§ 2. Ответственность по российскому конституционному праву

Конституционное реформирование России во многом изменило институт конституционной ответственности. Строго говоря, в совет­ской России об ответственности носителей конституционных прав и обязанностей можно было говорить лишь условно и преимущест­венно в аспекте позитивной ответственности и скорее ответствен­ности партийной, политической, нежели юридической. Впрочем, и негативная ответственность имела место прежде всего по партийной линии. Конституционные нормы не расписывали основания и формы ответственности, не предусматривали всех возможных по­следствий конституционных деликтов. Поэтому следует констатиро­вать большой сдвиг в сторону цивилизованного развития анализи­руемого института в самой Конституции РФ и в соответствующих конституционных законах, а также в актах, их конкретизирующих и обеспечивающих. Вместе с тем живы и пережитки разного времени (в том числе и времени царской России), когда власти уходили от ответственности.

В настоящее время приходится, к сожалению, констатировать, что на всех уровнях организации и функционирования власти разбалан-сированы ее основные компоненты — права, обязанности и ответст­венность. Права концентрируются на одних уровнях, обязанности распределены по другим уровням, а правовая ответственность власти, как правило, вообще не определена. На современном этапе государст­венного строительства в России особую актуальность приобретает оп­тимальное разделение функций между федеральной, региональными и муниципальными властями. Разделение функций одновременно предполагает и разделение ответственности с тем, чтобы все участни­ки конституционного процесса знали, кто за что и в каком порядке отвечает.

Нарушения Конституции могут происходить опосредованно — через нарушение норм текущего законодательства, конкретизирую­щих, разививающих те или иные ее положения. Некоторые нормы об­ладают «двойной защитой». Нарушение их, образующее конституци­онный деликт, воспроизводится также в отраслевом законодательстве. Например, ст. 13 Конституции РФ запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели или деятельность которых направ­лены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопаснос­ти государства, создание вооруженных формирований, разжигание со­циальной, расовой, национальной и религиозной розни. Статьи 279, 280, 282 Уголовного кодекса РФ запрещают те же действия. Соответ­ствующие составы, однако, весьма отличаются друг от друга. Так, если субъектами конституционной ответственности могут быть любые лица, государственные органы и общественные объединения, то меры уголовного воздействия применяются только по отношению к физи­ческим лицам. Надо заметить, что возложение уголовной ответствен­ности на лицо, обладающее публичной властью, не только не исклю­чает, но даже предполагает конституционную ответственность, если соответствующие деликты перекрещиваются.

Конституционный деликт — это деяние (действие или бездейст­вие) субъекта конституционной ответственности как участника кон­ституционных правоотношений, не отвечающее должному поведению и влекущее за собой применение мер конституционной ответствен­ности.

О конституционном деликте следует говорить в случаях наруше­ния не только конституционных норм, но и общепризнанных принци­пов и норм международного права и международных договоров, являющихся составной частью правовой системы Российской Феде­рации.

«Несоответствие должному поведению» охватывает любое деяние (действие или бездействие), отклоняющееся от конституционной мо­дели, нарушающее запреты, выходящее за пределы дозволенного либо противоречащее общим началам (принципам) и смыслу Конституции. Разработанное юридической наукой понятие состава правонаруше­ния в целом применимо к конституционному деликту, в структуре ко­торого различаются: объект, объективная сторона, субъект, субъектив­ная сторона.

Объектом конституционного деликта являются регулируемые и охраняемые Конституцией общественные отношения, на которые по­сягают определенные субъекты. Эти отношения опосредуют высшие социальные ценности, в качестве которых выступают: человек, его права и свободы (ст. 2 и 18), народовластие (ст. 3), суверенитет Рос­сийской Федерации, целостность и неприкосновенность ее террито­рии (ст. 4), федерализм (ст. 5), осуществление государственной влас­ти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10) и ее институциональная организация (ст. 11), идео­логическое и политическое многообразие (ст. 13) и т.д. В обобщенном виде в качестве объектов конституционных правонарушений выступа­ют конституционная законность и правопорядок как структурообра­зующие элементы конституционного строя. I

Объективная сторона характеризует конституционный деликт вовне, т.е. раскрывает само деяние и те последствия, с которыми свя­зан ущерб, причиненный объекту конституционного деликта. Следует также учитывать способ совершения конституционного деликта. Важ­ным элементом объективной стороны является противоправность. Противоправными признаются те деяния, которые отступают от тре­буемого государством должного поведения. Такое требование есть одновременно и запрещение недолжного поведения. Запрещение тех. или иных деяний осуществляется государством в конечном счете путем установления юридических санкций на случай их совершения. Противоправность акта поведения с точки зрения теории консти­туционно-правовой (государственно-правовой) ответственности клас­сически выражается в основном в трех формах: 1) неприменение кон­ституционной нормы; 2) недолжное применение конституционной нормы, что может выражаться в недостаточно эффективной реализа­ции предписаний нормы, в использовании одного из возможных вари­антов поведения в ущерб другим, при получении отрицательного ре­зультата; 3) прямое нарушение конституционной нормы.

Не соответствующим конституционно должному поведению может быть как действие, так и бездействие. При этом бездействие может быть признано таковым лишь при условии, если субъект кон­ституционной ответственности не выполнил возложенной на него конституционной обязанности и не совершил действия, которые был должен совершить. Примером такого деликтного бездействия служит полная устраненность, безучастность, непринятие надлежащих кон­ституционных мер Президентом СССР М.С. Горбачевым в связи с подписанием Беловежского соглашения 1991 г. об упразднении Со­ветского Союза.

Субъектами конституционных деликтов по российскому консти­туционному праву являются граждане, иностранные граждане и лица без гражданства, государственные органы, негосударственные органы и объединения, должностные лица, нарушающие конституционные установления и способные нести за это юридическую ответствен­ность.

Субъективная сторона конституционного деликта отражает пси­хическое отношение субъекта к деянию, не соответствующему долж­ному поведению и его последствиям. Оно может быть выражено в одной из форм вины: умысле или неосторожности.

Многие конституционные деликты могут быть совершены как с умыслом, так и по неосторожности. Формулировка ряда конституци­онных деликтов предполагает, что некоторые из них могут быть со­вершены только в форме умысла, например, захват власти или при­своение властных полномочий (ч. 4 ст. 3 Конституции), превышение полномочий Президентом РФ в случаях издания указов, «действую­щих до принятия федеральных законов». Наряду с умыслом и неосто­рожностью субъективную сторону характеризуют такие факультатив­ные признаки, как мотив и цель. Так, создание и деятельность общест­венных объединений становится конституционным деликтом лишь при условии, если они преследуют цели, перечисленные в ч. 5 ст. 13 .Конституции РФ.

В конституционном праве вина не может быть сведена к традици­онному пониманию психического отношения субъекта к деянию, не соответствующему должному поведению и его последствиям. Она ас­социируется главным образом с наличием у субъекта возможности надлежащим образом исполнить конституционные обязанности и не­принятием им всех необходимых мер для того, чтобы не допустить конституционного правонарушения.

Впрочем, иногда вопрос о вине даже не обсуждается. Например, Конституционный Суд РФ признает тот или иной федеральный закон неконституционным безотносительно наличия или отсутствия вины Государственной Думы, принявшей такой закон, Совета Федерации — одобрившего, и Президента, подписавшего его.

В России конституционные деликты не только не подвергались систематизации и кодификации, но даже не были предметом специ­ального научного исследования. Отсутствует понятийный аппарат, лишь в общих чертах просматриваются составы конституционных де­ликтов, не совсем ясны их особенности, критерии разграничения с другими правонарушениями. Российская Конституция не формули­рует, за редким исключением, составы деликтов в чистом виде. Такова специфика конституционного регулирования.

Обособление конституционных деликтов целесообразно прово­дить применительно к его основным объектам, с учетом специфики различных сфер конституционного регулирования. Исходя из этого можно выделить конституционные деликты: в сфере основ консти­туционного строя; в сфере прав и свобод человека и гражданина, в сфере федеративного устройства, в сфере институциональной орга­низации и функционирования государственной власти, в сфере местного самоуправления, в сфере изменения и пересмотра Консти­туции РФ.

Некоторые конституционные деликты в рамках данной классифи­кации получили в России большой общественный резонанс. Так, Кон­ституция РФ не допускает создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильст­венное изменение основ конституционного строя и нарушение це­лостности Российской Федерации, создание вооруженных формиро­ваний, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ч. 5 ст. 13). Однако в прошлом некоторые общественные объ­единения и организации действовали в режиме определенной кон­фронтации с Конституцией РФ.

В сфере федеративного устройства были распространены консти­туционные деликты, состоящие в нарушении конституционного раз­граничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов. В обобщенном виде содержание нарушений сводится к ' следующему. Устанавливается верховенство субъекта Российской Федерации в вопросах владения, пользования и распоряжения при­родными и иными ресурсами. Указанные положения были включены в конституции 15 республик: Тыва, Адыгея, Алтай, Башкортостан, Ингушетия, Коми, Северная Осетия—Алания, Бурятия, Дагестан, Калмыкия, Карелия, Татарстан, Удмуртия, Хакасия, Чечня. Положе­ния, касающиеся земли, недр, леса, растительного и животного мира, водных и других природных ресурсов (в частности, отнесение указан­ных вопросов к ведению субъекта Российской Федерации), содержа­лись в более 300 актах субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией РФ судоустройство, установление судебной системы России относятся к ведению Российской Федера­ции и регулируются федеральным конституционным законом. Между тем вопросы судоустройства содержались в конституциях республик: Карачаево-Черкесия, Тыва, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабарди­но-Балкария, Калмыкия, Карелия, Коми, Северная Осетия—Алания, Татарстан, Чувашия, Марий Эл, Мордовия, Адыгея, Башкортостан, Алтай, Чечня, Хакасия, Саха (Якутия).

Нарушения в сфере местного самоуправления. В законах ряда субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении права местных сообществ граждан ущемлялись. Кроме того, уставы отдель­ных муниципальных образований неосновательно относили к веде­нию своей территории недра и даже воздушное пространство и т.д. Немало серьезных нарушений допускалось при регистрации уставов муниципальных образований. Нечеткость федерального закона на практике привела к возникновению проблемы легитимности деятель­ности тех муниципальных образований, уставы которых приняты, опубликованы, но не прошли в установленном порядке государствен­ную регистрацию.

Все конституционные нормы (как составная часть права) должны быть защищены государством. И не только «извне», но в необходимых случаях и за счет собственного, внутреннего потенциала. Уровень пра­восознания и конституционного законопослушания в современном российском обществе таковы, что объективно требуют «страховки» Конституции, использования ответственности в качестве важнейшего средства побуждения и принуждения к соблюдению конституцион­ных норм и принципов. Но вопрос не ставится таким образом, чтобы каждая конституционная норма была снабжена собственной санк­цией. Предложения включить в Основной Закон санкции за те или иные правонарушения были отвергнуты при обсуждении проекта Конституции. Для Конституции РФ наиболее характерным является отсылочный способ определения ответственности.

Негативная государственно-правовая оценка отклоняющегося по­ведения и характер наступивших неблагоприятных последствий для соответствующих субъектов преимущественно выражено в таких кон­ституционных формах, как:

официальное признание работы государственных органов, долж­ностных лиц неудовлетворительной либо указание на ее недостатки;

досрочное переформирование органа государственной власти (роспуск Государственной Думы, отставка Правительства РФ, до­срочное прекращение полномочий (роспуск) органа законодательной власти субъекта Федерации, органа местного самоуправления);

лишение, ограничение специального конституционно-правового статуса (отрешение от должности Президента РФ, освобождение от должности президентов и губернаторов (глав администраций) субъек­тов Федерации, отзыв высшего должностного лица субъекта Федера­ции, депутата органа законодательной власти, депутата, а также вы­борного должностного лица органа местного самоуправления (главы, мэра);

досрочное прекращение полномочий депутата в случае признания его виновным в совершении преступления по приговору суда, досроч­ное прекращение (приостановление) полномочий судьи, отзыв дипло­матического представителя;

устранение конституционного нарушения (признание правовых актов не соответствующими Конституции или недействительными, приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, признание итогов голосования, выборов отдельных депутатов или должностных лиц, итогов голосова­ния на референдуме недействительными; отмена регистрации канди­дата (списка кандидатов) в депутаты, расформирование избиратель­ной комиссии, вынесение предупреждения кандидату, избирательному объединению, инициативной группе избирателей; отказ в регистрации либо отмена регистрации, приостановление или запрет (прекраще­ние) деятельности партии, общественного объединения);

ограничение, лишение специального или общественного статуса гражданина (лишение государственных наград, почетных и других званий, лишение определенных прав, льгот и преимуществ, отмена ре­шения о приеме в гражданство Российской Федерации, лишение ста­туса беженца, вынужденного переселенца); принуждение к исполне­нию конституционных обязанностей и т.д.;

¹ Подробный анализ названных санкций и возможности их реализации в РОССИИ см.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М , 2002. С. 288-398.

ущемление имущественного положения и др

.¹

Не рассматривая каждую из приведенных санкций, отметим лишь в качестве общего вывода:

конституционный механизм санкционирования, прежде всего в силу его незадействованности и пробельности, не стал еще эффективным средством обеспечения реализации Конституции РФ. В современной России ответственность и ее важнейший принцип неотвратимости наказания в конституционной сфере практически почти не реализу­ются.