§ 4. Система адміністративного права

Система адміністративного права — це сукупність адміні­стративно-правових норм та інстшпутів, об’єднаних єдиним пред­метом і методом, принципами і цілями та розташованих у певній логічній послідовності. Вона складається із двох частин: Загальної та Особливої.

Норми Загальної частини адміністративного права мають універ­сальний характер і розраховані на застосування в усіх галузях і сферах функціонування органів державного управління, інших уповноважених здійснювати управлінську діяльність суб’єктів. Ці норми закріплюють

42

принципи здійснення державного управління; правове становище суб’єктів адміністративного права; форми і методи управлінської діяль­ності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування; спеціальні адміністративно-правові режими; засоби забезпечення за­конності і дисципліни у сфері управління, а також регламентують адмі­ністративний процес і відповідальність за адміністративним правом.

Особливу частину адміністративного права становлять норми, при­значені для регулювання відносин, що виникають в окремих сферах управління. Ця частина об’єднує нормативні положення, якими визна­чаються правові основи та організація управління (а) економікою, (б) соціально-культурною та (в) адміністративною сферами. Норми кожної із наведених груп спрямовано на впорядкування певних суспільних відносин. Так, за допомогою норм першого інституту регламентують­ся відносини у сферах економіки, промисловості, сільського господар­ства, будівництва і житлово-комунального господарства, комунікацій, використання та охорони природних ресурсів, фінансів тощо. Відно­сини у сферах освіти, науки, охорони здоров’я, культури, соціального захисту населення регулюються нормами другої групи. Норми третьої групи спрямовано на регламентацію відносин у сферах оборони, на­ціональної безпеки, внутрішніх справ, юстиції, закордонних справ.

Приписи Загальної та Особливої частин взаємопов’язані і станов­лять єдине ціле — систему адміністративного права. Це підтверджує той факт, що норми Загальної частини застосовуються до всіх інсти­тутів Особливої частини. Наприклад, загальні правила, що регулюють порядок підготовки, видання, набрання чинності та дію правових актів управління реалізуються в усіх сферах управління з урахуванням їх специфіки.

§ 5. Наука адміністративного права

Наука адміністративного права покликана аналізувати суспільні відносини у сфері державного управління і систему норм, що регулю­ють їх (адміністративно-правові норми), досліджувати і узагальнюва­ти закономірності правового регулювання організації і діяльності апарату державного управління. Вона також вивчає правовий статус суб’єктів і об’єктів виконавчої влади, правові форми і методи державного управління, способи забезпечення державної дисципліни і за­конності в управлінській діяльності, розробляє наукові проблеми, пов’язані з удосконаленням адміністративно-правових інститутів за­гального, галузевого та міжгалузевого управління.

Розвиток науки адміністративного права слід розглядати на загаль­ному тлі розвитку держави і права.

У перші роки радянської влади адміністративним правом займали­ся учені-адміністративісти, наукові погляди і позиції яких формували­ся у дореволюційний час, коли практика державного управління і нор­мативна база його регулювання ще тільки складалися. Це ускладню­вало їх наукову розробку.

Перший підручник з адміністративного права (автор — А. Єлістра- тов) видано у 1922 р., але його зміст не розкриває діяльності держав­ного апарату того часу.

Протягом 1922-1929 рр. В. Кобалевський та О. Євтихієв опубліку­вали низку наукових робіт. У 1925-1929 рр. у Харкові вийшли їх під­ручники з радянського адміністративного права. Інформація про роз­виток науки адміністративного права подавалася і в часописах, напри­клад, таких, як «Адміністративний вісник», «Революція права» та ін.

На початку 30-х років наука адміністративного права (тобто до­слідження адміністративно-правових проблем) перестала існувати, зовсім припинилося вивчення предмета «Адміністративне право» у ви­щих навчальних закладах. Це пояснюється тим, що в умовах того часу управління здійснювалося шляхом організаційного виливу без вико­ристання правових форм і методів.

Таким чином, наука адміністративного права пережила ідейну і кадрову кризи. Але слід ураховувати і об’єктивні чинники: до 1936 р. у нас управління не було чітко відмежоване від інших форм державної діяльності — ні за Конституцією, ні фактично. Виконкоми у період між з’їздами рад мали владу і управляли, а ради ар коми належали до числа законодавчих органів. За таких умов важко було виділити управлінську діяльність як самостійний об’єкт вивчення, відокремити управлінський апарат від інших ланок державного апарату.

Розвиток науки адміністративного права активізувався після при­йняття у 1936 р. Конституції СРСР. У ній чітко визначалися органи державного управління, форми їх діяльності, у деяких статтях роз­кривався зміст їх виконавчої і розпорядчої діяльності, встановлювався підзаконний характер усіх актів управління, закріплялися організація і повноваження місцевих органів галузевого управління, основи адміністративно-правового статусу громадян.

У 1938 р. відбулася І Всесоюзна нарада з питань науки радянської держави і права, яка прийняла рішення відновити науку адміністра- гнвного права і поставила завдання розробити питання про обсяг по­ні юважень органів державного управління, вивчити методи управлін­ня економікою, соціально-культурним будівництвом та ін. Активізува­лася і підготовка учених-адміністративістів.

У 1940 р. було видано підручник з адміністративного права, під­готовлений І. Анановим, Л. Генкіним, Б. Ландау, К. Солнцевим та ін. У ньому автори досить широко визначили предмет науки адміністра­тивного права — через розкриття поняття виконавчо-розпорядчої ді­яльності сформулювали основні принципи радянського державного управління, визначили систему науки, розкрили систему адміністра­тивного права — Загальної та Особливої частин, головні інститути.

У роки Великої Вітчизняної війни у сфері науки адміністративно­го права та адміністративного законодавства розроблялися проблеми, викликані умовами воєнного часу.

У післявоєнний період значний внесок у розвиток науки адміні­стративного права зробили такі вчені, як О. Альохін, Д. Бахрах, В. Власов, Ю. Козлов, О. Луньов, В. Манохін, Р. Павловський, Г. Пе­тров, М. Студенікін, О. Якуба, Ц. Ямпольська та ін. У їх працях було висвітлено питання про сутність державного управління, особливості адміністративно-правових відносин, їх суб’єктів, державну службу, вдосконалення діяльності виконавчо-розпорядчих органів, зміцнення законності і державної дисципліни. Головними для учених- адміністративістів були проблеми вдосконалення системи органів управління, чіткого розмежування компетенції між ними, підвищення відповідальності кожного органу і посадової особи за доручену спра­ву, розширення прав громадян і посилення їх гарантій та ін.

Після війни увага учених зосереджувалася на проблемах підготов­ки єдиного законодавчого акта з адміністративного права. На жаль, ця робота не мала успіху, тому законодавець пішов іншим шляхом — про­ведення кодифікації правових приписів, що регулюють відносини окремих інститутів адміністративного права. Було прийнято Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративні правопорушення, КпАП, Основи законодавства України про культуру та інші акти. В Україні адміністративне право викладалось як до, так і після 1917 р. У навчальному плані 1921/22 року Харківського інституту на­родного господарства на юридичному факультеті воно читалося за спеціальністю «Адміністративісти» як одна із головних дисциплін.

У розвиток адміністративного права в Україні істотний внесок зробили В. Авер’янов, О. Андрійко, О. Бандурка, І. Голосніченко, Є. Додін, Р. Калюжний, С. Ківалов, А. Клюшниченко, Л. Коваль, Т. Коломоєць, В. Колпаков, А. Комзюк, Є. Кубко, В. Олефір, В. Опришко, О. Оста- иенко, І. Пахомов, О. Рябченко, А. Селіванов, В. Цвєтков, X. Ярмакі та ін., а також професори Харківського юридичного інституту О. Яку- ба, Р. Павловський, Ю.Битяк, М. Тищенко, В. Гаращук, В. Настюк,

Н. Матюхіна, О. Фролова та ін., які брали участь у підготовці законо­давства стосовно забезпечення та реалізації прав громадян, адміні­стративних правопорушень, наукових розробок проблем державного управління, діяльності місцевих органів державного управління, контролю в сфері державного управління, адміністративної відпо­відальності, адміністративного процесу. У 1975 р. О. Якуба видала підручник «Радянське адміністративне право (Загальна частина)». У 1986 р. за редакцією Р. Павловського вийшов підручник «Радянське адміністративне право». За участі викладачів кафедри адміністратив­ного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого у 2000,2003,2004,2009 роках видано підручники «Адміністра­тивне право України», у 2010 р. — «Адміністративне право».

Нова система державного управління, необхідність якої пов’язана з комплексною перебудовою існуючої в нашій державі управлінської системи та розбудовою нових, важливих інститутів, впроваджувалася в межах адміністративної реформи. Концепція адміністративної ре­форми в Україні, схвалена Указом Президента України від 22 липня 1998 р.¹, ставила за мету реально поліпшити стан організації виконав­чої влади, зробити її одним із важливих чинників прискорення еконо­мічних, політичних, соціальних державно-правових перетворень. Слід зазначити, що Концепція стосувалася не тільки управлінських, а й інших проблем, зокрема, переосмислення організаційних і правових засад державного управління, науково-методологічної бази адміністра­тивного права як галузі публічного права.

На наш погляд, необхідність адміністративної реформи в Україні не викликає сумнівів, але якщо говорити про адміністративне право і його реформування, то це стосується його як галузі права, відповідної системи законодавства і аж ніяк не науки, оскільки суспільне призна­чення адміністративного права завжди пов’язувалося із забезпеченням і охороною прав і свобод громадян та виконанням ними обов’язків у сфері державного управління, завданнями з організації управління суспільними справами. Звичайно, на різних етапах розвитку суспіль­ства і держави, правової системи пріоритети були різними, як і пріо­ритетність самої виконавчої влади та органів, що її здійснюють.

У Концепції визначалися п’ять напрямків здійснення адміністра­тивної реформи: 1) створення нової правової бази, що регламентува­тиме державне управління в Україні; 2) формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управ­ління; 3) кадрове забезпечення нової системи державного управління;

4. зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ за­безпечення системи державного управління; 5) наукове та інформацій­не забезпечення системи державного управління, формування меха­нізмів наукового інформаційного моніторингу її функціонування¹.

Процеси реформування системи центральних і місцевих органів виконавчої влади, системи місцевого самоврядування та адміні­стративно-територіального устрою держави, питань організаційного, кадрового, фінансово-економічного, інформаційного, наукового забез­печення тривають. Необхідно створити комплексний механізм органі­заційного забезпечення адміністративних перетворень, який би охо­плював головні складові адміністративної (управлінської) діяльності. Створення такого механізму має важливе значення, адже відомо, що через економічні, соціальні, правові реформи пройшли всі держави (в крайньому разі Європи) і ефективність їх проведення забезпечувалася спеціально створюваними організаціями. Вітчизняній практиці відомі неодноразові реформи, які розпочиналися, але так і не були доведені до завершення. Однією з причин цього була відсутність політичної волі та організаційного механізму забезпечення реформ.

Правову основу адміністративної реформи становлятьі£онсти=~ туція та закони України, які визначають статус центральних і міс­цевих органів виконавчої влади, систему адміністративно-терито­ріального устрою та організацію місцевого самоврядування. Для забезпечення реалізації положень Концепції адміністративної ре­форми в Україні передбачено підготовку інших концепцій та про­грам, законів України.

Запитання для самоконтролю

1. Назвіть і охарактеризуйте групи суспільних відносин, які належать до предмета адміністративного права.

2. Дайте визначення предмета адміністративного права.

3. Чому адміністративне право відносять до профілюючих галузей права?

4. Дайте визначення методу адміністративного права.

5. Які обставини необхідно з’ясувати, щоб охарактеризувати метод адміністративного права?

6. Дайте визначення поняття «принципи адміністративного права» та охарактеризуйте їх значення.

7. Наведіть класифікацію видів принципів адміністративного права.

8. Сформулюйте поняття та охарактеризуйте зміст системи адміністративного права.

9. Визначте поняття та зміст науки адміністративного права.

10. У чому полягають завдання науки адміністративного пра­ва?

11. Назвіть етапи становлення і розвитку науки адміністратив­ного права.

12. У чому полягають роль та значення адміністративного пра­ва в умовах побудови демократичної, правової, соціальної держави Україна?

13. Які основні напрямки реформи адміністративного права України?