6. Е. Аполитичность службы

Последнее предположение, которое привлекает внимание специалистов как в ходе академических исследований, так и по мере развития в мире реальных событий, заключается в идее о том, что государственная служба является, может или даже должна быть политически нейтральной. Европейс­кие страны, где многие высокие должностные чины открыто проявляют свои политические пристрастия, оказываются вовлеченными в политику че­рез политические партии или открыто с ними сотрудничают. Во многих других развитых странах также явственно прослеживается тенденция к политизации сферы управления. Как свидетельствуют политические реалии кон­ца XX в., политические деятели повсеместно признают, что частично утра­тили способность оказывать воздействие на органы власти, однако стремят­ся переложить вину за это на энергичность и инициативу (или недосмотр) подчиненных им чиновников, но никак не на отсутствие политических и управленческих способностей у них самих (Peters, 1991).С другой стороны, служащим все чаще напоминают, что им следует проявлять инициативу и деловую хватку, направленные на достижение тех целей, которые ставят перед собой организации, где они работают. Кроме того, нередко у них есть собственные соображения политического характера, которые, по их мне­нию, могли бы улучшить качество предоставляемых их клиентам услуг, а потому им следует проводить свои политические идеи в жизнь. Представля­ется, что два эти подхода к роли государственной службы обречены на столкновение друг с другом.

Чтобы понять характер изменений, происшедших в управленческой прак­тике, очень важно пояснить, какой смысл в данной ситуации мы вкладываем в понятие «политический». С одной стороны, понятие «политический» подра­зумевает наличие сторонников политических лидеров, стремящихся усилить свое влияние на процесс назначения государственных чиновников с целью обеспечения большего контроля со своей стороны над проводимым полити­ческим курсом. Попытки «политизации» государственных служащих были от­мечены во многих странах, известных своими традициями аполитичности (Меуег, 1985).Расширение за счет этого круга сторонников политических ли­деров не следует рассматривать как негативное явление. Кроме того, благодаря более тесному переплетению политических и административных функций ру­ководителей могут улучшиться некоторые формы отчетности, хотя измене-

617

ния такого рода все-таки будут требовать переосмысления фундаментальных взглядов на роль государственной службы в управленческих процессах (Day, Klein, 1989).

Более важным, однако, является то обстоятельство, что государственные служащие могут иметь собственные взгляды на политический курс и полити­ческие институты, открыто выдвигать их и отстаивать их реализацию на прак­тике. Министры нередко жалуются на противодействие, с которым они сталкиваются со стороны «отделов». Хотя на протяжении нескольких лет такого рода разговоры воспринимались чуть ли не на уровне анекдота, те­перь существуют убедительные свидетельства в пользу того, что к этому явлению следует относиться всерьез (Aberbach, Putnam, Rockman, 1981; Krauss, Muramatsu, 1988).Практически неизвестны случаи, когда государственные служащие пытались бы помешать осуществлению демократического контро­ля: скорее, они стремились отстоять перед министрами, которым подчиня­лись, свои особые взгляды на то, каким должен быть правильный полити­ческий курс, и нередко им удавалось предотвратить принятие некоторыми министрами решений о реализации дорогостоящих проектов, которые были обречены на политический крах.

В дополнение к значительной эмпирической работе, касающейся роли от­ветственных руководителей государственной службы (Campbell, 1988),суще­ствуют два важных теоретических направления исследований политической роли чиновников. Представители первого из них, занимающиеся изучением нескольких разновидностей «нового институционализма» в политической на­уке, по-иному подошли к оценке государственной службы, рассматривая эти организации в качестве политических акторов(March, Olsen, 1989; Shepsle, 1989; Thelen, Steinmo, 1992).Одной из предпосылок предложенного ими под­хода (точнее говоря, одной из разновидностей этого подхода) является тезис о том, что институты следуют собственным ценностям, которые и пытаются навязать своим сотрудникам и использовать в качестве механизма для опреде­ления политического курса. В специальных работах по организационной куль­туре уже появлялись аналогичные соображения, однако более явственно по­литическая роль организационных ценностей и интересов нашла отражение в институционалистской литературе.

Если в большей части публикаций институционалистской ориентации под­черкивается значение организационных ценностей и идей в определении того или иного политического направления, сторонники концепции рацио­нального выбора подчеркивают важность интересов организаций. Как они полагают, организации разрабатывают такие подходы к решению стоящих перед ними проблем, которые содействовали бы упрочению позиций, пред­ставляющих их собственные коллективные интересы. Они используют име­ющиеся в их распоряжении средства, — к числу которых, как правило, относятся опыт и информация, — стремясь сохранить или увеличить соб­ственный бюджет и расширить право распоряжаться им по своему усмотре­нию (Kato, 1994; ср.: Dunleavy, 1985).Согласно подобной точке зрения, бю­рократические организации представляют собой заинтересованных в себе са­мих акторов, вступающих в коалиции с политиками или выступающих про­тив них не по причинам, обусловленным политическими убеждениями, а главным образом из-за стремления к коллективному упрочению собствен­ных позиций. Очевидно, что такой взгляд является достаточно узким, но,

618

тем не менее, он указывает на важность интересов организаций в качестве побудительных мотивов тех решений, которые принимаются представителя­ми государственной бюрократии.