§ 4. Полномочия главы государства

Специфика полномочий главы государства состоит в том, что не­зависимо от формы правления он осуществляет такие виды деятель­ности, которые близки к деятельности законодательной, исполнитель­ной или судебной власти. В то же время форма правления и конкрет­ные условия в каждом государстве накладывают отпечаток на набор таких полномочий. Поэтому даваемое ниже перечисление типичных полномочий главы государства не следует воспринимать как жесткий и одинаковый для всех перечень.

К деятельности главы государства в сфере организации работы за­конодательного органа и законотворческого процесса могут быть отне­сены такие полномочия, как: созыв парламента на очередные и вне­очередные сессии; роспуск однопалатного парламента или его нижней палаты, подписание и публикация законов, использование права вето; обращение в орган конституционного контроля (надзора, суда, трибу­нала) в отношении законодательных и иных актов, противоречащих конституции, назначение референдума.

К сфере организации работы органов исполнительной власти и самой управленческой деятельности условно относятся следующие полномочия главы государства. Он принимает участие в формирова­нии правительства, назначает премьер-министра и принимает его от­ставку; по предложению премьер-министра назначает и смещает ми­нистров; в некоторых странах глава государства созывает заседания совета министров и председательствует на них; является верховным главнокомандующим вооруженными силами страны; созывает совет национальной безопасности и председательствует на нем; объявляет чрезвычайное или военное положение (с последующим утверждением этого решения парламентом); издает нормативные акты и др.

Глава государства представляет свою страну в международных от­ношениях, назначает дипломатических представителей и принимает верительные грамоты от зарубежных представителей; заключает меж­дународные договоры; объявляет войну и заключает мир и т.д. Ему принадлежит также право решения вопросов гражданства, предостав­ления убежища иностранцам.

В сфере организации работы судебной власти и в какой-то степени в области судебной деятельности глава государства: назначает (или предлагает парламенту кандидатуры) судей высших и других судов, генерального прокурора, если такая должность есть, и др. Глава госу­дарства осуществляет также право помилования.

В историческом смысле большинство из названных полномочий можно было бы считать рудиментом существовавшей в далеком про­шлом принадлежности всех властных функций одному верховному властителю. Однако в современном конституционно-правовом смыс­ле подобного рода полномочия не только не противоречат принципу разделения властей, но, напротив, вполне оправданны. Посредством их реализации глава государства способен поддерживать стабиль­ность и согласованное функционирование государственной системы, гражданский мир, охранять конституционный строй, суверенитет и целостность государства.

Заметим, что для реализации полномочий главы государства не имеет особого значения, входит он или нет в состав соответствующих органов, относящихся к той или иной ветви власти. Например, в соот­ветствии с Конституцией Индии исполнительная власть принадлежит Президенту и осуществляется им либо непосредственно, либо через должностных лиц, подчиненных ему, согласно Конституции (ч. 1 ст. 53). В то же время парламент этой страны состоит, как сказано в ее Конституции, из Президента и двух палат: Совета штатов и Народной палаты (ст. 79). Напротив, Основной закон ФРГ исключает участие Президента в какой-либо ветви власти: Президент не может входить ни в состав Правительства, ни в законодательный орган Федерации или земли (ч. 1 ст. 55). Это, однако, не препятствует Президенту ФРГ выполнять отдельные полномочия в сфере деятельности органов и за­конодательной, и исполнительной власти.

А вот что имеет значение для объема полномочий главы государст­ва и их роли, оказываемой на процесс текущего управления страной, так это, главным образом, форма правления.

В парламентских республиках роль главы государства, который об­ладает формально значительными полномочиями, на практике явля­ется, по существу, номинальной. Возьмем для примера Конституцию Италии, ст. 87 которой гласит: «Президент Республики является Гла­вой Государства и представляет национальное единство.

Он может направлять палатам послания;

назначает выборы новых палат и определяет день первого засе­дания;

санкционирует представление палатам правительственных зако­нопроектов;

промульгирует законы, издает декреты, имеющие силу закона, и постановления;

назначает референдум в случаях, предусмотренных Конституцией; назначает в случаях, указанных законом, должностных лиц Госу­дарства;

аккредитует и принимает дипломатических представителей, рати­фицирует международные договоры, в соответствующих случаях — с предварительного разрешения палат;

является командующим вооруженными силами, председательству­ет в созданном согласно закону Верховном совете обороны, объявляет, по решению палат, состояние войны;

председательствует в Высшем совете магистратуры; может даро­вать помилование и изменять приговоры;

жалует знаки отличия Республики».

Кроме этого, Президент Италии может, заслушав председателей палат, даже распустить обе палаты или одну из них (правда, не в по­следние шесть месяцев своих полномочий).

Казалось бы, полномочия достаточно обширны. Но при более по­дробном анализе и особенно при сопоставлении с практикой стано­вится ясно, что главной фигурой в текущей государственной жизни Италии является отнюдь не глава государства. Например, как преду­смотрено в Конституции Италии, «никакой акт Президента Респуб­лики не действителен, если он не завизирован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны.

Акты, имеющие силу закона, и другие указанные в законе акты скрепляются подписью также Председателя Совета министров» (ст. 89). Это означает, что управленческие акты Президента Италии находятся под контролем исполнительной власти, на практике они и рождаются в недрах исполнительной власти и лишь оформляются президентскими актами.

Аналогичная норма имеется в Основном законе ФРГ: «Для дейст­вительности приказаний и распоряжений Президента Республики не­обходима их контрасигнация Федеральным канцлером или соответст­вующим федеральным министром» (ст. 58).

В парламентских монархиях аналогичное положение. Так, фор­мально Великобритания управляется монархом, который имеет об­ширные полномочия. Однако фактически страной управляет Прави­тельство.

Реальной властью обладает глава государства в президентской рес­публике, поскольку он является одновременно и главой исполнитель­ной власти. Президент назначает и освобождает премьер-министра (если он есть), министров (нередко, правда, с согласия парламента или одной из его палат).

Так, исполнительная власть в соответствии со ст. II Конституции США осуществляется Президентом. Его компетенция чрезвычайно обширна. Он принимает самое непосредственное участие в законода­тельном процессе, подписывая или отклоняя все билли, принятые

Конгрессом. Используя свое право предоставлять Конгрессу различ­ного рода информацию, Президент США формулирует в своих посла­ниях конкретные законодательные предложения. Важное полномочие американского Президента — назначение на различного рода долж­ности, которое он производит «по совету и с согласия» Сената. Об­ширны его полномочия в сфере внешней политики: он назначает и отзывает послов и других полномочных представителей, имеет право заключать международные договоры, исполнительные соглашения. В своей деятельности Президент не подотчетен никаким органам и может быть отстранен от своей должности только в порядке импич­мента, если будет признан виновным в измене или совершении иного тяжкого преступления. Должности премьер-министра в США не су­ществует; кабинет состоит из министров, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом, целиком ему подотчетны.

Близкий конституционно-правовой статус имеют президенты ряда латиноамериканских стран с президентской формой правления.

Полномочия главы государства в странах со смешанной формой правления весьма разнообразны. Их стоит рассмотреть более деталь­но, так как это актуально для современной России.

Прежде всего заметим, что разные полупрезидентские республики по-разному восприняли такой институт, как «послания президента». На первый взгляд кажется, что этот институт не играет существенной роли в жизни страны. Это, однако, не так, если согласно конституции или политической практике правительство формируется на основе (с учетом) парламентских выборов. В этом случае императивность президентских посланий (как, например, в России или Белоруссии) может стать основой для конституционного кризиса, если политичес­кий курс президента и правительства, сформированного из полити­ческих противников главы государства, будут принципиально расхо­диться.

Поэтому конституционные законодатели многих стран с полупре­зидентской формой правления либо вообще не вводили такой инсти­тут, либо не предусматривают жесткую формулу посланий (об основ­ных направлениях внутренней и внешней политики).

Второй из важных факторов, обусловливающих общий властный баланс, — принципы и порядок формирования правительства (каби­нета министров). Наименьшую степень политической самостятель-ности президенту предоставляют конституции Болгарии, Македонии и Португалии.

Более широкое пространство для политического маневра прези­дента предоставляют конституции Польши, Словении и Хорватии.

Здесь президенты формально не связаны обязанностью предлагать мандат на формирование правительства лидеру парламентского боль­шинства. К тому же тут не требуется согласия нижней палаты парла­мента с кандидатурой премьер-министра. Однако в качестве компен­сации отсутствия такой обязанности конституции Польши и Хорва­тии закрепляют обязательное вынесение вотума доверия кабинету в двухнедельный срок (а в Польше при определеных условиях допуска­ется возможность, самому Сейму избрать Совет министров и его главу). В Словении Президент также обязан провести сначала кон­сультации с парламентскими фракциями, а если выдвинутая прези­дентом кандидатура премьера не набирает большинства, — провести повторные консультации. Причем во втором случае кандидатуры пре­мьера могут выдвигать уже сами фракции и депутатские группы.

Наконец, есть группа государств, где президентам при формирова­нии правительства предоставлено наибольшее политическое про­странство: Белоруссия, Россия и (чуть в меньшей степени) Украина. В этих государствах по сложившейся уже практике правительства служат лишь инструментами президентской власти и всецело зависят от нее, а не от расклада сил в парламенте. Это, однако, не должно было бы означать фатального перевеса в сторону президентской власти. Ведь и во Франции, где формально сущствуют примерно такие же условия для Президента, в последние примерно 15 лет президенты вынуждены формировать кабинеты из предствителей оппозиции. В чем тут «секрет»?

Во-первых, во Франции издавна существуют развитое граждан­ское общество и партийная система, где партии имеют свой устойчи­вый электорат, а также опыт управления страной в качестве правящих партий. Здесь и сами президенты являются представителями своих партий. В таких условиях власть не персонифицируется, а значит, президент не может не считаться с итогами парламентских выборов, прекрасно понимая пределы своего влияния в условиях политической конкуренции.

Во-вторых, в этой стране не только сильны традиции парламента­ризма (зиждущиеся опять-таки на влиятельности партий), но и кон­ституционно законодательная власть обладает большим весом и имеет существенные рычаги воздействия на власть исполнительную.

В-третьих, при схожести общей модели во Франции властная кон­струкция более сбалансирована. При значительных президентских прерогативах здесь конституционно закреплены элементы, сильно на­поминающие парламентскую республику. Например, установлена более высокая степень автономности отношений правительства с пар­ламентом (в Конституции Франции есть даже специальный раздел об этом); у Президента Франции нет полномочия по своей воле и в любой момент отправлять Кабинет в отставку.

Вообще регулирование поводов для роспуска нижней палаты и для отставки правительства влияет на существо принятой модели влас­ти, может быть, даже сильнее, чем порядок формирования кабинета.

Безусловным «лидером» по широте президентского усмотрения является Белоруссия, поскольку в этой стране от Президента зависи­мы не только Правительство, но и обе палаты парламента, которые могут быть распущены в том числе при «систематическом или грубом нарушении Конституции». Чуть более узкие, но тоже допускающие весьма широкое усмотрение прерогативы президентской власти в Рос­сии, Казахстане, Украине. В этих государствах президенты вправе без всяких на то внешних поводов принять решение об отставке кабинета (премьер-министра).

В «промежуточной» группе стран (например, Португалия, Хорва­тия) президенты, хотя и принимают активное участие в судьбе каби­нетов и парламентов, все-таки достаточно жестко ограничены в своих полномочиях и обязаны считаться с законодательным органом.

Наконец, третью группу составляют страны (в частности, Болга­рия, Македония), конституции которых существенно ограничивают прерогативы президентов по прекращению полномочий органов зако­нодательной и исполнительной власти. Президент Македонии лишен права роспуска Парламента, а в Болгарии роспуск вообще не преду­смотрен.