§ 6. Адміністративний договір

Договір — це вольова угода двох чи більше суб’єктів права про встановлення, зміну або припинення суб’єктивних прав чи обов’язків. Це правовий акт, укладення і набрання чинності якого тягне за собою правові наслідки для його учасників і третіх осіб, а також встановлює погодження, інтеграцію та взаємодію волі договірних сторін.

Існують різні види договорів, але за загальним правилом їм усім притаманні загальні принципи договірного регулювання: 1) автономія волі договірних сторін, що передбачає добровільність укладення до­говору; 2) дисиозитивність, що виражається у свободі встановлення сторонами договірних умов; 3) формально-юридична рівність дого­вірних сторін; 4) еквівалентний характер договору; 5) взаємна відпо­відальність сторін за невиконання (неналежне виконання) умов до­говору.

Ці принципи повною мірою характеризують правову природу при­ватноправових договорів, яскравим прикладом яких є цивільний до­говір. Однак публічно-правовий характер низки галузей права зумов­лює особливості договорів, укладення, зміна та припинення яких ре­гулюються нормами цих галузей. До таких договорів можна віднести міжнародні, конституційні, адміністративні та ін.

Адміністративний договір — це різновид публічно-правового до­говору. Він посідає проміжне місце в системі публічно-правових зв’язків, знаходячись, з одного боку, між договором приватноправово­го характеру, якому притаманна рівноправність сторін, а з другого — адміністративним актом, що виражає одностороннє владне волевияв­лення органу державного управління.

Категорія адміністративного договору протягом останніх двох десятиліть вважається перспективним напрямком розвитку правового регулювання державного управління. Дійсно, як науковці, так і зако­нодавець відійшли від переконання, що ефективну систему державно­го управління можливо побудувати лише на засадах владних розпо­ряджень та примусу. Зі зростанням усвідомлення суб’єктами права власних прав і свобод все більшого значення набувають договірні форми відносин та економічне стимулювання зацікавленості суб’єктів у належній поведінці.

До недавнього часу поняття «адміністративний договір» не було закріплено в чинному законодавстві, але з прийняттям 6 липня 2005 р. 150

КАС України цю проблему розв’язано. Пункт 14 ч. 1 ст. З КАС Украї­ни визначає, що адміністративний договір — це дво- або багатосто­роння угода, зміст якої складають права та обов’язки сторін, що ви­пливають із владних управлінських функцій суб’єкта владних повно- нажень, який є однією із сторін угоди.

Наведене визначення дає загальне розуміння категорії адміністра- і іншого договору, достатнє для застосування у судовій практиці. Однак < точки зору наукового пізнання адміністративний договір — це право- иий акт управління, що ухвалюється на підставі норм права двома (чи більше) суб’єктами адміністративного права, один з яких обов’язково с органом виконавчої влади, може містити загальнообов’язкові прави­ла поведінки (нормативний характер) або встановлювати (змінювати, припиняти) конкретні правовідносини між його учасниками (індиві­дуальний характер)¹.

У системі державного управління адміністративний договір за­стосовують у господарській, соціальній, духовній і адміністративно- політичній сферах діяльності держави. Це означає, що в процесі своєї діяльності органи державного управління можуть здійснювати владні повноваження шляхом не тільки видання актів управління, а й укла­дання адміністративних договорів.

Виходячи з наведеного, можна окреслити характерні ознаки адмі­ністративного договору:

1. застосовується у сфері публічної влади, у зв’язку і з приводу реалізації органом виконавчої влади чи органом місцевого самовряду­вання своїх владних повноважень. Відповідно обов’язковою стороною адміністративного договору є державний орган, посадова особа або суб’єкт з делегованими повноваженнями. Орган виконавчої влади в адміністративному договорі виступає як суб’єкт публічного права, його статус визначається його компетенцією. Коли він стає учасником цивільно-правової угоди, його правовий статус визначається цивільною правоздатністю. Право на укладення адміністративного договору (де­легування повноважень, охорону майна громадян тощо) має бути пе­редбачено в нормах про компетенцію органу виконавчої влади. Ви­мога компетентності органу виконавчої влади як учасника договору є основною умовою дійсності адміністративного договору. Ця вимога є гарантією проти свавілля, зловживань. Застосування термінів «ком­петенція» і «правоздатність» має вирішальне значення для визначення юридичної природи правовідносин;

2. виникає на підставі правозастосовного акта, що встановлює суттєві умови договору. Адміністративний договір базується пере­важно на адміністративно-правових нормах, але багато адміністратив­них договорів мають комплексний характер і регулюються нормами декількох галузей права: цивільного, фінансового, екологічного, тру­дового. Наприклад, із владними повноваженнями пов’язаний трудовий договір (державне регулювання праці, договірне регулювання праці) або договір про платне навчання в державному навчальному закладі відповідного рівня. Орган, що видає акт, на підставі якого укладається адміністративний договір, за загальним правилом встановлює його основні умови. Так, постановою від 17 серпня 1998 р. № 1288 «Про затвердження Положення про механізм розрахунків під час закупівлі сільськогосподарської продукції і продовольства для державних потреб та їх реалізації з державних ресурсів через біржовий товарний ринок» Кабінет Міністрів України встановив для відповідних договорів умови проведення розрахунків, відповідальності сторін тощо¹;

3. має організуючий характер. Особливість адміністративних до­говорів полягає і в тому, що вони є договорами організаційного харак­теру, як і сама діяльність виконавчої влади. Адміністративний договір забезпечує координацію роботи різних управлінських структур у ви­падках, коли суб’єкти управління певними сторонами своєї діяльності є юридично рівноправними і виникає потреба в координації їх діяль­ності;

4. укладається з метою задоволення публічних інтересів, оскільки цільова спрямованість адміністративних договорів — це досягнення загального блага (договори у сфері управління державною власністю, договори, що забезпечують державні потреби та податкові угоди, тощо);

5. не підлягає зміні в односторонньому порядку, не допускається одностороння відмова від виконання договірних зобов’язань;

6. до нього не застосовуються норми про форс-мажор, що визна­чають надзвичайну і непереборну силу як обставину, що звільняє від відповідальності за невиконання зобов’язань;

7. не може бути визнано конфіденційним;

8. часто є підставою для прийняття актів управління¹.

Незважаючи на дискусійний характер питання щодо класифікації

адміністративних договорів за предметним критерієм, можна навести такий їх перелік: договори про компетенцію (розмежування або деле­гування повноважень і предметів відання); договори у сфері управлін­ня державною власністю; договори, що забезпечують державні по­треби (державні контракти (договори); контракти з державними служ­бовцями, студентами; фінансові та податкові угоди; договори про взаємодію, співпрацю; концесії та інвестиційні угоди; договори про надання деяких послуг приватним особам, наприклад, охорона громад­ського порядку та майна, надання комунальних послуг тощо.

До процедури укладення і виконання адміністративних договорів доцільно застосовувати загальні вимоги договірного права, встановле­ні цивільним законодавством, зокрема, такі, як форма договору, на­слідки її недодержання, випадки визнання договору недійсним та ін. Однак при розгляді зазначених питань слід ураховувати специфіку владного суб’єкта адміністративного договору (в першу чергу це сто­сується питань його компетенції), яка не врахована нормами цивіль­ного законодавства.

Специфіка адміністративного договору виявляється також у питан­ні відповідальності сторін за невиконання його умов. Її зумовлено можливістю застосування до учасників адміністративного договору заходів адміністративної відповідальності. Однак при розгляді цього питання слід ураховувати особливі умови застосування адміністратив­них стягнень до юридичних осіб та такого особливого суб’єкта адмі­ністративного договору, як орган виконавчої влади (чи орган місцево­го самоврядування), котрий сам наділений державно-владними повно­важеннями².

Запитання для самоконтролю

1. Дайте визначення поняття «форма державного управлін­ня».

2. Наведіть класифікацію форм державного управління та охарактеризуйте кожний з видів.

3. Дайте визначення поняття «акта державного управління», назвіть його основні ознаки.

4. Назвіть критерії класифікації актів державного управління.

5. Охарактеризуйте стадії провадження з прийняття актів дер­жавного управління.

6. Наведіть основні ознаки адміністративного договору.