4. Заключение: идеи, институты и изменяющаяся сущность разработки политического курса

В завершение этой главы представляется целесообразным вернуться к проблеме взаимосвязи между изменением современного подхода к выработке по­литического курса и тем вниманием, которое вновь стали уделять идеям и институтам в политических исследованиях. Такого рода изменение, видимо, лучше всего обозначить, заявив, что наметился отход от старого, этатистско-иерархичного представления, отводившего центральное место государству и акцентировавшего внимание прежде всего на инструментах распоряжений и контроле над их исполнением. Этот взгляд, широко распространенный в 60—70-е годы, был взглядом «снизу вверх». Он уступил место иной трактов­ке, согласно которой формирование политического курса характеризуется до­говорными отношениями. Представляется, что такой подход составляет более адекватную концептуальную основу, позволяющую составить правильное пред­ставление о связи между стремлением к эффективности, возросшим значени­ем принципа доверия к политическому курсу и возвратом к представлениям о важности той роли, которую играют политические институты.

Проще говоря, смысл нашего тезиса сводится к тому, что все политичес­кие акторы — в том числе, что уместно напомнить, и иностранные, на кото­рых не распространяется действие принудительной власти национальных го­сударств, — все в большей степени сталкиваются с ситуацией «частичного перехода на договорные отношения». В данном случае мы пользуемся термино­логией новой институциональной экономики, применяя термин «договор­ные» не только для определения юридически правомерного обещания или угрозы, но и для обозначения неформального, иногда лишь подразумеваю­щегося соглашения между сторонами, принимающими участие в том или ином совместном предприятии (Williamson, 1985; Milgrom, Roberts, 1992).

Что касается неполноты такого рода договорных отношений, в данном случае предполагается, что будут возникать такие возможности, которые не были учтены exante, поскольку во время заключения договора о перспективе их появления еще никто не и подозревал. Такая ситуация при реализации политики вполне нормальна(Majone, Wildavsky, 1978).Тем не менее, при частичных договорных отношениях возникает проблема неполного выполне­ния обязательств. Существует сильное искушение нарушить первоначальные условия договора, поскольку при возникновении непредвиденных обстоя­тельств действия оказываются нерегламентированными, и подход к ситуации может быть двойственным, а потому открытым для любых интерпретаций. Поэтому проблема заключается в том, что возможность пересмотра условий выполнения обязательств лишает первоначальный договор надежности, со­здавая неопределенность относительно надлежащего соблюдения всех его по­ложений. Вопрос о хронологической несовместимости, рассматривавшийся Ф. Кидлендом и Э. Прескоттом, сводится к поиску политического эквивален­та неполного выполнения обязательств при частичных договорных отношени­ях(Kydland, Prescott, 1977).И в том, и в другом случае суть проблемы заклю­чается в том, что побудительные мотивы политических акторов или заклю­чивших договор партнеров на стадии реализации этой договоренности вполне

604

могут измениться по сравнению со стимулами, которыми они руководствова­лись на стадии планирования.

Одним из возможных решений проблемы частичных договорных отноше­ний может стать соглашение, известное под названием «относительный дого­вор», при котором стороны договариваются не о детальном плане действий, а лишь о целях и задачах, достижение которых будет проводиться в соответ­ствии с принятием решений по мере возникновения непредвиденных обстоя­тельств с применением соответствующих механизмов для разрешения возни­кающих противоречий (Williamson, 1985).Нередко таким соглашением предус­матривается, что при пересмотре его положений в случае возникновения не­предвиденных обстоятельств мнение одной из сторон будет иметь большее значение для определения характера необходимой адаптации. При отсутствии принуждения остальные участники соглашения охотно делегируют одной из сторон такие прерогативы лишь в том случае, если будут уверены, что она воспользуется ими справедливо и эффективно. Одним из важных оснований для такой уверенности является репутация. При этом нередко исходят из того, что репутация стороны, которой делегированы подобные полномочия, может быть особенно сильно испорчена, если она не выполнит взятые на себя обяза­тельства. Обычно решающую роль в подобной ситуации играет тот участник соглашения, который имеет длительный стаж и большой опыт в решении таких проблем, с которыми пришлось столкнуться(Milgrom, Roberts, 1992, р. 140).В случае принятия решений в области социальной политики, такой стороной скорее окажется профессиональный эксперт в данном вопросе, чем политик или чиновник с универсальным образованием и широким кругом интересов. Поэтому стремление носителей политического суверенитета делеги­ровать важные прерогативы по выработке политического курса экспертам можно рассматривать в качестве стратегии, обеспечивающей доверие ко взятым обя­зательствам в ситуациях частичных договорных отношений.

Вместе с тем, как известно, хорошую репутацию можно заслужить лишь честностью и эффективностью работы, доброе имя нельзя получить по рас­поряжению законодательных или исполнительных властей. Оно должно осно­вываться на перечне заслуг и на общем представлении о том, что предложен­ные экспертами решения не только концептуально обоснованны, но и на­правлены на повышение благосостояния всех заинтересованных сторон, а не отдельных социальных групп. Очевидно поэтому, что идеи, доводы и убежде­ния должны играть важную роль в повышении репутации тех, кому делеги­рованы прерогативы принятия политических решений в силу доверия к тем политическим принципам, которыми они руководствуются.

Столь же большое значение имеют институты, поскольку подлинная репу­тация не может определяться лишь индивидуальным поведением, она должна поддерживаться системой процедурных правил, призванных обеспечить спра­ведливость и безукоризненную честность, равно как высокую культуру ад­министративной деятельности и espritdecorpsвсей организации.

Хотелось бы надеяться, что этот беглый набросок договорного подхода достаточен для того, чтобы составить впечатление о пользе его применения в качестве модели современного принятия политических решений на нацио­нальном и наднациональном уровнях, равно как и его значении как концеп­туальной модели для анализа того все возрастающего значения, которое име­ют идеи и институты в политическом процессе.

605