Конституционно-правовые формы охраны конституции

§ 1. Сущность и организация охраны конституции

Конституция тогда является реальной, а не формальной, когда она действует. Действие конституции многообразно, многопланово, многоаспектно. Можно вести речь не только о юридическом действии, о регулятивной роли основного закона, но и об идеологическом, пси­хологическом, нравственно-мировоззренческом воздействии консти­туции на общественную жизнь. Бесспорна ее политическая роль.

Охрана конституции в самом широком смысле предполагает со­вокупность разнообразных мер, обеспечивающих действие конститу­ции. Это не только меры юридического характера, но и меры обра­зовательного и воспитательного плана, меры экономические и поли­тические.

Организация охраны конституции требует учитывать характер вы­полняемых конституцией функций.

Под функциями конституции понимают основные направления ее воздействия на общественные отношения. Чаще всего называют пять таких функций: учредительную, политическую, идеологическую, уп­равленческую и юридическую. Деление это во многом условно, по­скольку основания классификации не одни и те же, да и сами функ­ции во многом пересекаются. Однако в освещении вопросов охраны конституции такая классификация может быть принята во внимание.

Учредительная функция состоит в закреплении всей полноты власти за народом; учреждении институтов, через которые народ осу­ществляет свою власть; установлении основных принципов, которыми все руководствуются в осуществлении властных полномочий.

Политическая функция проявляется в закреплении общественно-политического устройства страны, основных институтов, форм, прин­ципов формирования политической власти и ее использования.

Идеологическая функция указывает на воздействие конституции в идеологическом плане как отражение и формирование нравственного,

политического и правового сознания народа, утверждение принципов национальной и религиозной терпимости.

Управленческая функция заключается в установлении конститу­цией системы органов и механизма управления общественными про­цессами, закреплении нормативной основы управленческих отно­шений.

Юридическая функция состоит в прямом действии принципов и норм конституции, а также в ее юридическом влиянии на обществен­ные отношения через посредство принимаемых на основе конститу­ции законов, подзаконных и правоприменительных актов.

Организация охраны конституции — это создание действенных га­рантий конституционной законности. В целом они определяются на­званными функциями конституции.

Охрана конституции не происходит сама собой. Она требует се­рьезной организационной работы как по формированию определенно­го мировоззрения, общекультурного, политического, правового созна­ния, так и по созданию реальных норм, институтов, материальных ресурсов, которые обеспечивают всестороннее действие основного за­кона.

Субъектами охраны конституции, понимаемой в таком широком смысле, являются все те организации, органы, учреждения и лица, ко­торые разделяют конституционные положения и хотят, чтобы они нашли свое воплощение в жизни. Подача жалобы гражданином на не­конституционное действие должностного лица — один из примеров охраны конституции, использования, в частности, такого инструмен­та, как институт жалоб. Организация преподавателями юридического учебного заведения лектория по действующей конституции — другой пример. Выделение средств на проведение парламентских выборов — третий.

Следует, однако, иметь в виду, что об охране конституции больше говорят в сугубо юридическом, узком смысле. И тогда охрана предстает как совокупность правовых средств по обеспечению юридического дей­ствия основного закона (юридическая защита конституции).

Правовая охрана конституции и ее организация связаны с созда­нием и обеспечением реального действия правовых гарантий консти­туционной законности. В общей форме к такого рода гарантиям отно­сится: совершенствование конституционных норм, надзорно-кон-тролъные меры по обеспечению действия конституционных норм (в особенности парламентский контроль, специализированный кон­ституционный контроль и надзор, гарантирование прав и свобод выс­шим должностным лицом государства), ответственность за наруше­ние конституционных норм.

Обязанности по организации правовых мер охраны конституции лежат на компетентных государственных органах. При этом дело не ограничивается собственно конституцией. Например, проведение работ по совершенствованию законодательства включает в себя не только подготовку поправок к конституции и новых конституцион­ных норм. Сюда входят, кроме того, разработка и совершенствование всех норм права, которые развивают нормы конституции, создают ус­ловия реального воплощения конституционных положений в жизнь. Таким же образом любые меры защиты прав и свобод граждан в ко­нечном счете обеспечивают юридическую защиту конституции. И меры ответственности, применяемые к правонарушителям, в итоге упрочивают конституционный правопорядок. Все виды надзора И контроля за выполнением основанных на конституции законов слу­жат по большому счету целям охраны конституции.

Правовая охрана конституции может быть представлена и в стро­го специальном смысле — как совокупность контрольно-надзорных пол­номочий и мер со стороны государственных органов, обладающих пра­вом проверки содержания нормативных актов и действий адресатов права на предмет их соответствия основному закону.

В этом аспекте различают предварительную и последующую охра­ну конституции в зависимости от того, подвергаются контролю (над­зору) проекты нормативных актов или уже принятые акты (совершен­ные действия)¹¹.

Охрана может быть материальной, когда проводится содержатель­ная проверка актов (действий), и формальной, когда проверке подвер­гается только соблюдение процедуры (порядка) принятия актов (со­вершения действия).

Различают правовую охрану в виде конкретного и абстрактного контроля. Конкретный — имеет место в связи с конкретными случая­ми применения нормативного акта или в связи с конкретной деятель­ностью должностных лиц и органов государства¹². Абстрактный — осу­ществляется по разным основаниям, но вне конкретного повода.

С точки зрения обязательности правовую охрану конституции можно подразделить на обязательную и факультативную. Первая предполагает возложение на определенных субъектов обязанности

при определенных обстоятельствах предпринимать соответствующие действия по охране конституции. Вторая — основывается на собствен­ной инициативе субъекта выступить в защиту конституции.

Организация охраны конституции осуществляется в разных формах:

133. в форме использования властных прерогатив президентом как гарантом конституции;

134. в форме использования компетентными субъектами права зако­нодательной инициативы;

135. путем установления особого порядка (усложненного) пересмот­ра и внесения предложений о поправках в текст действующей консти­туции;

136. в форме прямого конституционного надзора, когда компетент­ный государственный орган выявляет неконституционность акта, но сам не отменяет его;

137. через косвенный конституционный надзор, когда правомочные органы (суды общей юрисдикции) вправе временно не применять за­коны (если, по их мнению, они не соответствуют конституции) и об­ращаться за подтверждением их конституционности в конституцион­ный суд;

138. в форме предварительного и последующего конституционного контроля, когда компетентные государственные органы не только вы­являют несоответствие актов (не вступивших или уже вступивших в юридическую силу) конституции, но и отменяют то, что не соответст­вует основному закону;

139. в форме официального нормативного и казуального конститу­ционного толкования;

140. посредством конституционно-правового судебного разрешения споров о компетенции (между субъектами федерации, органами госу­дарственной власти и управления и т.д.);

141. в форме конституционной экспертизы правоприменительной практики, когда конституционный суд рассматривает дела по жалобам на нарушения основных прав и свобод граждан.

В научной литературе дискутируется вопрос об отнесении к фор­мам конституционного контроля референдума. По-видимому, было бы правильно усматривать в референдуме своего рода форму охраны конституции, но только тогда, когда в рамках этого института решают­ся организационные и правовые вопросы обеспечения действия кон­ституционных норм.

Каковы бы ни были формы охраны конституции и формальные действия по проверке и оценке конституционности актов, действия, устраняющие выявленные несоответствия, фактически речь идет о за­

щите тех ценностей, которые закреплены конституцией, и об обеспе­чении юридической ценности основного закона — проведении верхо­венства конституции и ее прямого действия. Основное бремя в защите конституции ложится на систему государственного контроля и надзо­ра, в которой важную роль призван играть институт конституционной ответственности. Вместе с тем в охране конституции задействована также система индивидуальной защиты конституционных прав и сво­бод самими их носителями (субъектами).