§ 2. Государственно-территориальное устройство России

Л. Становление и развитие российского федерализма

Федерализм как теория и практика государственного устройства сыграл определенную роль в становлении и развитии России. В ран­нюю эпоху российской истории, особенно в удельный период, когда на всем востоке Европы существовал ряд небольших самостоятельных славянских государств, федерализм являлся выражением центростре­мительной тенденции и служил обоснованию объединения удельных княжеств и образования крупного централизованного государства, по­строенного на началах единодержавия.

В последующем федерализм в политической мысли России разви­вался как обоснование двух противоположных тенденций:

68. деинтеграционной, выразителем которой были и русский анар­хизм, и украинофильство, и польский автономизм, и грузинские соци­алисты-федералисты, и дашнакцутюны в Армении, которые считали федерализм принципом организации своей партии, а также и принци­пом межпартийных, межнациональных и международных отношений;

69. интеграционной, выражением которой была идея панславист­ского федерализма как общеславянского политического единства, объединения в единое федеративное государство всех славянских на­родов.

Однако обе эти тенденции сколько-нибудь заметного отражения в государственном устройстве России не нашли. К началу XX в. Россия состояла из 74 губерний, 20 областей, двух округов, девяти градона-чальств, восьми генерал-губернаторств. При этом границы админи­стративно-территориальных единиц не совпадали с территориями компактного проживания различных национальных групп; нацио­нальные начала в форме федерации были привнесены в практику го­сударственного устройства России Октябрьской революцией 1917 г.

При этом, однако, следует оговориться, что Россия была провоз­глашена федеративным государством в начале января 1918 г. Всерос­сийским Учредительным собранием, которое было избрано до октября 1917 г. и в котором большевики составляли меньшинство. Федера­лизм выступал тогда не в качестве формы или способа решения на­ционального вопроса, а как способ демократизации государства путем децентрализации власти и формирования системы полицентризма. На взглядах большинства делегатов Учредительного собрания на го­сударственное устройство России отразился общедемократический характер Февральской буржуазно-демократической революции 1917 г.

Начало практического становления федерализма в России было положено состоявшимся также в январе 1918 г. III Всероссийским съездом Советов. В принятой съездом Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа провозглашалось, что Советская Россий­ская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик. Закреплен­ные в этой Декларации принципиальные установки на федерализа­цию России были развиты в резолюции съезда «О федеральных уч­реждениях Российской Республики».

Процесс образования на территории России автономий по наци­ональному или территориальному (географическому) принципу ак­тивизировался с принятием 10 июля 1918 г. первой Конституции РСФСР, закрепившей федеративный принцип организации единой российской государственности. «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, — говорилось в ст. 11 Конституции, — могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть об­разованными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистичес­кую Федеративную Советскую Республику». К 1923 г. в состав РСФСР входили 11 автономных республик, 14 автономных облас­тей и 63 губернии и области.

Одновременно шло становление Союза ССР. Особую актуаль­ность при этом имел вопрос о форме государственного объединения национальных республик. Осенью 1922 г. в развернувшейся по этому поводу дискуссии в Политбюро ЦК РКП(б) выявились разные пози­ции. Одни предлагали ограничиться чем-то вроде конфедерации рес­публик, без создания единых общегосударственных органов, наделен­ных большими полномочиями. Другие предлагали так называемую автономизацию, т.е. вступление всех советских республик в состав

РСФСР на началах автономии. Третьи, поддержанные В.И. Лениным, предлагали создание союзного государства на основе добровольного объединения равноправных республик. Проект объединения, разрабо­танный на основе предложений В.И. Ленина, в октябре 1922 г. полу­чил одобрение Пленума ЦК РКП(б). 30 декабря 1922 г. I съезд Сове­тов Союза ССР принял решение о создании Союза Советских Социа­листических Республик. Съезд единогласно одобрил Декларацию и Договор об образовании СССР.

Одновременно в соответствии с Конституцией СССР 1924 г. су­жался круг полномочий самой РСФСР, поскольку союзным органам были переданы оборона и внешние сношения, руководство транспор­том и связью. При этом, однако, РСФСР, как и другие союзные рес­публики, оставалась формально суверенным государством и сохраня­ла право свободного выхода из состава СССР.

Важным этапом в развитии советского типа федерализма явилось принятие Конституций СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г. Союзное и российское государства стали, по существу, унитарными с характер­ным для них политическим моноцентризмом.

Принятие Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. не привнесло сколько-нибудь заметных новелл в правовой ста­тус союзных и автономных республик, автономных областей и нацио­нальных округов, названных теперь автономными округами. Застыв­шие формы государственного устройства, сверхцентрализация страны в политической, экономической и иных сферах жизни общества и го­сударства стали тормозом в развитии подспудно вызревавших в обще­стве демократических процессов. Национальный принцип, положен­ный в основу государственного строительства СССР и РСФСР, в условиях падения роли КПСС, выступавшей несущей конструкцией советского государства, и снижения ее влияния на процессы государ­ственного строительства вольно или невольно явился катализатором разрушения СССР.

Процессы суверенизации активизировались и в Российской Феде­рации. Большинство автономных республик отказалось от статуса автономий и приняло декларации о суверенитете. Автономные облас­ти (кроме Еврейской) провозгласили себя республиками, некоторые автономные округа заявили о необходимости выхода из состава краев и областей, о преобразовании их в республики. Центробежные тенден­ции, питавшиеся идеей национального суверенитета, создали реаль­ную угрозу целостности и единству Российской Федерации.

В этих условиях важное значение имел подписанный 31 марта 1992 г. Федеративный договор, который 10 апреля 1992 г. был вклю­чен в Конституцию РФ как ее составная часть. Федеративный до­

говор, содержавший три самостоятельных акта о разграничении пред­метов ведения и полномочий между федеральными органами государ­ственной власти и органами государственной власти каждого из трех видов субъектов Федерации, значительно модифицировал федератив­ное устройство России. В российский федерализм, существовавший доселе в форме автономии национальных государств и государствопо-добных образований, был привнесен наряду с национальным террито­риальный принцип, не устранивший при этом административной формы организации края, области или города федерального значения.

Следует подчеркнуть, что заключение Федеративного договора не трансформировало конституционную природу Российской Федера­ции; Россия, оставаясь федерацией, основанной на Конституции, не стала договорной. Данный договор не носил изначально и не приобрел в результате его практического осуществления учредительного харак­тера и не является договором об образовании государства. Строго го­воря, это не «федеративный» договор, а договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами го­сударственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, главная цель которого заключалась в рацио­нализации государственной власти путем ее децентрализации, обеспе­чении условий демократического развития российской государствен­ности при безусловном сохранении ее единства и целостности.

Этот договор основывался на пяти принципиальных положениях: во-первых, на признании в качестве субъектов Российской Федера­ции не только национально-государственных и национально-террито­риальных образований, но и административно-территориальных еди­ниц высшего звена; во-вторых, на равенстве конституционно-правово­го статуса субъектов Российской Федерации — национальных и территориальных; в-третьих, на наличии общефедерального масштаба прав человека и признании равенства прав и свобод независимо от этнической, конфессиональной или иной принадлежности граждан на всей территории Российской Федерации; в-четвертых, на единстве экономического, политического и конституционно-правового про­странства России; в-пятых, на сочетании единства и целостности фе­деративного государства с максимальной самостоятельностью состав­ляющих его субъектов.

Несмотря на известную противоречивость практики реализации этого акта, Федеративный договор сыграл позитивную роль в стаби­лизации федеративных отношений, придал им большую определен­ность, а преодолев моноцентризм публичной власти, создал более благоприятные условия для развития демократических институтов. Разумеется, данным актом не были сняты все противоречия в федера-

тивных отношениях, более того, на месте старых появились новые. Но из этого не следует делать вывода, что Федеративный договор не сыг­рал позитивной роли. Сохранив государственное единство народов России, он положил начало действительно назревшему обновлению федеративных отношений, явился важным этапом на путях конститу­ционного оформления нового качества российского федерализма в принятой в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации.

Б. Особенности федеративного устройства России и функционирования российского федерализма

Конституционные принципы федеративного устройства Россий­ской Федерации. В основе государственно-территориального устрой­ства Российской Федерации лежат принципы, имеющие определяю­щее значение для характера взаимоотношений различных уровней фе­деративной системы, обеспечения единства и целостности государства и учета особенностей ее составных частей, гарантирования общефеде­рального стандарта прав человека на всей территории государства. Принципы государственно-территориального устройства России — это закрепляемые Конституцией и обеспечиваемые законодательной, исполнительной и судебной властью основные начала организации и функционирования государственно-территориального устройства Российской Федерации. Эти принципы имеют универсальное значе­ние и в концентрированном виде содержат права и обязанности всех участников федеративных правоотношений и в законах и иных нор­мативных актах как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов Федерации наполня­ются более конкретным правовым содержанием. При этом такое содержание зачастую является результатом компромисса между феде­ральными и региональными органами государственной власти, раз­личными группами политической и экономической элиты и склады­вается в борьбе двух более или менее явственно проявляющихся тен­денций — централизма и децентрализма.

В Конституции РФ закреплены следующие принципы государст­венно-территориального устройства России.

Принцип единства и целостности государства, который находит отражение в единстве территориального, а также политического, эко­номического и правового пространства России. Российский федера­лизм не означает аморфности государственных связей ее составных частей.

Принцип федерализма, который не только представляет собой эле­мент формы государства, но и имеет важное значение для выявления сущности и характера государственной власти, институтов государст­венности и правовой системы. При этом в Российской Федерации вза­имодействуют два уровня федеративной системы и в ее рамках пуб­личной власти — Федерация в целом, представляемая федеральными органами государственной власти, и субъекты Федерации, представ­ляемые органами государственной власти этих субъектов, обладаю­щими в пределах своего ведения всей полнотой государственной власти.

Принцип суверенности Российской Федерации, выступающей в го­сударственно-правовом и международно-правовом отношениях в качестве единственного носителя верховной власти. Суверенитет Рос­сийской Федерации основывается на суверенитете ее многонацио­нального народа, воля которого является источником всякой публич­ной власти (государства, местного самоуправления).

Принцип единого и равного для Российской Федерации, всех ее субъектов стандарта прав и свобод человека и гражданина. При этом, согласно ст. 71 Конституции РФ, регулирование и защита прав чело­века находится в ведении РФ, а защита прав человека ст. 72 Конститу­ции отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ст. 6 Конституции РФ, каждый гражданин Феде­рации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией. Отсюда следу­ет, что субъекты Федерации не вправе сужать конституционный ста­тус личности, установленный основным законом страны. А согласно ст. 19 федеральной Конституции, государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо об­стоятельств, включая место жительства, национальность, вероиспове­дание и т.д.

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между ор­ганами государственной власти Российской Федерации и органами го­сударственной власти субъектов Российской Федерации, в соответст­вии с которым в Конституции РФ, Федеративном договоре и иных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий различа­ются: 1) предметы ведения и полномочия Российской Федерации; 2) предметы совместного ведения и полномочия Российской Федера­ции и ее субъектов; 3) предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации. При этом Конституция определяет предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. За их пределами субъекты Федерации об­ладают всей полнотой государственной власти и осуществляют ее самостоятельно.

Принцип лояльности Федерации по отношению к своим субъектам и субъектов Федерации по отношению к Федерации, или принцип дру­жественных отношений между ними, правовое содержание которого заключается в соблюдении параметров закрепленных за Федерацией и субъектами Федерации полномочий, особенно в сфере конкурирую­щей компетенции, невмешательстве в пределы ведения и полномочия друг друга.

Принцип лояльности в федеративных отношениях предполагает таюке высокий уровень государственного сознания, готовность отста­ивать федеративный строй и собственные прерогативы, отказ от ре­гионального эгоизма и готовность к согласованным решениям в слу­чае споров между Федерацией и ее субъектами или между субъектами Федерации. Но и в этом случае границы такой лояльности определя­ются взаимными конституционными обязательствами участников фе­деративных отношений, возложенными на них Конституцией Россий­ской Федерации, и требованием их добросовестного выполнения.

Виды субъектов Российской Федерации. Конституция РФ вслед за Федеративным договором в структуре Федерации закрепляет три вида субъектов: национально-государственный (республики в составе Российской Федерации); административно-территориальный (края, области, города Москва и Санкт-Петербург); национально-террито­риальный (автономная область и автономные округа). Тем самым дей­ствующая Конституция Российской Федерации, сохранив основную схему прежнего типа федерализма, дополнила ее существенно новыми элементами, наделила административно-территориальные единицы высшего звена (края, области), а также города федерального значения качествами субъектов Федерации, гарантировала всем субъектам дей­ствительную самостоятельность в предоставленных им сферах госу­дарственной и общественной жизни.

Уникальность российского федерализма заключается в том, что в его основу положены как национальный, так и территориальный принципы, что является отражением полиэтничности национального состава России, самобытности ее исторического развития, особеннос­тей строительства российской государственности и т.д. Этим она су­щественно отличается от большинства иных федераций, что, однако, не является оправданием для попыток преобразования отечественной государственности по образцам иных, «правильных», федераций.

В соответствии с Конституцией в Российской Федерации состоят 89 субъектов. В их числе:

21 республика: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Даге­стан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республи­ка Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика

Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осе­тия — Алания, Республика Татарстан, Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика;

шесть краев: Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Примор­ский, Ставропольский, Хабаровский;

49 областей: Амурская, Архангельская, Астраханская, Белгород­ская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Воро­нежская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Кам­чатская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Курганская, Курская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новгородская, Новосибирская, Омская, Оренбург­ская, Орловская, Пензенская, Пермская, Псковская, Ростовская, Ря­занская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Смо­ленская, Тамбовская, Тверская, Томская, Тульская, Тюменская, Улья­новская, Челябинская, Читинская, Ярославская;

два города федерального значения: Москва и Санкт-Петербург;

одна автономная область: Еврейская;

10 автономных округов: Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ор­дынский Бурятский, Ханты-Мансийский — Югра, Чукотский, Эвен­кийский, Ямало-Ненецкий.

Россия не является простым сложением субъектов Федерации, это целостное суверенное государство с единой федеральной конститу­цией, системой федеральных государственных органов, общей терри­торией, общим гражданством, едиными общегосударственными сим­волами и т.п. Односторонние шаги, предпринимаемые отдельными субъектами Российской Федерации в направлении разрушения дан­ного единства, не являются легитимными, а всякое прямое или кос­венное поощрение таких шагов иными государствами противоречит основным принципам и нормам международного права и потому яв­ляется недопустимым вмешательством во внутренние дела Россий­ской Федерации и недружественным актом в отношении нее.

Однако Конституция РФ не исключает возможности расширения числа субъектов Российской Федерации за счет либо интеграции в состав России иного государства (в этом случае не исключены и союз­ные отношения, основанные, однако, не на Конституции России, а на союзном договоре), либо образования нового субъекта в результате вычленения части территории и населения иного (иных) субъектов. При этом расширение субъектного состава Федерации должно осу­ществляться с учетом конституционных гарантий статуса иных субъ­ектов, права и интересы которых затрагиваются, и в порядке, установ­ленном федеральным конституционным законом. Такой закон пока не принят.

При этом следует иметь в виду, что в отношении ряда малочислен­ных народов, как и прежде, сохраняется территориальная, или надэт-ническая, модель федерализма. Эти народы не имеют этнонациональ-ной государственности и в силу своей малочисленности нуждаются в особой государственной защите. В связи с этим, согласно ст. 69 Кон­ституции РФ, государство гарантирует права коренных малочислен­ных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нор­мами международного права и международными договорами Россий­ской Федерации.

Равноправие субъектов Российской Федерации. На современ­ном этапе развития российского федерализма преобладает общая тен­денция выравнивания статуса субъектов Федерации с достаточно четко очерченным кругом их суверенных прав. При этом федеральные органы обладают компетенцией, объем которой определяется в пер­вую очередь интересами сохранения единства и целостности государ­ства, функционирования его институтов, народного хозяйства, субъ­екты же Федерации обладают всей полнотой государственной власти в сферах, отданных их усмотрению.

Всякая нормально функционирующая федерация строится на под­чинении федеральной конституции всех ее субъектов. Пожалуй, не будет преувеличением утверждение, что появление любого жизнеспо­собного федерализма несет в себе идею единства и целостности госу­дарства. Даже в тех странах, в которых привычка к подчинению зако­ну отложилась в генной памяти поколений, неизбежно наблюдается тенденция укрепления унитарных устоев государства, составные части которого при этом пользуются достаточно широкими полномо­чиями. Об этом свидетельствует исторический опыт США, Германии, Австрии, Швейцарии, Австралии, Новой Зеландии и других устойчи­вых федераций.

В Конституции РФ имеются и такие положения, которые дают возможность их противоречивого толкования в процессе реализации. Так, в ч. 1 ст. 66 установлено: «Статус республики определяется Кон­ституцией Российской Федерации и конституцией республики». Но каково соотношение федеральной и республиканских конституций в определении статуса последних? Во всяком случае, представляется, что суверенные права республик и иных субъектов Федерации долж­ны быть определены в федеральной Конституции и соответственно закреплены в конституциях республик, уставах краев, областей и дру­гих субъектов. Иначе не исключено, что по-разному будет решен во­прос о круге и объеме этих прав. Учредительные акты субъектов Рос-

сийской Федерации в некоторых основных положениях, главным об­разом касающихся организации власти и объема их полномочий, порой противоречат федеральной Конституции.

В основе имеющегося несоответствия между фундаментальными положениями Конституции РФ и конституций ряда республик или их разночтения лежит проблема суверенитета. Камнем преткнове­ния стало закрепленное в конституциях республик положение об их государственном суверенитете, которое отсутствует в Конституции РФ. Не в этом ли главная причина того, что в ряде республик Кон­ституция РФ не нашла одобрения на референдуме 12 декабря 1993 г.

Представления о суверенитете государства существенно модифи­цировались по сравнению с тем, как они сложились изначально. Госу­дарственный суверенитет есть своеобразный синдром политического развития человечества, и это развитие привносило в теорию и практи­ку суверенитета новеллы, диктуемые эпохой и потребностями самих государств.

Заложенная в Конституцию РФ модель федерализма не отрица­ет наличия не только у республик, но и у других ее субъектов, всех участников федеративных отношений ряда прав, присущих сувере­нитету. При этом суверенитет как качественное состояние государ­ства и государственной власти не равнозначен суверенным правам Субъектов федеративного государства, ограниченным верховенством Федерации. Два уровня федеративной системы России — федера­тивное государство и субъекты Федерации — не равноправны между собой. Конституционному совещанию 1993 г. удалось выра­ботать формулу, получившую закрепление в ч. 4 ст. 5 Конституции РФ, с которой согласились участвовавшие в нем представители субъектов Российской Федерации: «Во взаимоотношениях с феде­ральными органами государственной власти все субъекты Россий­ской Федерации между собой равноправны». Главное теперь — про­блема гарантий равноправия субъектов Российской Федерации, образованных по национальному и территориальному признакам, которое предполагает предоставление им равных правовых возмож­ностей реализации всех политических, социально-экономических и иных прав народов и каждой личности. А это во многом зависит не только от самих субъектов Федерации, но и в не меньшей мере от организации власти в едином федеративном государстве, от харак­тера бюджетных отношений, налоговой политики и проч. Как под­черкивается в постановлении Конституционного Суда РФ от 15 июля 1996 г. по делу «о дорожных фондах», равноправие субъ­ектов Российской Федерации между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти означает, в част­ности, единообразие конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установления федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государст­венной власти со всеми субъектами Федерации¹.

В качестве способа обеспечения равноправия субъектов Россий­ской Федерации некоторые государственные деятели и ученые предлагают переход к одной модели федерализма — территори­альной. В постепенном переходе от национально-территориального устройства к территориальному усматривается гарантия укрепления российского государства и предотвращения его дезинтеграции. Создается искусственная дилемма: или «национальная», или «тер­риториальная» модель федеративного государственного устройства. Тем самым в общество привносится мысль, будто национальная мо­дель противоречит территориальной, в отличие от последней явля­ется дезинтеграционным фактором и потому должна быть преодо­лена.

¹ См.: Конституционный Суд Российской Федераций! Постановления. Определе­ния. 1992 -1996. С. 646.

В действительности, однако, между этими моделями в многона­циональном государстве нет вызывающих тревогу противоречий. Последние — плод консервативно-унифицированного подхода к фе­дерализму без учета конкретной специфики той или иной страны. Обычно ссылаются на территориальную модель федерализма США, ФРГ и некоторых других стран. Но ее невозможно механически переносить на Россию, где исторически сосуществовали веками компактно проживающие на данной территории разные народы. Эта территория была и продолжает оставаться материальной основой жизнедеятельности соответствующего этноса, а ее принадлежность ему есть существенный элемент характеристики национального су­веренитета. Даже в досоветской России административно-террито­риальное устройство учитывало национальный состав населения. Позднее ряд народов обрел свою государственность вне России или в ее составе. А после принятия в 1990 г. Декларации о государст­венном суверенитете РСФСР и соответствующих деклараций авто­номий конституционный статус последних повысился. Политико-правовое закрепление нового статуса бывших автономий в Россий­ской Федерации было осуществлено в Федеративном договоре, подписанном 31 марта 1992 г.

Действующая Конституция РФ и Федеративный договор исхо­дят из государственно-политических реалий: республики и автоно­мии в составе Российской Федерации есть некая данность, и всякая попытка их скоропалительного преобразования вопреки воле обра­зующих их народов чревата неизмеримыми негативными последствиями. Гипертрофия территориального принципа организа­ции Российской Федерации на современном этапе ее развития неиз­бежно приведет к умалению коллективных прав компактно прожи­вающих на своей национальной территории этносов и их противо­поставлению правам и интересам всего многонационального народа России. В свою очередь гипертрофия национального принципа в ор­ганизации Российской Федерации способна привести к росту сепа­ратизма и поставить под угрозу единство федеративного государ­ства.

Иными словами, между «территориальным» и «национальным» началами в организации российского федерализма нет антагонизма. Специфика российского федерализма вполне допускает наличие субъектов, построенных как по территориальному, так и по нацио­нальному признаку, разумеется, при условии их конституционного равноправия.

Неравноправие субъектов Федерации в экономической сфере порождает негативные политические последствия, усиливает стрем­ление краев и областей преобразовываться в республики. В дан­ном контексте обсуждается проблема правосубъектности русской нации, форм ее самоопределения, образования республики русского народа.

Безусловно, республики в составе Российской Федерации отли­чаются от других субъектов Федерации, они наделены статусом го­сударств и правом иметь свою конституцию. Однако из этого вовсе не следует, что единственным способом выравнивания прав и реаль­ных возможностей субъектов Федерации является преобразование иных субъектов в республики. Характер современного российского федерализма таков, что статусом государственных образований об­ладают не только республики, но и края, области, автономная область и автономные округа. Это, в частности, заложено Конститу­ционным совещанием и основывается на положениях федеральной Конституции о равноправии субъектов Российской Федерации. При этом существенно то, что Российская Федерация, имя которой дано русской нацией, составляющей 83% ее населения, в целом является формой самоопределения русской нации. Границами территори­ального самоопределения русской нации выступает вся территория России.

Следовательно, основная проблема состоит не в республиканиза-ции России, а в создании действенного механизма реализации консти­туционного принципа равноправия субъектов Российской Федера­ции, будь то республики, края, области, города федерального значения или автономные образования. Но важно при этом не только реально пользоваться своими полномочиями, не допуская вмешательства центральных органов в компетенцию субъектов Федерации, но и стро­го соблюдать федеральную Конституцию и законы. Стало быть, речь должна идти не о раздроблении единой суверенной власти, а о рацио­нализации ее, разумной и целесообразной организации.

Асимметрия в структуре российского федерализма. Часть 3 ст. 11 Конституции РФ устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Рос­сийской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Дан­ная норма Конституции, однако, не может рассматриваться вне связи с другими ее фундаментальными положениями. Положение о возмож­ности разграничения предметов ведения и полномочий между органа­ми государственной власти Российской Федерации и органами госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации Конституцией, Федеративным и иными договорами не уравнивает субъектов этих до­говоров. Их конституционный статус не меняется. Согласно ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ, речь идет о взаимной передаче федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Иными словами, Конституция РФ предусматривает возможность заключения таких договоров между Правительством РФ и правитель­ствами субъектов Федерации, соответствующими министерствами и ведомствами по отраслям управления. Не может быть договора между Российской Федерацией и субъектом Федерации как равноправными государствами. Конституция РФ закрепила равноправие субъектов Федерации между собой, а не их равноправие с федеративным госу­дарством, в котором они состоят.

Таким образом, в Конституции сохраняется иерархия федератив­ного государства и его субъектов. В частности, исполнительная власть субъектов Российской Федерации входит в единую исполнительную власть Российской Федерации (постановление Конституционного Суда от 3 июня 1993 г. по делу о проверке конституционности ряда правовых актов, касающихся упразднения поста Президента Мордов­ской ССР); субъекты Российской Федерации не вправе закреплять в

своих актах основания и порядок приостановления и прекращения полномочий федеральных органов и должностных лиц, включая пол­номочия судей (постановление Конституционного Суда от 30 сентяб­ря 1993 г. по делу о проверке ряда правовых актов Кабардино-Балкар­ской Республики, касающихся статуса судей); правовые акты субъек­тов Российской Федерации об установлении своей системы органов государственной власти должны соответствовать основам конститу­ционного строя Российской Федерации и общим принципам органи­зации представительных и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации (постановление Конституционного Суда от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края); назначение и освобождение от должности руководителей территориальных под­разделений федеральных органов исполнительной власти не нужда­ются в согласовании с органами государственной власти субъектов Российской Федерации (постановление Конституционного Суда от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положе­ний Устава — Основного закона Читинской области) и др.

Конституцией РФ не предусмотрена иерархическая соподчинен-ность между субъектами Российской Федерации, они равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами госу­дарственной власти.

В связи с этим обратим внимание на ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой федеральная Конституция имеет высшую юриди­ческую силу и прямое действие на всей территории России. По пред­метам ведения Российской Федерации имеют прямое действие феде­ральные конституционные законы и федеральные законы (ч. 1 ст. 76).

Следовательно, Конституция РФ, Федеративный и иные договоры имеют разное правовое значение в регулировании государственного устройства страны. Доминирующее положение занимает Конститу­ция РФ, которая устанавливает конституционную, а не договорно-конституционную или договорную природу Российской Федерации. Основу верховенства на всей территории России федеральной Кон­ституции составляет не договор о союзе, в который объединяются субъекты РФ, а единство суверенной власти, которое существовало до и сохраняется после подписания Федеративного договора и не ставит­ся под сомнение иными договорами, заключенными федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

При этом, однако, федеральная Конституция установила, что предусматриваемая ею политическая децентрализация не может быть построена на принципах отвлеченного математического равен­ства субъектов, а должна сообразовываться с конкретной обстанов­кой децентрализуемого региона, его экономическим потенциалом, развитием промышленности и сельского хозяйства, численностью населения, наличием центров культуры и проч. Федеральная Кон­ституция предусматривает такую возможность в форме заключения договоров между федеральными органами и органами власти субъ­ектов Федерации.

До последнего времени идея асимметричной федерации не нахо­дила поддержки со стороны федеральных органов государственной власти. Однако после подписания Договора Российской Федерации и Республики Татарстан 15 февраля 1994 г. «О разграничении предме­тов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государ­ственной власти Республики Татарстан»¹ отношение к ней измени­лось. Асимметрия стала рассматриваться как фактор консолидации российской государственности.

В связи с этим правомерен вопрос, может ли Федерация быть ста­бильной и прочной, если асимметрия состоит в предоставлении тому или иному субъекту Федерации особого статуса, не соответствующего федеральной Конституции. При такой асимметрии, игнорирующей общефедеральный основной закон, между данным субъектом и Феде­рацией в целом устанавливаются иные, менее тесные отношения. На­рушение меры приводит к новому качеству.

В конституциях республик, уставах других субъектов Российской Федерации не могут содержаться положения, ограничивающие дейст­вие федеральной Конституции или противоречащие ей. Учредитель­ные акты субъектов оформляют Федерацию «снизу». В рамках единой конституционной системы они выполняют функцию развития поли­тико-правовых гарантий практической реализации федеральной Кон­ституции на территории всех субъектов с учетом их специфических условий и потребностей.

При этом следует обратить внимание на недопустимость волюнта­ристского отношения к заключению договоров с субъектами Федера­ции, на отступления от ряда положений федеральной Конституции. Такие договоры должны носить государственно-правовой, а не между­народно-правовой характер и заключаться в рамках федеральной Конституции и не противоречить ей.

Означает ли это, что в федеративном государстве исключается асимметрия в законодательстве и деятельности органов власти субъ-

Российская газета. 1994. 17февр,

ектов Федерации? Ее легальную основу составляет ч. 3 ст. 11 Консти­туции России о возможности договорного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государствен­ной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Российский федерализм допускает асимметрию, но не в конституционном статусе субъектов Федерации, а в круге полномо­чий и предметов ведения, которые определены федеральной Консти­туцией и заключенными на основе федеральной Конституции Феде­ративным и иными договорами (ст. 11 Конституции РФ).

Сфера деятельности и компетенции как федеральных органов, так и субъектов Федерации должна прежде всего соответствовать этим установлениям федеральной Конституции. В то же время реализация однотипных полномочий совместного ведения в разных регионах и национально-государственных и территориальных образованиях по­требует учета местных условий. Именно этот объективный фактор может обусловить асимметричность и в подходах к их практической реализации. А это потребует предоставления им дополнительных пра­вовых и иных возможностей. Такая асимметричность тем более воз­можна при реализации субъектами Федерации всей полноты власти в тех вопросах, которые не входят в пределы ведения Российской Феде­рации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Фе­дерации и поэтому составляют сферу исключительной компетенции субъектов. Но это не имеет ничего общего с особым статусом одних субъектов, отличным от конституционного статуса других субъектов Федерации.

Как бы ни были велики асимметрия и рамки самостоятельности субъектов Федерации, последние входят в объединенную федераль­ной Конституцией систему общегосударственных отношений. Поэто­му эффективное функционирование этой системы немыслимо без обеспечения верховенства федеральной Конституции и федеральных законов. Иначе говоря, в основе отечественной модели федерализма лежит признание того, что данная форма государственного устройства есть система, в которой все составляющие ее части и соответствующие звенья иерархии власти взаимосвязаны общеобязательными нормами федеральной Конституции и взаимной ответственностью. Закреплен­ное в ней разграничение полномочий и предметов ведения федераль­ных органов и органов субъектов Федерации должно лежать в основе конституций и уставов последних. В связи с этим остро стоит пробле­ма формирования единого конституционного пространства в нашей стране, обеспечения соответствия учредительных актов (конституций, уставов) субъектов Российской Федерации федеральной Консти­туции.

Суверенитет в Российской Федерации. Суверенитет (от фр. souverainete — верховная власть) есть организационно-политический и функциональный, а также юридический принцип государственной власти, выражающийся в верховенстве государства на своей террито­рии и его независимости во внешних сношениях. При этом фундамен­тальный принцип конституционного статуса законодательной, испол­нительной и судебной власти заключается в признании и конституци­онном закреплении доминирующего полжения в обществе и государстве народа, выступающего в качестве особой юридической личности, которая стоит над всеми властями и обладает первоначаль­ным и неотчуждаемым верховенством, является носителем суверени­тета и единственным источником власти в Российской Федерации. В силу этого источником государственного суверенитета является су­веренитет многонационального народа Российской Федерации, кото­рый, принимая Конституцию и сохраняя за собой учредительную власть, определяет пределы полномочий учреждаемой ею государст­венной власти, возлагаемые на государство обязанности перед наро­дом, различными социальными структурами, личностью и проч.

Распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию означает, что государственная территория является про­странственным пределом распространения государственной власти Российской Федерации. Территориальное верховенство государст­венной власти выражается в том, что в пределах территории Россий­ской Федерации не допускается иной власти, которая могла бы суще­ствовать наряду с нею или вне ее контроля.

Данное положение означает также неделимость суверенитета Рос­сийской Федерации. Именно Российская Федерация выступает в ка­честве единого и единственного суверена, обладающего неотчуждае­мым верховенством на всей территории Российской Федерации, включающей в себя территории ее субъектов, внутренние воды и тер­риториальное море, недра и воздушное пространство над ними. Рос­сийская Федерация также обладает суверенными правами и осущест­вляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Таким образом, государственный суверенитет не делится между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе претендующи­ми на суверенный статус. Последние обладают при этом рядом суве­ренных прав, реализуемых ими самостоятельно, но с соблюдением ус­тановленных федеральной Конституцией пределов. Федеративное устройство России служит, с одной стороны, сохранению многообра­зия различных регионов, включая национальную государственность различных этносов, при безусловном характере общефедерального единства, с другой — такое устройство выступает способом рацио­нального распределения компетенции и полномочий по вертикали — между федерацией и ее субъектами¹.

Территориальное верховенство Российской Федерации распро­страняется на всех физических лиц — граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также юридических лиц, находящихся на ее территории. В силу этого они подчиняются государственной власти Российской Федерации, ее законам, органам исполнительной и судеб­ной власти (за некоторыми изъятиями, установленными для ино­странных дипломатических и консульских представительств и их со­трудников).

Из суверенитета Российской Федерации вытекает и ее личное вер­ховенство, простирающееся за пределы ее территории, в отношении граждан Российской Федерации, которые и за пределами России об­ладают предусмотренными Конституцией правами и несут обязаннос­ти и пользуются защитой и покровительством Российской Федерации в установленных в международном общении формах.

¹ Согласно названию и преамбуле Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 г. (с протоко­лом к нему), республики являются суверенными государствами. Разработчики Догово­ра проигнорировали противоречие, заложенное в самом его названии (суверенные госу­дарства в составе другого государства), поскольку суверенность государственной влас­ти связывали не с территориальным верховенством, а с компетенцией, предметами ведений и полномочий. Это был скорее рефлекс на характерную для предшествующего этапа развития российской государственности жесткую централизацию властных пол­номочий, чем констатация политико-юридического состояния взаимоотношений феде­ральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Не случайно действующая Конституция РФ, разграничив предметы ведения и полномочий между федеральными органами государственной влас­ти и органами государственной власти ее субъектов, а также допустив возможность их перераспределения на основе внутригосударственных договоров о разграничении пред­метов ведения и полномочий, признает суверенный характер исключительно за Россий­ской Федерацией.

Распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию является основой независимости России в международ­ных отношениях. Территориальное верховенство государства прояв­ляется по отношению к остальным государствам и иным субъектам международно-правовых отношений в пределах принадлежащей каж­дому суверенному государству сферы свободной деятельности. Меж­дународно-правовые акты, раскрывая содержание принципа «суве­ренного равенства, уважения прав, присущих суверенитету», к числу присущих суверенитету государств и охватываемых им прав относят право каждого государства на юридическое равенство, на территори­альную целостность, на свободу и политическую независимость. На государствах лежит обязанность уважать право друг друга свободно выбирать и развивать свои политические, социальные, экономические и культурные системы, равно как и право устанавливать свои законы и административные правила.

Суверенитет государств выражается также в том, что и в рамках международного права все государства имеют равные права и обязан­ности. В связи с этим на государства накладывается обязанность ува­жать право друг друга определять и осуществлять по своему усмотре­нию их отношения с другими государствами согласно международному праву и другим общепризнанным принципам и нормам этой правовой системы. Важной качественной характеристикой государственного су­веренитета является то, что границы государств могут изменяться в соответствии с международным правом мирным путем и по догово­ренности между ними. Государственный суверенитет характеризуется также правом государств по своему усмотрению принадлежать или не принадлежать к международным организациям, быть или не быть участниками международных договоров, включая право быть или не быть участниками союзных договоров.

Юридическим выражением суверенитета Российской Федерации является верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации.

Нормативное содержание данного конституционного положения многогранно.

Во-первых, оно закрепляет политическое единство многонацио­нального народа Российской Федерации: Российская Федерация в по­литическом отношении является единой государственно-правовой и международно-правовой системой. Гарантией от гипертрофии такого единства является признание в ряде положений Конституции идеоло­гического и политического многообразия и многопартийности, а также федеративного устройства государства, формирующего поли­центризм публичной власти.

Во-вторых, из данного положения вытекает двойственная социаль­но-юридическая природа Конституции: она является основным зако­ном государства, регламентирующим поведение субъектов права, но одновременно Конституция выступает в качестве основного закона общества, установленного народом и регламентирующего деятель­ность государства, определяющего формы институализации государ­ственной власти и способы ее осуществления и гарантирующего об­щество, различные социальные структуры и личность от произвола государства.

В-третьих, в этом положении выражен один из основных призна­ков конституционного государства, заключающийся в том, что госу­дарственная власть в нем ограниченна. Речь идет не об объективной ограниченности любого государства экономическими, социальными или геополитическими факторами, а об установлении Конституцией и федеральными законами пределов государственной власти, которые последней не могут быть преодолены правовым образом. При этом границы проявления суверенитета государства обусловлены тем, что оно связано Конституцией и законом; органы государства, учрежде­ния и должностные лица выступают агентами всего общества и ответ­ственны перед человеком и гражданином; общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Россий­ской Федерации составляют часть правовой системы Российской Фе­дерации; федеральные власти не могут вторгаться в сферу исключи­тельных полномочий субъектов Федерации и др.

В-четвертых, указанное положение связано с федеративной приро­дой государства и означает, что федеральная Конституция и законы в силу их верховенства на всей территории Российской Федерации не нуждаются в подтверждении в какой-либо форме субъектами Федера­ции; на всей территории государства они действуют непосредственно. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, если закон издан вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действу­ет нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. А это означает, что субъекты Федерации обладают собственной компетен­цией, не производной от компетенции федеративного государства, а их власть носит учредительный характер.

Часть 3 ст. 4 Конституции РФ об обеспечении Российской Феде­рацией целостности и неприкосновенности своей территории орга­нично вытекает из территориального верховенства Российской Феде­рации. Вопреки распространенному мнению, это положение посвяще­но не только внешнеполитическому, межгосударственному, но и внутригосударственному аспекту суверенитета Российской Федера­ции. С точки зрения внутригосударственной характеристики сувере­нитета данное положение означает, во-первых, юридическую невоз­можность уступки Российской Федерацией, ее органами и должност­ными лицами части территории России иностранному государству, в том числе на основании международного договора; во-вторых, запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на нарушение целостности Российской Федерации; в-третьих, накладывает на органы государственной влас­ти, прежде всего Президента РФ и Правительство РФ, обязанности по принятию необходимых и достаточных мер по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целост­ности, обороны страны, государственной безопасности; в-четвертых, невозможность выхода субъекта Российской Федерации из ее состава; в-пятых, в случае угрозы территориальной целостности и неприкосно­венности Российской Федерации, исходящей от субъекта Федерации, возможность «федеральной интервенции» или принятия иных мер, достаточных для преодоления этой угрозы.

Указанное положение Конституции, однако, не препятствует при­нятию в Российскую Федерацию или образованию в ее составе нового субъекта, или приращению ее территории с соблюдением предусмот­ренных международным правом требований материально-правового и процедурного характера.

В. Конституционно-правовой статус Российской Федерации и ее субъектов

Конституционно-правовой статус Российской Федерации.

Прежде всего он определяется Конституцией РФ, которая в данной части воплотила в себе основные идеи и принципы Декларации о го­сударственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. и Федератив­ного договора от 31 марта 1992 г. Важное значение для характеристи­ки статуса Российской Федерации имеют федеральные конституци­онные законы и федеральные законы, акты Президента и Правительства РФ, государственно-правовые договоры о разграниче­нии предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъек­тов Российской Федерации.

Для статуса Российской Федерации характерно прежде всего госу­дарственное единство, которое не ставится под сомнение наличием субъектов Российской Федерации, обладающих самостоятельностью и полнотой государственной власти в пределах собственного ведения и компетенции органов государственной власти субъектов. Правовой основой этого единства является Конституция РФ, определяющая ее в качестве суверенного государства.

При этом территориальное верховенство Российской Федерации сопрягается с территориальным верховенством субъектов Россий­ской Федерации. Федеральные органы государственной власти не вправе по собственному усмотрению менять границы субъектов Российской Федерации. Для изменения границ между субъектами необходимо их взаимное согласие. В случае изменения границ между субъектами необходимо утверждение такого изменения Сове­том Федерации Федерального Собрания РФ (п. «а> ч. 1 ст. 102 Конституции).

Конституционно-правовой статус Российской Федерации харак­теризуется также верховенством на всей территории Российской Федерации и в правовой системе государства Конституции РФ и фе­деральных законов, которые не нуждаются в ратификации или под­тверждении в какой-либо иной форме субъектами Российской Феде­рации. Они обладают прямым действием и непосредственно связыва­ют законодательную и исполнительную власть субъектов Российской Федерации, федеральные суды, действующие на территории субъек­тов Российской Федерации, а также суды самих субъектов Феде­рации.

Конституция РФ закрепляет единое федеральное гражданство. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее террито­рии всеми правами и свободами и несет равные обязанности, преду­смотренные Конституцией РФ. Отсюда следует, что наличие у граж­данина Российской Федерации гражданства республики в составе Российской Федерации, даже если таковое установлено или сохраня­ется в той или иной республике, не влияет на установленный феде­ральной Конституцией статус гражданина. При этом защита прав и свобод человека и гражданина является правом и обязанностью как Российской Федерации, так и ее субъектов. Защита прав граждан Рос­сийской Федерации за границей осуществляется органами государст­венной власти Российской Федерации, ее дипломатическими и кон­сульскими представительствами.

Для Российской Федерации характерно наличие единых и общих для всей Федерации органов государственной власти. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Феде­ральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Пра­вительство РФ, суды России. На строго централизованных началах основана и прокуратура Российской Федерации, возглавляемая Гене­ральным прокурором РФ.

Для Российской Федерации характерно наличие единой феде­ральной системы права, включающей правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также общепризнанные принципы и нормы меж­дународного права и международные договоры Российской Федера­ции. Однако такое единство не только не исключает, но и в силу федеративной природы государства предполагает известную диффе­ренциацию и наличие относительно самостоятельных правовых мас­сивов в субъектах Федерации, которые взаимосвязаны в рамках це­лостного единства.

При этом доминирующее положение в системе права Российской Федерации занимает федеральная Конституция, обладающая верхо­венством по отношению ко всем иным правовым актам, принимаемым в Российской Федерации, и являющаяся критерием легитимности любых правовых актов в Российской Федерации.

Необходимостью реализации федеральных функций и решения общих для Российской Федерации в целом задач обусловлено наличие федеральной собственности. Наряду с ней функционируют государст­венная собственность субъектов Российской Федерации и муници­пальная собственность.

Важным элементом конституционно-правового статуса Россий­ской Федерации является наличие единой для Федерации таможен­ной, денежной, налоговой и кредитной систем.

Для Российской Федерации характерно также наличие единых Во­оруженных Сил, призванных осуществлять защиту ее суверенитета и территориальной целостности.

Согласно Конституции РФ государственным языком на ее терри­тории является русский язык (ч. 1 ст. 68). Вместе с тем и республики в составе Российской Федерации вправе устанавливать свои республи­канские государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях рес­публик они употребляются наряду с государственным языком Рос­сийской Федерации. Важное значение имеет конституционная гаран­тия всем народам России права на сохранение родного языка, созда­ние условий для его изучения и развития (ч. 3 ст. 68).

Российская Федерация имеет свои государственные символы — Государственный флаг, Государственный герб и Государственный гимн. Согласно Конституции РФ, столицей Российской Федерации является город Москва.

Государственным единством Российской Федерации обусловлено разграничение предметов ведения и полномочий между различными уровнями федеративной системы.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся:

а) принятие и изменение Конституции РФ и федеральных зако- нов, контроль за их соблюдением;

б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;

в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной п судебной власти, порядка их организации и дея- тельности; формирование федеральных органов государственной власти;

д) федеральная государственная собственность и управление ею;

е) установление основ федеральной политики и федеральные про- граммы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Фе- дерации;

ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, ва- лютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, ос- новы ценовой политики; федеральные экономические службы, вклю- чая федеральные банки;

з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федераль- ные фонды регионального развития;

и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, рас- щепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопро­сы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, нарко­тических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы, терри­ториального моря, воздушного пространства, исключительной эконо­мической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессу­альное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и по­милование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллек­туальной собственности;

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименова­ния географических объектов; официальный статистический и бух­галтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания Российской Феде­рации;

т) федеральная государственная служба.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются фе­деральные конституционные законы и федеральные законы, которые имеют в России прямое действие на всей ее территории (ч. 1 ст. 76). Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78). Согласно ст. 79 Конституции Российская Федерация может участвовать в меж­государственных объединениях и передавать им часть своих полномо­чий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя России.

Полномочия, перечисленные в ст. 71 Конституции, составляют ис­ключительную компетенцию Российской Федерации. Это означает, что каждое названное полномочие может быть осуществлено только федеральными властями.

Согласно ч. 1 ст. 72 Конституции, в совместном ведении Россий­ской Федерации и ее субъектов находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, облас- тей, городов федерального значения, автономной области, автоном- ных округов Конституции РФ и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недра- ми, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные террито- рии; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, фи- зической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, мате- ринства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бед- ствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, за­конодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, но­тариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

0) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных дого- воров Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 72 ее положения в равной мере распространяются на всех субъектов Федерации. Конкретное разграничение полномочий в сферах совместного ведения, т.е. определение полномочий Федера­ции, с одной стороны, и компетенции ее субъектов — с другой, опреде­ляется текущим законодательством Федерации¹ и ее соглашениями с участниками федеративных отношений.

В соответствии со ст, 73 Конституции РФ все, что не подлежит исключительному ведению Федерации и не относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов, входит в компетенцию государст­венной власти республики, края, области, города федерального значе­ния, автономной области, автономного округа.

Конституционно-правовой статус субъектов Российской Феде­рации. В составе Российской Федерации, как отмечалось, обычно раз­личают три вида субъектов:

¹ См.: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграниче­ния предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Россий­ской Федерации И органами государственной власти субъектов Российской Федера­ции» // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176: 2002. № 21. Ст. 1915.

70. республики, которые согласно Конституции РФ являются госу­дарствами и обладают рядом атрибутов государств. Они образованы по национально-территориальному принципу и поэтому их часто име­нуют национально-государственными субъектами Российской Феде­рации;

71. политико-территориальные субъекты Российской Федерации, к числу которых обычно относят края, области, города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург). В основе их правосубъектнос­ти в федеративных отношениях лежит территориальный принцип и поэтому их нередко именуют также административно-территориаль­ными субъектами Российской Федерации;

72. национально-территориальные субъекты Российской Федера­ции, к которым относят автономную область и автономные округа. Они были изначально созданы как форма государственно-правового обеспечения наиболее благоприятных условий развития народов

Дальнего Востока и Крайнего Севера и в настоящее время сохраняют­ся скорее в качестве дани традиции.

Множественность субъектов Российской Федерации не исключает наличия общих черт их конституционно-правового статуса. В первую очередь все субъекты Российской Федерации являются неотъемлемы­ми составными частями России и не обладают правом выхода из со­става Российской Федерации.

Все субъекты Российской Федерации равноправны во взаимоот­ношениях с федеральными органами государственной власти. При этом, однако, равноправие субъектов не означает их тождества в госу­дарственно-правовом отношении, ибо на статус ряда субъектов суще­ственное влияние оказывают этнические начала их образования, а сами эти субъекты являются формой государственно-правового выра­жения самоопределения народов и наций в составе Российской Феде­рации.

Субъекты Российской Федерации самостоятельно образуют орга­ны государственной власти и обладают на своей территории всей пол­нотой государственной власти вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Это означает территориальное верхо­венство субъектов Российской Федерации в пределах собственной компетенции и обусловливает наличие у них учредительной власти, выражающейся в принятии конституций и уставов, собственного за­конодательства и т.д. Вместе с тем они, располагая рядом суверенных прав, не обладают государственным суверенитетом, ибо подчинены верховной власти Федерации, а их международные и внешнеэкономи­ческие связи осуществляются в той мере, в какой это установлено фе­деральным законом.

При этом, самостоятельно образуя свои органы государственной власти, субъекты Российской Федерации обязаны действовать в соот­ветствии с закрепленными в федеральной Конституции основами конституционного строя. Государственность субъектов Федерации должна отвечать критериям демократического правового федератив­ного и социального государства, республиканской формы правления, опираться на принципы единства системы государственной власти, а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной власти и вытекающей из этого самостоятельности их органов. В постановлении Конституци­онного Суда РФ по делу о проверке конституционности ряда положе­ний Устава (Основного закона) Алтайского края от 18 января 1996 г. особо подчеркивается, что конституционный принцип единства госу­дарственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений испол­нительной и законодательной власти¹.

Все субъекты Российской Федерации в равной степени обладают конституционными гарантиями своего статуса. Статус любого субъек­та может быть изменен лишь по взаимному согласию Российской Фе­дерации и соответствующего субъекта, согласно федеральному кон­ституционному закону.

На всех субъектов Российской Федерации в равной мере распро­страняется принцип территориальной целостности. Границы между субъектами могут быть изменены лишь с их взаимного согласия, а утверждение такого изменения возложено на Совет Федерации Феде­рального Собрания РФ.

Все субъекты Российской Федерации в равной мере обладают пра­вом заключать внутрифедеративные договоры, в том числе о разгра­ничении предметов ведения и полномочий, с федеральными органами государственной власти, а также участвовать в международных и внешнеэкономических связях, как это установлено федеральным за­коном.

Республики в составе Российской Федерации, согласно Конститу­ции РФ, являются государствами, и в силу этого они принимают свои конституции, имеют государственные символы, отличаются некото­рыми особенностями организации государственной власти (как пра­вило, имеют президента, парламент, правительство, министерства и т.п.), вправе устанавливать свои государственные языки. Некоторые республики ввели свое гражданство, которое, однако, не сказывается на единстве и равенстве конституционного статуса граждан Россий­ской Федерации, проживающих на территории соответствующей рес­публики. Республики самостоятельно утверждают государственную символику, почетные звания и государственные награды.