принятый в госсекторе принцип оплаты по заслугам ставит целый ряд острых вопросов. Во-первых, на основе каких критериев можно измерить эффективность услуг, предоставляемых служащими государственных уч­реждений, и как можно приписывать успех или неудачу проводимых про­грамм отдельным личностям? Сводятся ли такого рода измерения к стрем­лению подчеркнуть способности государственных служащих в качестве ме­неджеров, и если да, не снижает ли такой подход внимание к политичес­кой роли этих измерений? Во-вторых, не возникает ли конфликт между индивидуализированной оплатой, обусловленной эффективностью деятель­ности служащих, и техникой менеджмента, ориентированной на управле­ние группами, в частности, такой, как «Общее управление качеством»? Кроме того, вписывается ли оплата труда по индивидуальным заслугам в общую концепцию предоставления услуг населению или она отражает тен­денцию почти полного перехода к контрактной системе, при которой со­трудники работают в государственных службах на тех же основаниях, что и в частных предприятиях?

Многие из этих сдвигов ставят под вопрос основы традиционного соци­ального управления, а именно, такие отличительные свойства деятельности государственных служащих, как большая роль призвания, моральных устано­вок и кастовости. Конечно, как показывает практика, в некоторых странах такой подход может показаться идеализированным. Тем не менее, его специ­фические особенности были присущи социальному управлению многих стран,

616

где реформы проводились особенно активно. Внутренние организационные изменения, проходившие под влиянием частного сектора, сочетались там со стремлением к изменению принципов подбора кадров (привлечение специа­листов из частного сектора, причем нередко по краткосрочным контрактам), целей и культурного уровня государственных служащих. Теперь к ним отно­сятся уже не как к беспристрастным чиновникам, предоставляющим всевоз­можные услуги гражданам на основе строгого соблюдения всех предусмотрен­ных формальностей, а как к менеджерам, предпринимателям, «деятелям», уделяющим особое внимание эффективности и специфическим потребностям своих клиентов. Вместе с тем о глубоких изменениях культурного характера, которые произошли в социальном управлении, пока можно вести речь лишь с изрядной долей скептицизма.