2. § 2. Новый взгляд на шесть великих истин социального управления

Трансформация социального управления во многих развитых странах, а также изучение ее многочисленных проявлений привели к постановке воп­роса о шести основополагающих «истинах», направляющих деятельность как ученых, так и практиков (Walsh, Stewart, 1992).По мнению многих специалистов, в этой области если и не царит хаос, то уж наверняка есть все основания для серьезных сомнений в том, что именно составляет при­емлемую теорию и правильную практику. Кроме того, происшедшие сдви­ги более явственно, чем в предыдущие годы, поставили проблему тесной связи между теорией и практикой в этой области политологии. Действи­тельно, теория чаще опирается на практику, чем наоборот. Наверное, спра­ведливо, что теории возникают тогда, когда появляется необходимость в оправдании тех изменений, которые уже доказали свою правомерность на практике.

1. А. Самодостаточность

Идея о том, что социальное управление должно быть самодостаточным, оказалась в значительной степени под угрозой, и эта угроза исходит со сторо­ны процессов, связанных с субконтрактной системой, приватизацией и кон­куренцией (Wright, 1994; Vickers, Yarrow, 1988; Vemon, 1988; Suleiman, Waterbwy, 1990; Gayle, Goodrich, 1990; Bailey, Pack, 1995).Контрактная система подразу­мевает передачу частным агентам — нередко на основе тендера — тех функ­ций по предоставлению услуг, которые раньше осуществлялись государствен­ными чиновниками. Реализуемые политические решения могут носить обяза­тельный или факультативный характер. В числе услуг, чаще всего переводи­мых на контрактную основу, следует упомянуть секретарскую работу, автомобильное обслуживание, уборку улиц и сбор мусора. В странах, занима­ющих более радикальные позиции в этом вопросе (например в Великобрита­нии), на контрактную основу переводится работа персонала тюрем, службы

610

безопасности (даже в оборонных организациях), а также компьютерных и прогностических служб, услугами которых пользуется правительство. Подни­мается даже вопрос о том, чтобы перевести на контрактную основу разработ­ку правительственного законодательства.

Пожалуй, наиболее показательным и заметным проявлением политичес­кого курса, ориентированного на «отступление государства», является при­ватизация. Эта «политическая мода» получила широкое распространение: от Чили при Пиночете до коммунистического Китая. К такому типу изменений следует отнести широкий спектр политических действий, включая отмену или резкое снижение уровня общественных услуг или выделяемых финансо­вых ресурсов и возложение на представителей частного сектора ответствен­ности за проведение социально-политических программ. Для оправдания этих мер используется довод о том, что частный сектор обеспечит лучшее каче­ство услуг, а сотрудничество общественного и частного секторов увеличит финансирование общественной инфраструктуры. Приватизация промыш­ленности привела к продаже субсидируемых государством убыточных пред­приятий государственного сектора частным владельцам, которые за счет соб­ственных средств смогли сделать их рентабельными, а также к продаже не­больших, а в отдельных случаях и контрольных пакетов акций предприятий государственного сектора частным владельцам. В тех странах, правительство которых подошло к вопросу приватизации промышленных предприятий наи­более радикально, в частные руки были переданы не только конкурентоспо­собные предприятия, но даже «стратегически важные фирмы», «флагманы национальной промышленности», а также такие жизненно важные для об­щества отрасли, как газовая и электроэнергетическая, а также водоснабже­ние и телекоммуникации.

С приватизацией и переходом на контрактную основу тесно связан и поли­тический курс, направленный на поддержание конкуренции, которая осуще­ствляется путем отмены государственного регулирования (через частичную или полную отмену государственной монополии) и перевода на рыночные отноше­ния — или отношения, подобные рыночным, — таких секторов, как здравоох­ранение, что дает возможность потребителям, получающим ограниченную бюд­жетную помощь, найти организации, предоставляющие такие услуги по дос­тупной им цене. Кроме того, конкуренция предоставляет гражданам, становя­щимся потребителями, дополнительные возможности за счет выделения им специальных ваучеров (талонов), которыми они могут оплачивать необходимые им услуги по собственному выбору. Конкуренция призвана расширить потреби­тельский выбор, снизить цены и повысить качество услуг.

Помимо этого существует еще один важный путь возможного ограниче­ния самодостаточности общественного сектора — признание значимости со­здания систем учреждений и организаций, берущих на себя выполнение его отдельных функций (Hanf, Scharpf, 1978; Rhodes, Marsh, 1992; Marin, Mayntz, 1992).Как отмечали Б. Хьерн и Д. Портер, модель «единственной организа­ции», занимающейся управлением, в наше время просто невозможна ни практически, ни теоретически(Hjem, Porter 1981).Сейчас очевидно, что для достижения успеха любая организация должна координировать свои дей­ствия с другими многочисленными общественными учреждениями (причем нередко на разных уровнях управления), а также с различными фирмами частного сектора. Еще в большей степени положение осложняется тем, что

611

характер административного регулирования теперь приобретает все более транснациональный или международный характер. В специальной литературе о применении тех или иных управленческих положений основное внимание уделяется взаимозависимости организаций общественного сектора: термин «частное управление при общественном правлении», первоначально введен­ный в оборот в книге Дж. Прессмана и А. Вильдавски, постоянно повторяет­ся в многочисленных работах авторов, называющих себя представителями второго и третьего поколений исследователей, и это свидетельствует о том, что основополагающая идея о взаимозависимости по-прежнему играет глав­ную роль (Pressman, Wildavsky, 1974; Marin, Mayntz, 1992; Goggin, 1990a; 1990b).С тех пор этот основополагающий тезис получил дальнейшее разви­тие за счет целого ряда методологических и теоретических средств, необхо­димых для осмысления все более усложняющейся политики в отношениях между отдельными организациями(Knoke, Laumann, 1987),а также динами­ки развития номенклатуры организаций общественного сектора.