- •Содержание
- •Предисловие к русскому изданию
- •Предисловие к английскому изданию
- •Введение
- •Литература
- •Часть I научная дисциплина
- •Глава 1 политическая наука как дисциплина
- •§ 1. Политическая наука как научная дисциплина
- •А. Природа науки
- •Б. Что такое политика?
- •В. Некоторые подходы к науке о политике
- •§ 2. Достижение профессиональной зрелости
- •§ 3. Критерии профессионализма
- •А. Классические труды
- •Б. Насущные проблемы
- •В. Новые течения
- •§ 4. Контуры профессии: анализ публикаций
- •Заключение
- •Приложение1а
- •Приложение 1б
- •Приложение 1в
- •Приложение1г Наиболее часто упоминаемые книги
- •Приложение 1д
- •Приложение1е
- •Часть 1. Научная дисциплина
- •Приложение 13
- •Литература
- •Глава 2
- •Политическая наука: история дисциплины
- •Г. А. Алмонд
- •§ 1.Круг проблем прогрессистски-эклектичного подхода к истории политической науки
- •§ 2. Исторический обзор
- •А. Греки и римляне
- •Б. Смешанные конституции и теория естественного права в их историческом развитии
- •В. XIX столетие
- •Г. Профессионализация политической науки в XX в.
- •Чикагская школа
- •Вторая мировая война и послевоенная поведенческая революция
- •Развитие политической науки в Европе
- •§ 3. Противоположные взгляды на историю дисциплины
- •А. Антинаучная позиция
- •Б. Постнаучная и постбихевиористская позиции
- •В. Интегрализм и максимализм: антиплюрализм
- •Теория и практика
- •Научный максимализм: подход с позиций рационального выбора
- •Заключение
- •Литература
- •Глава 3
- •Политическая наука и другие социальные науки
- •М. Доган
- •§ 1. Специализация, фрагментация, гибридизация
- •А. Междисциплинарность или перетасовывание фрагментов?
- •Б. Специализация и фрагментация
- •В. Специализация в условиях гибридизации
- •§ 2. Заимствование из смежных дисциплин
- •А. Перенесение понятий через дисциплинарные границы
- •Б. Перенесение теорий через дисциплинарные границы
- •В. Заимствование методов
- •§ 3. Гибридные области
- •А. Политическая психология
- •Б. Политическая география
- •В. Политическая социология
- •Г. Вторжение политической науки в сферу экономики
- •Д. Oт политической антропологии к гибридным региональным исследованиям
- •Е. Политическое развитие на стыке естественных и социальных наук
- •Ж. Сравнительная политология как гибридная отрасль
- •Заключение
- •Литература
- •Часть II политические институты
- •§ 1. Место политических институтов в политической теории
- •§ 2. Забвение и новое открытие политических институтов
- •§ 3. Проблемы современного институционального анализа
- •А. Что такое политические институты?
- •Б. Каковы функции политических институтов? Стратегия, предпочтения и общественный капитал
- •В. Институциональная стабильность
- •Г. Институты и процесс их изменения
- •§ 4. Институциональный анализ и будущее политической науки
- •Литература
- •Глава 5
- •Политические институты с позиций концепции рационального выбора
- •Б. Вейнгаст
- •§ 1. Воздействие институтов
- •А. Установочная модель
- •Установочная модель
- •Сравнительная статика установочной модели
- •Б. Разделение властей
- •Система разделения властей
- •В. Выводы
- •§ 2. Внутренняя природа институтов
- •А. Внутренняя природа институтов:
- •Политическая стабильность в Америке до Гражданской войны
- •Б. Причины институциональной устойчивости
- •В. Объяснение институционального изменения:
- •Норт и Томас об упадке крепостного права в Западной Европе
- •Г. Выводы
- •§ 3. Границы
- •Определяющая роль информации о политике и политических организациях
- •Расширение применения
- •Расширение области исследуемых явлений
- •Ослабление поведенческих позиций:
- •Когнитивные пределы человеческих действий
- •Заключение
- •Литература
- •Глава 6
- •Политические институты с точки зрения права
- •Г. Дрюри
- •§ 1. Общность политики и права
- •§ 2. Пренебрежение к правовым аспектам политики в Великобритании
- •§ 3. Политика и роль судебной власти
- •§ 4. Публичное право и социальное управление
- •§ 5. Соединенные Штаты: закон и конституция
- •Заключение
- •Литература
- •Глава 7
- •Политические институты: вчера и сегодня.
- •Б. Г. Питерс
- •§ 1. Чем «сегодня» отличается от «вчера»
- •§ 2. Разновидности нового институционализма
- •А. Нормативный институционализм
- •Б. Трактовка институтов с позиций теории рационального выбора
- •В. Исторический институционализм
- •Г. Социальный институционализм
- •Д. Структурный институционализм
- •§ 3. Теоретические проблемы
- •А. Индивиды и институты
- •Б. Определения и реальность
- •В. Тавтология?
- •Г. Планы и намерения
- •Д. Редукционизм
- •Заключение
- •Литература
- •Часть III политическое поведение
- •Глава 8
- •Политическое поведение: общие проблемы
- •Э. Г. Карминес р. Хакфельд
- •§ 1. Экономисты бросают вызов
- •§ 2. Ответ политических социологов
- •А. Социальный контекст
- •Б. Социальные связи
- •В. Модели влияния
- •§ 3. Ответ политических психологов
- •А. Действие средств массовой информации
- •Б. Расовая политика
- •В. Эвристическое принятие политических решений
- •§ 4. Сближающиеся модели демократического гражданина в политическом поведении
- •Литература
- •Глава 9
- •Политическое поведение: мыслящие избиратели и многопартийные системы
- •Ф. У. Паппи
- •§ 1. Партийные предпочтения в многопартийных системах
- •§ 2. Формирование предпочтений
- •§ 3. Партийные предпочтения и поведение избирателей
- •Заключение
- •Литература
- •Глава 10
- •Политическое поведение: институциональный и эмпирический подходы
- •П. Данливи
- •§ 1. «Модернизм» в исследовании политического поведения
- •§ 2. Альтернативы
- •А. Методологический плюрализм
- •Б. Снижение уровня обобщенности информации
- •В. Поворот от институциональных характеристик к реальному опыту
- •Заключение
- •Литература
- •Глава 11
- •Политическое поведение: вчера и сегодня
- •У. Я. Миллер
- •§ 1. Радость завоевания новых миров
- •§ 2. Истоки
- •§ 3. Новые аспекты изучения политического поведения
- •§ 4. Влияние нового на старое
- •§ 5. Новые определения гражданина
- •Литература
- •§ 2. Масштабы сравнительных исследований
- •§ 3. Тематика сравнительных исследований
- •§ 4. Внутренние проблемы сравнительной политологии
- •§ 5. Тенденции настоящие и будущие
- •Глава 13
- •Сравнительная политология:
- •Микроповеденческий аспект
- •Р. Дж. Далтон
- •§ 1. Политическая культура и демократизация
- •§ 2. Изменение ценностей и модернизация
- •§ 3. Изменения в избирательном процессе
- •Заключение
- •Глава 14
- •Сравнительная политология:
- •Исследования по демократизации
- •Л. Уайтхед
- •§ 1. Предназначение концепций демократизации
- •§ 2. Что представляет собой демократизация?
- •§ 3. Как проводятся сравнительные исследования?
- •А. Предсказуемость / Случайность
- •Б. Динамические процессы
- •В. Выработка понятий
- •Г. Объективность и научный статус
- •Заключение
- •Глава 15
- •Сравнительная политология:
- •Вчера и сегодня
- •Д. И. Аптер
- •§ 1. Институционализм
- •§ 2. «Новая» сравнительная политология
- •§ 3. Неоинституционализм
- •Заключение
- •Литература
- •Часть V международные отношения
- •§ 1. Значение национального государства
- •А. Государство как объект поддержки
- •Б. Государство как объект изучения
- •В. Государство как объяснительный фактор
- •Г. Выводы: «государственный центризм» как эмпирическая проблема
- •§ 2. Задача исследования и проблема окончания холодной войны
- •Три задачи исследования
- •Задача исследования
- •А. Исследование первого типа
- •Б. Исследование второго типа
- •В. Исследование третьего типа
- •Г. Выводы: три профессиональные роли
- •§ 3. Задача, значение и институты
- •А. Анализ внешней политики
- •Б. Международные отношения как институты
- •1. Согласие
- •2. Институциональные изменения
- •§ 4. Теория: предположения или дискурс?
- •Заключение
- •Литература
- •Глава 17
- •Международные отношения: неореализм и неолиберализм
- •Д. Сандерс
- •§ 1. Истоки: традиционный реализм, неореализм и неолиберализм
- •§ 2. Ограниченность подхода теории игр к теории международных отношений
- •А. Проблемы, связанные с ролью национальных интересов
- •Б. Безрезультатное уточнение «структурных ограничений»
- •§ 3. К свободному от теории игр реализму уступок
- •Глава 18
- •Международные отношения под углом зрения постпозитивизма и феминизма
- •Дж. Э. Тикнер
- •§ 1. Теория международных отношений в книге «Политическая наука: основные направления»
- •§ 2. Нарушающийся консенсус
- •§ 3. Нынешнее состояние теории международных отношений
- •§ 4. Перспективы?
- •§ 5. Феминистский подход
- •А. Новые факты
- •Б. Возрастание объективности
- •В. Новые концептуальные схемы
- •Литература
- •Глава 19
- •Международные отношения: вчера и сегодня
- •Р. О. Кеохейн
- •§ 1. Цели и методы
- •§ 2. Взлет и падение реализма
- •§ 3. Возможности выбора и необходимость
- •§ 4. Новые международные отношения
- •Заключение
- •Литература
- •Часть VI политическая теория
- •Глава 20
- •Политическая теория: общие проблемы
- •Ай. М. Янг
- •§ 1. Понятие социальной справедливости и теория прав человека на благосостояние
- •§ 2. Теория демократии
- •§ 3. Феминистская политическая теория
- •§ 4. Постмодернизм
- •§ 5. Новые общественные движения и гражданское общество
- •§ 6. Либерализм и коммунитаризм
- •Литература
- •Глава 21
- •Политическая теория: политико-философские традиции
- •Б. Парех
- •§ 1. История вопроса
- •§ 2. Политическая философия последнего времени
- •§ 3. Новый вызов
- •Литература
- •Глава 22
- •Политическая теория: эмпирическая политическая теория
- •К. Фон байме
- •§ 1. Хронология меняющихся парадигм
- •§ 2. География меняющихся парадигм
- •§ 3. Теория и метод: уровни теоретического анализа
- •§ 4. Политические тенденции и их воздействие на формирование политических теорий в 90-е годы
- •Литература
- •Глава 23
- •Политическая теория: вчера и сегодня
- •Б. Бэрри
- •§ 1. Теория рационального выбора, ее плюсы и минусы
- •А. Нормативное применение теории рационального выбора
- •Б. Позитивное использование теории рационального выбора
- •§ 2. Значение концепции Дж. Роулза
- •§ 3. Либерализм и политика, учитывающая различия
- •Литература
- •Часть VII
- •Глава 24
- •Социальная политика и управление: общие проблемы
- •Б. Дж. Нельсон
- •§ 1. Организация знания: определения, структура и история
- •А. Определения: экскурс в историю
- •Б. Структура отрасли
- •В. История: познать мир и изменить его
- •§ 2. Что мы знаем? Исследования, основанные на четырех императивах
- •А. Холизм
- •Политический цикл
- •Типология социальных проблем и подходы к их решению
- •Б. Последствия
- •В. Полезность знаний
- •Г. Важность демократии
- •Заключение
- •Литература
- •Глава 25
- •Социальная политика и управление: сравнительный политический анализ
- •Р. И. Хофферберт д. Л. Сингранелли
- •§ 1. Сравнительная политическая экономия: политика социального обеспечения
- •А. Основные исследования
- •Б. Ключевая аналитическая проблема: экономика или политика?
- •§ 2. Компаративная теория демократии: партийные предвыборные программы
- •А. Важнейшие исследования
- •Б. Ключевая аналитическая проблема: причинность или видимость?
- •Заключение
- •Глава 26
- •Социальная политика и управление: идеи, интересы и институты
- •Дж. Маджоне
- •§ 1. Изменение сути процесса выработки политического курса
- •А. Новое осознание значения эффективности
- •Б. Доверие к политическому курсу
- •В. Делегирование властных полномочий
- •§ 2. Идеи и политика эффективности
- •§ 3. Аргументы, оправдывающие уже принятое решение, и развитие политического курса
- •Заключение: идеи, институты и изменяющаяся сущность разработки политического курса
- •Литература
- •Глава 27
- •Социальная политика и управление: вчера и сегодня
- •Б. Г. Питерс в. Райт
- •§ 1. Важнейшие изменения в представлениях о социальном управлении
- •§ 2. Новый взгляд на шесть великих истин социального управления
- •А. Самодостаточность
- •Б. Прямой контроль
- •В. Единообразие
- •Г. Отчетность снизу доверху
- •Д. Стандартизация процедур для истеблишмента
- •Е. Аполитичность службы
- •Заключение: что-то утратили, что-то нашли?
- •§ 1. Политэкономия институтов
- •А. Подходы к институтам
- •Затратные транзакции
- •Эффективные и неэффективные институты
- •Б. Политическая экономия законодательства
- •Кооперация и партии
- •Информационное обоснование деятельности комитетов
- •В. Политэкономия формирования правительства
- •Игра в сотрудничество, пространственные модели
- •Распределение портфелей и полномочий
- •Г. Политэкономия бюрократии
- •Проблема обязательств
- •Институциональный выбор
- •§ 2. Политэкономия социальной политики
- •А. Политические циклы деловой активности
- •Традиционные «оппортунистические» модели
- •«Рациональные» оппортунистические модели
- •Традиционная партийная модель
- •«Рациональная партийная теория»
- •Эмпирические доказательства
- •Общая модель выборов и экономика в Соединенных Штатах
- •Б. Политэкономия бюджетного дефицита
- •Теория сглаживания налогов
- •Концепция «фискальной иллюзии»
- •Модель перераспределения государственного долга между поколениями
- •Модели политического конфликта и нестабильности
- •Исследования институциональных процессов
- •Заключение
- •Литература
- •Глава 29
- •Политэкономия: социологические аспекты
- •К. Оффе
- •§ 1. Компоненты парадигмы
- •§ 2. Искажения, вызванные «вкладами»
- •§ 3. Экономисты, социологи и рациональность
- •§ 4. Могут ли институты быть рациональными?
- •Литература
- •Глава 30
- •Теория даунса и перспективы развития политэкономии
- •Б. Грофман
- •§ 1. Явка на выборы
- •§ 2. Межпартийное соперничество
- •§ 3. Сбор информации
- •Заключение
- •Литература
- •Глава 31
- •Б. Концепции публичного выбора и финансирования социальной сферы
- •В. В чем заключается новизна?
- •§ 2. Новая политэкономия в «Политической науке»
- •А. Институты
- •В. Эмпирические доказательства
- •Литература
Политический цикл
Выработка политического курса редко происходит так, как это описывается в разделах учебников, посвященных политическим циклам. Иногда для принятия решения необходимо, чтобы возникла соответствующая проблема, как в том случае, когда потребность президента Р. Никсона во внешнеполитическом успехе определила процесс налаживания дипломатических отношений с Китаем (Kissinger, 1979; Offleld, 1975).Равным образом содержание политического курса определяется не только на стадии принятия решений. Гораздо чаще бывает так, что с течением времени оно неоднократно пересматривается в соответствии с изменениями в определении проблем, законодательной базы, процесса регулирования и судебных решений, а также под воздействием решений, принимаемых чиновниками низшего звена. Однако, даже признавая расплывчатость характеристик политического процесса, следует признать, что все его стадии нередко имеют специфические особенности.
Это проявляется особенно явственно на этапе постановки вопроса, когда условия развития политического процесса преобразуются в проблемы, требующие решения11. Социальные и институциональные процессы, в ходе которых возникают общественно признанные проблемы, заслуживающие государственного рассмотрения, имеют отношение к различным институтам. В работе «Постановка проблем, альтернативы и социальная политика» Дж. Кингдон уделил большое внимание важности изменения пакета проблем и порядка выдвижения их на рассмотрение Конгресса(Kingdon, 1984).Б. Нельсон писала о том, каким образом происходит определение требующих решения вопросов на межправительственном уровне, когда Конгресс нередко включается в про-
11McClain, 1993; Cobb, Elder, 1983; Poisby, 1984; Downs, 1972.
545
цесс их рассмотрения в качестве последнего актора, а также о том, как реальное и символическое значение той или иной проблемы определяет тип реакции на нее со стороны отдельных институтов (Nelson, 1984).
Однако даже признание важности проблемы не означает, что путь ее решения очевиден. Большая часть политологических исследований, посвященных принятию решений, связана с проблемами индивидуального подхода и руководства, возникающих при тех или иных организационных парамерах (Neustadt, 1960).Некоторые из наиболее интересных и глубоких теоретических работ посвящены принятию решений в сфере внешней политики. Труд Г. Эллисона «Суть решения» открыл новую эру исследований в области принятия политических решений(Allison, 1971).Эта книга напоминает знаменитый японский фильм «Расёмон», в котором излагаются четыре версии истории о муже и жене, подвергнувшихся нападению разбойника на пустынной лесной дороге. Муж был убит, его тело нашел дровосек. Каждая версия излагается от имени одного из действующих лиц, по-разному интерпретирующих события и по-своему объясняющих их причинно-следственные связи. Точно так же Эллисон объяснял события и результаты кубинского ракетного кризиса с позиции актора, действующего в соответствии с теорией рационального выбора, а также на основе теории административных систем и теории политической бюрократии12. Хотя, возможно, сам Эллисон делал это ненамеренно, его исследование не только доказало, что различные теоретические подходы по-разному объясняли развитие событий, но подчеркнуло важность осознанного применения той теории, с позиций которой ведется само изложение этих событий(Hording, 1987),
Историк А. Джордж провел исследование деятельности крупных внешнеполитических организаций, рекомендациями которых пользовались президенты Ф. Рузвельт, Г. Трумэн, Д. Эйзенхауэр, Дж. Кеннеди, Р. Никсон и Дж. Картер. Его интересовало, как когнитивный стиль, понимание эффективности и компетентности, а также готовность к конфликту определяли структуру представляемых рекомендаций (George, 1980).Джордж показал, что эти параметры определяют три различных подхода к политическим рекомендациям — формальный, коллегиальный и состязательный, — причем следование рекомендациям, основанным на каждом из этих подходов, может привести к различным результатам. Нет ничего удивительного в том, что Рузвельт создал состязательную организационную структуру для разработки рекомендаций по проведению того или иного политического курса, а Трумэн, Эйзенхауэр и Никсон использовали для этого формальный подход. Из всех рассматривавшихся президентов лишь Кеннеди применял коллегиальный подход, а Картер следовал смешанному коллегиально-формальному стилю разработки рекомендаций.
Результаты теоретических выкладок и организационные формы принятия решений были изучены и применительно к внутриполитическим проблемам. М. Томпсон использовал такой подход, чтобы понять, как оппозиционные силы вырабатывают политический курс по вопросам защиты окружающей среды. Он охарактеризовал процесс принятия решений при определении политики в отношении окружающей среды «не как пример принятия решений в условиях неопределенности, а как процесс принятия решений в условиях
12 Работа Эллисона подвергалась критике за слишком большое внимание, уделявшееся им бюрократической политической модели в ущерб использованию других моделей, на основе которых правильно предсказывались исходы некоторых конкретных ситуаций (Sender, Hammond, 1992).
546
противоречивой определенности» (Thompson, 1984, р. 336).Исследование Томпсона продолжает традицию, в рамках которой рассматривается вопрос о том, как принимаются особые законы, причем особое внимание при этом уделяется объяснению того, как взгляды отдельных сообществ и ожидания долговременных отношений воздействуют на содержание законодательства. Политическая наука имеет серьезную традицию исследований влияния противоборствующих групп интересов на определение политического курса. Т. Мармор изучил вопрос о принятии закона о медицинском страховании(Маrтоr, 1973). П. Лайт исследовал одну из ключевых проблем национальной социальной политики — закон о социальном обеспечении, который был пересмотрен после того, как изменился состав поддерживающей его коалиции(Light, 1985).П. Петерсон показал, как политика реформ и возросший профессионализм привели к созданию коалиций, необходимых для того, чтобы повысить доходы и расширить услуги, предоставляемые государственным школам(Peterson, 1985).
Неудовлетворенность процессом принятия политических решений, а также признание того факта, что в условиях громоздкой федеральной системы «большие надежды Вашингтона вдребезги разбиваются в Окленде» (Pressman, Wildavsky, 1973),привели к публикации целого ряда исследований, посвященных вопросам реализации этих решений. В них говорилось, что сложность осуществления совместных действий делает маловероятной возможность того, что благие намерения, одобренные на Потомаке, будут адекватно воплощены в жизнь в каком-нибудь городке на Тихоокеанском побережье, где много своих неотложных проблем. У представителей другой школы отношение к этой проблеме было не столь пессимистично, как у Дж. Прессмана и А. Вильдавски. В статье Р. Элмора «Обратная связь» подчеркивается значение планирования реализации принятых решений с позиции тех, кому предстоит этим заниматься(Elmore, 1982).В том же русле М. Липски проводит анализ того, какой степенью свободы действий должны располагать чиновники нижнего звена управления как с точки зрения воплощения в жизнь принятых решений, так и с точки зрения демократической практики(Lipsky, 1982).И. Бардач, Р. Нака-мура, а также Д. Мазманиан и П. Сабатье дали ряд рекомендаций о том, как создать надежную систему реализации принятых решений(Bardach, 1977; Nakamura, 1987; Maynanian, Sabatier, 1989).Однако даже эти авторы предупреждали о серьезных препятствиях, стоящих на пути реализации решений федеральной системы: те, кто в борьбе против принятия определенных решений, ведущейся на уровне законодательных органов власти, оказался побежденным, будет стремиться к реваншу при проведении этих решений в жизнь. Д. Кеттл также писал об этом явлении, образно называя его «барьерным рифом» федерализма(Kettl, 1983).
Представители другого исследовательского направления полагают, что дилемма претворения в жизнь принятых решений может быть успешно решена путем создания малочисленного по составу правительства и сокращения за счет этого количества проектов, ожидающих своего осуществления. Дж. Уилсон приводил доводы в пользу сокращения численности правительства, которое в этом случае было бы ближе к гражданам, что позволило бы последним лучше понимать его деятельность. Однако в этом случае пришлось бы ослабить контроль над местными властями со стороны центрального правительства (Wilson, 1989; 1990).Уилсон и другие специалисты рассмотрели вопрос о том, как будут претворяться в жизнь принятые решения, если будет сокраще-
547
но число лиц, их принимающих, и само принятие решения будет приближено к людям. Интересно отметить, что в данном случае Уилсон заостряет внимание на тех преимуществах, которые можно получить за счет такого рода изменений. Изучив вопрос о возможности предоставления социальных услуг на договорной основе, Э. Сава пришел к выводу о том, что рынок отлично регулирует цены на товары и услуги, формально предоставлявшиеся правительством (Savas, 1987).Проанализировав последствия использования некоммерческих организаций для предоставления социальных услуг, С. Смит и М. Липски пришли к менее оптимистичным выводам(Smith, Lipsky, 1993). Поставив перед собой цель изучить вопрос о расширении сферы услуг и устранении бюрократических препон, Смит и Липски обнаружили, что переход к системе предоставления контрактных социальных услуг со временем перерастал в систему, которую характеризуют: «большое вмешательство государства в дела некоммерческих организаций; переход во многих из них от предоставления неформальных социальных услуг к системе формальных услуг; стремление к снижению степени разнообразия услуг, предоставляемых в рамках одной и той же категории; тенденция к падению роли совета директоров в управлении отдельными организациями; дестабилизация положения»(Smith, Lipsky, 1993, р. 215).
Меняющиеся условия наряду с отсутствием четко определенных целей очень осложняют формальную оценку политических направлений и программ, несмотря на то, что их неформальная оценка и контроль осуществляются обычными методами. Во время войны во Вьетнаме военная политика постоянно подвергалась оценке. И Дж. Стейнбрюнер, и Р. Макнамара пришли к выводу о том, что как во время войны, так и в мирное время при планировании и осуществлении политики поставок и развертывания военных объектов командование слишком много доверяло оказавшемуся ошибочным статистическому анализу и слишком мало — анализу политическому (Steinbruner, 1974; McNamara, 1995).Оно не уделяло достаточного внимания психологическим аспектам принятия решений в условиях неопределенности и перемен. Проект «Великого общества» на этапе обсуждений прошел обычную процедуру оценки, почти так же, как в случае с экспериментами поддержания доходов в рамках программы «Сиэтл — Денвер», однако затем программа проведения этих экспериментов была свернута.
Большая методологическая работа оценочного характера была проведена в пограничной области между социальной политикой и социологией. Работы Кэрол Вайсе, П. Росси и X. Фримана, а также М. Паттона заложили основы оценки планируемых программ, которую использует в своих трудах целое поколение политологов (Weiss, 1972; Rossi, Freeman, 1993; Patton, 1990).Т. Кук явился основоположником метаанализа эмпирических данных по принятию политических решений(Cook, 1992),Метаанализ, первоначально использовавшийся в эпидемиологии для составления большой базы данных на основе нескольких более мелких, превратился в технику оценки, задачей которой является систематическое изучение тенденций в принятии решений на основе серийных данных.
В рациональном подходе к политическому процессу оценки служат совершенствованию заслуживающих внимания программ и принятию решений о прекращении действия тех из них, реализация которых представляется нецелесообразной. Дело в том, что до самого недавнего времени в Соединенных Штатах далеко не все управленческие решения выполнялись до конца, что
548
натолкнуло Г. Кауфмана вынести в заглавие его книги вопрос: «Являются ли управленческие организации бессмертными?» (Kaufman, 1976),Он обнаружил, что из всех управленческих учреждений, существовавших в стране в 1923 г., 94% имели прямых преемников в 1974 г. Правда, некоторые из них были преобразованы: так, например, бывшие кавалерийские части превратились в современные бронетанковые подразделения(Katzenbach, 1958).В ходе развития других, в частности, таких, как Бюро по оказанию помощи детям, наблюдались всплески активности, сменявшиеся затишьем(Steiner, 1976; Nelson, 1984). У. Старбек и П. Нистром писали о том, что, например, специалисты по бизнесу иначе бы интерпретировали данные, полученные Кауфманом(Starbuck, Nystom, 1981).Исследования промышленных предприятий учитывают только те фирмы, которые образовались в результате слияний. Точно так же, когда одна фирма прекращает свое существование, а на ее месте возникает другая аналогичная организация, вторая не считается прямой наследницей первой. Таким образом, показатели продолжительности существования того или иного предприятия в ходе подобных исследований имеют достаточно большое значение, поскольку позволяют лучше осмыслить особенности их приспособления к системе, которые определяются не столько рыночными критериями, сколько характером политической власти.
Тем не менее, большая часть исследований, в которых рассматривается проблема сроков существования организаций, в целом посвящена другим проблемам. Основное внимание, скорее, уделяется сокращению размеров управленческих учреждений и ограничению финансирования, или же проблеме реализации уже существующих программ. 60-е годы были не только периодом, когда росли объемы субсидий, не ограниченных никакими условиями, но также временем усложнения механизмов получения отдельными штатами фондов в федеральном правительстве (Derthick, 1975).Чтобы ограничить сроки и уменьшить объемы выделяемых средств, в 70-е годы в качестве политических механизмов стали применяться комплексные субсидии (blockgrants). В 80-е годы произошло сокращение многих социальных льгот и пособий. В 90-е годы вопрос о комплексных субсидиях вновь был поставлен и начал проводиться курс на исполнение сбалансированного бюджета, следование которому предусматривается и в XXI в. Комплексные субсидии, объединяющие субсидии, выплачивающиеся отдельным категориям граждан, впервые были введены в период правления администрации Никсона с целью снижения затрат на громоздкую систему регулирования. Неповоротливость последней обусловливалась многочисленными уровнями контроля, расходы на осуществление которого снижали общий объем средств, выделяемых на субсидии. Однако существенно более успешными в этом плане были инициативы в отношении комплексных субсидий, с которыми выступил Р. Рейган. Дж. Питерсон и его коллеги пришли к заключению, что «объем средств, выделяемых на комплексные субсидии в соответствии с решением Конгресса после всех дополнений и поправок финансового характера, принятых в 1982 г., сократился по сравнению с 1981 г. на 8%»(Peterson etal., 1986, р. 7).Равным образом, снижение Рейганом налогов в 1981 г. послужило причиной бюджетных проблем 90-х годов. А. Шик писал, что за период с 1960 по 1990 год бремя федеральных налогов в ВНП оставалось практически неизменным и составляло около 18,3%(Schick, 1994).Однако федеральные расходы превышали этот показатель на 3%. «Недостаточные поступления в казну в период пребывания у власти Рейгана и Буша неоднократно привлекали внимание ор-
549
ганов законодательной власти, — писал Шик. — С 1982 по 1990 год Конгресс одобрил дюжину решений об увеличении налогов, за счет чего доходы казны в 1990 финансовом году возросли на 250 млрд дол. Однако эти меры были практически сведены на нет резким снижением налогов в 1981 г., в результате чего доходы казны в 1990 г. составили на 300 млрд дол. меньше, чем было необходимо» (Schick, 1994, р. 6).В результате президент Клинтон унаследовал бюджет, который позволял ему расходовать меньше средств, чем президенту Рейгану, когда тот вступил в должность. Не случайно поэтому новым явлением в вопросе о сроках проведения определенных программ стала острая борьба по вопросу о сокращении бюджетных средств, выделенных на их реализацию.