Глава 2 Предмет, метод і система адміністративного права

§ 1. Предмет адміністративного права

Предмет і метод правового регулювання слугують найвагомішими підставами для поділу системи права на галузі. Кожна галузь права об’єднує правові норми, які регулюють якісно визначений вид суспіль­них відносин.

Для визначення кола відносин, що потребують адміністративно- правового врегулювання, слід виходити з такого.

1. Державне управління здійснюється з метою «впорядкування» різноманітних процесів, що відбуваються в суспільстві, відповідно до правил, закріплених у нормативно-правових актах. У свою чергу призначенням виконавчої влади є виконання законів та інших право­вих актів. Отже, державне управління є формою зовнішнього вияву виконавчої влади. Однак за змістом таке управління не збігається з виконавчою владою, оскільки його здійснюють і за межами системи органів виконавчої влади. Так, функції управління виконують керів­ники будь-яких державних органів, підприємств, установ, організацій щодо службовців цих органів, персоналу підприємств, установ, ор­ганізацій.

Таким чином, норми адміністративного права регулюють відно­сини, що виникають у процесі як реалізації виконавчої влади, так і здійснення державного управління за межами цієї гілки влади.

2. В Україні управлінські функції здійснюють не тільки державні органи. Так, у ч. З ст. 143 Конституції встановлено, що органам місце­вого самоврядування законом можуть делегуватися повноваження органів виконавчої влади. Зазначене конституційне положення конкре­тизовано і деталізовано в тексті Закону України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні», окремі статті якого містять переліки відповідних делегованих повноважень¹. Крім того, зазначені функції можуть надаватися і деяким іншим недержавним інституціям (наприклад, Законом України від 22 червня 2000 р. «Про участь гро­мадян в охороні громадського порядку і державного кордону» члени громадських формувань з охорони громадського порядку і державного кордону вповноважені застосовувати примусові заходи, спрямовані на припинення протиправних діянь, складати протоколи про адміністра­тивні прапорушення тощо¹).

Отже, предмет адміністративного права включає суспільні від­носини, що виникають у зв ’язку зі здійсненням недержавними суб’єктами делегованих їм повноважень виконавчої влади.

3. У Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» міститься чіткий перелік як власних (самоврядних), так і делегованих повнова­жень органів виконавчої влади, які покладаються на виконавчі органи місцевого самоврядування. Зіставляючи ці повноваження, можна від­значити майже повну відсутність принципової різниці між ними. Так, реалізуючи як власні, так і делеговані повноваження, в яких зафіксо­вано загальносуспільний інтерес, такі органи впливають на різнома­нітні процеси, що відбуваються на певній території, в тому числі шляхом прийняття рішень, забезпечених примусовою силою держави. Метою такого впливу є створення сприятливих умов для втілення у життя законів, реалізації громадянами своїх прав і свобод, нормаль­ного функціонування суб’єктів господарювання.

Таким чином, зміст управлінських відносин, що виникають у про­цесі діяльності органів місцевого самоврядування, однорідний із від­носинами управління з боку держави, а тому перші потребують адміністративно-правового врегулювання.

4. Одним із видів юридичної відповідальності є адміністративна відповідальність. В Україні питання накладення стягнень за адміні­стративні правопорушення можуть вирішуватися уповноваженими на те органами, а також судами (суддями). Останні, розглядаючи справи про адміністративні правопорушення, керуються нормами адміністра­тивного та адміністративно-процесуального права.

Отже, суспільні відносини, що виникають у зв ’язку із судовим роз­глядом справ про адміністративні правопорушення, є також склад­ником предмета адміністративного права.

Для визначення предмета адміністративного права важливо зазна­чити, що діяльність органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, інших уповноважених суб’єктів і відносини, що виникають при цьому, мають велике значення для здійснення громадянами своїх прав і виконання обов’язків. У зв’язку з цим у сучасних умовах, коли йдеться про запровадження дійсно демократичних відносин між влад­ними структурами і громадянами, адміністративне право, з одного боку, покликано забезпечувати ефективну діяльність цих органів, а з друго­го — створювати умови для реалізації і захисту прав громадян від порушень з боку суб’єктів управління шляхом чіткого окреслення повноважень останніх і закріплення доступних механізмів протидії їх незаконній діяльності.

Одним з інструментів, за допомогою якого справляється вплив на суб’єктів владних повноважень, є адміністративне судочинство, яке передбачає перевірку судом діяльності суб’єктів влади у зв’язку з розв’язанням публічно-правових конфліктів за їх участю. Нині в на­укових колах обговорюють питання щодо можливості визнання від­носин, обумовлених розв’язанням зазначених конфліктів, складовою предмета адміністративного права. Ми погоджуємося із тим, що про­блеми адміністративної юстиції нерозривно пов’язані із реформуван­ням адміністративного права, оскільки цей інститут відіграє надзви­чайно важливу роль у забезпеченні законності в публічному управлін­ні, створенні сприятливих умов для реалізації громадянами своїх прав у відносинах з представниками влади. Однак уважаємо, що ад­міністративно-правова регламентація є непридатною для суспільних зв’язків, які супроводжують відправлення правосуддя, а тому такі зв’язки мають формувати самостійну процесуально-правову галузь.

Підсумовуючи викладене, можна стверджувати, що предмет адмі- '/ ністративного права складають суспільні відносини, які виникають з метою реалізації і захисту прав громадян, утворення нормальних умов для функціонування суспільства і держави. Такі відносини пов ’язані із: 1) діяльністю органів виконавчої влади; 2) внутрішньоор- ганізаційною діяльністю інших державних органів, підприємств, установ, організацій; 3) управлінською діяльністю органів місцевого самоврядуання; 4) здійсненням недержавними суб’єктами делегованих повноважень органів виконавчої влади; 5) розглядом судами справ про адміністративні правопорушення.

Предмет адміністративного права охоплює широке коло відносин, зміст яких об’єктивно потребує правового врегулювання за допомогою специфічних методів. Ця обставина дає змогу визначити адміністративне право як профілюючу галузь, що разом із кримінальним і ци­вільним правом утворює юридичну основу, обов’язкову частину очо­люваної конституційним правом системи.

До профілюючих галузей щільно примикають основні процесуаль­ні — кримінально-процесуальне, цивільне процесуальне, а також адміністративно-процесуальне право, яке перебуває у стані формуван­ня. Наявність процесуальних галузей обумовлена необхідністю орга­нізації виконання норм відповідних профілюючих галузей.

Деякі галузі права належать до спеціальних, призначенням яких є забезпечення спеціалізованого правового режиму для окремого виду суспільних відносин (наприклад, трудове право, сімейне право, земель­не право, фінансове право). І, нарешті, вирізняються комплексні галу­зі, які регламентують певне коло відносин. їх правові приписи дещо відокремлені від норм профілюючих галузей (наприклад, банківське право, податкове право, авторське право).

Співвідношення адміністративного права з іншими галузями пра­ва зумовлено місцем кожної з них у правовій системі. Так, найтісніший зв’язок спостерігається між адміністративним і конституційним пра­вом, оскільки останнє становить основу всіх галузей права, містить вихідні положення, на підставі та з урахуванням яких виникають адміністративно-правові норми.

Адміністративне право та профілюючі галузі є рівнозначними, автономними центрами системи права, котрі, як правило, існують не­залежно один від одного. Межі дії кримінального та адміністративно­го права визначаються характером та спрямованістю заборон, встанов­лених їх нормами. Цивільне та адміністративне право на першій погляд регулюють схожі суспільні відносини майнового характеру, але в нор­мах кожної з галузей домінують ті чи інші елементи методу правового регулювання.

Питання співвідношення адміністративного права зі спеціальними галузями вирішується подібно до того, як воно розв’язано щодо права цивільного. Так, нормами трудового права врегульовано відносини між рівноправними суб’єктами (працівником та роботодавцем), які дійшли згоди щодо умов праці. Разом з тим виникнення та припинення трудових відносин супроводжуються виданням наказів, які за своєю природою є односторонніми управлінськими актами. Особливо тісно взаємодіють норми адміністративного і трудового права при регулюванні відносин, обумовлених перебуванням осіб на державній службі.

Найскладніше провести межі між адміністративним правом і комп­лексними галузями. Наприклад, механізм співвідношення адміністра­тивного і податкового права такий, що більшу частину відносин, які формують предмет останнього, врегульовано нормами адміністратив­ного права за допомогою притаманних йому правових засобів.