§ 6. Конституционно-правовая основа становления местного самоуправления в России

В Российской Федерации весь иослесоветский период продолжа­ется реформирование системы управления делами общества на самом нижнем уровне — на уровне самоуправления. В связи с этим следует подчеркнуть одно обстоятельство: какими бы радикальными ни были усилия, направленные на становление местного самоуправления, они должны согласовываться с Конституцией РФ, конкретизировать и обеспечивать конституционные нормы. Становление местного само­управления вплетается в процесс становления гражданского общества

и формирование правового государства. И это еще одна из причин того, чтобы проанализировать конституционные нормы, составляю­щие правовую основу названных процессов.

Согласно ст. 12 Конституции РФ в Российской Федерации призна­ется и гарантируется местное самоуправление. «Местное самоуправле­ние в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹ местное самоуправление характеризуется следующим образом:

131. местное самоуправление составляет одну из основ конституци­онного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации;

132. местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, ус­тановленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Рос­сийской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность ре­шение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов на­селения с учетом исторических и иных местных традиций.

В упомянутом Законе закреплен ряд правовых новелл, в соответ­ствии с которыми решаются вопросы территориальной организации местного самоуправления, его экономической и организационной ос­новы в целях обеспечения местного самоуправления финансовыми ресурсами для выполнения стоящих перед ним задач, оптимизации межбюджетных отношений между всеми уровнями публичной власти, эффективного разграничения полномочий между тремя уровнями публичной власти (федеральной, субъектов Федерации и муници­пальной) и между различными видами муниципальных образований: городскими и сельскими поселениями, муниципальными районами, городскими округами. Значительное внимание в Законе уделено фор­мам непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления, а также усилению контроля за деятельностью орга­нов и должностных лиц местного самоуправления как со стороны на­селения, так и со стороны государства.

Положение Конституции РФ о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, позволяет кон-

Россййская газета. 2003.8 окт.

статировать его признание государством как субъекта российского конституционного права во взаимоотношениях с российским наро­дом, который вправе осуществлять свою власть в том числе и через органы местного самоуправления; это внутреннее сущностное свойст­во демократического и правового государства.

Местное самоуправление является правом населения. Граждане же имеют право на участие в местном самоуправлении. В том и дру­гом случае — это не обязанность. Как всякое другое право, право орга­низовать местное самоуправление и право участвовать в нем обеспе­чиваются заинтересованностью и активностью самих носителей права.

В Конституции РФ закреплены правовые, организационные, по­литические и экономические гарантии местного самоуправления (ст. 8, 9, 130—133). Государство связано данными нормами. Но госу­дарство непосредственно не создает материально-финансовые усло­вия деятельности органов местного самоуправления. В этом отноше­нии общий принцип взаимоотношений государства с органами мест­ного самоуправления такой же, как и во взаимоотношениях с общественными и иными объединениями граждан.

Государственные гарантии местного самоуправления состоят в охране его прав и законных интересов (включая судебную защиту), в компенсационных выплатах в случае определенного рода расходов, установлении правовых запретов на ограничение прав местного само­управления.

Государство гарантирует местное самоуправление комплексом правовых актов, призванных обеспечить эффективное функциониро­вание всей его системы. В России, как уже говорилось, принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (он начнет действовать с 2005 г.); многие субъекты РФ приняли законы о местном самоуправ­лении.

Государственные органы осуществляют прямой контроль, в том числе и с точки зрения целесообразности принимаемых населением решений, только в том случае, если речь идет об осуществлении пере­данных ему от государственных органов полномочий, если решается вопрос об использовании государственных средств, предоставленных под решение конкретной задачи.

Самостоятельность местного самоуправления организационно обеспечивается тем, что его органы не входят в систему органов го­сударственной власти. Местное самоуправление как бы «отделено» от государства. При этом следует учитывать, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации создается статировать его признание государством как субъекта российского конституционного права во взаимоотношениях с российским наро­дом, который вправе осуществлять свою власть в том числе и через органы местного самоуправления; это внутреннее сущностное свойст­во демократического и правового государства. _; .

Местное самоуправление является правом населения. Граждане же имеют право на участие в местном самоуправлении. В том и дру- гом случае — это не обязанность. Как всякое другое право, право орга- низовать местное самоуправление ж право участвовать в нем обеспе- чиваются заинтересованностью и -активностью самих носителей права.'- .■•■••.■/■■■'.■■. ,_; . ••. , ..'_;v■■ ..•

В Конституции РФ закреплены правовые, организационные, по­литические и экономические гарантии местного самоуправления (ст. 8^.9, 130—133). Государство связано данными нормами. Но госу­дарство непосредственно не создает материально-финансовые усло­вия деятельности органов местного самоуправления. В этом отноше­нии общий принцип взаимоотношений государства с органами мест­ного самоуправления такой же, как и во взаимоотношениях с общественными и иными объединениями граждан.

Государственные гарантии местного самоуправления состоят в охране его прав и законных интересов (включая судебную защиту), в компенсационных выплатах в случае определенного рода расходов, установлении правовых запретов на ограничение прав местного само­управления.

Государство гарантирует местное самоуправление комплексом правовых актов, призванных обеспечить эффективное функциониро- вание всей его системы. В России, как уже говорилось, принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (он начнет действовать с 2005 г.); многие субъекты РФ приняли законы о местном самоуправ- лении. Я

Государственные органы осуществляют прямой контроль, в том числе и с точки зрения целесообразности принимаемых населением решений, только в том случае, если речь идет об осуществлении пере­данных ему от государственных органов полномочий, если решается вопрос об использовании государственных средств, предоставленных под решение конкретной задачи.

Самостоятельность местного самоуправления организационно обеспечивается тем, что его органы не входят в систему органов го­сударственной власти. Местное самоуправление как бы «отделено» от государства. При этом следует учитывать, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации Создается самими субъектами. Поэтому именно к субъектам Федерации обра­щено требование федеральной Конституции о том, что органы мест­ного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Конституционный Суд РФ в постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государствен­ной власти в Удмуртской Республике» признал положения гл. IV «Заключительные и переходные положения» названного Закона Уд­муртской Республики «не соответствующими Конституции Россий­ской Федерации, ее ст. 12, в той мере, в какой органы самоуправ­ления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно поскольку данные положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов на переходный период (пункт 2, абзац 1), превращение глав админи­страций муниципальных образований в государственных должност­ных лиц, а также их назначение и освобождение от должности ор­ганами государственной власти Удмуртской Республики (пункт 2, абзац 2)»¹.

Примечательно, что в Конституции РФ есть гл. 8, посвященная местному самоуправлению. В конституциях зарубежных государств такие главы отсутствуют, а соответствующие нормы, если таковые имеются, как правило, объединены с нормами о местном управлении. Статья 130 Конституции РФ определяет правовые параметры функ­ционирования местного самоуправления, его сферу и границы. \

В ч. 1 ст. 130 Конституции РФ назван субъект местного само­управления — население. Исходя из того, какие вопросы оно решает, можно заключить: речь идет о населении, проживающем в данной местности, на данной территории, о населении как местном сооб­ществе.

Население самостоятельно решает вопросы местного значения. Под ними понимаются все вопросы, непосредственно обеспечиваю­щие жизнедеятельность местного сообщества./Конституция РФ содержит ряд норм (ст. 40, 41, 43, 131, 132), опираясь на которые Фе­деральный закон «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» установил перечень предметов ведения местного самоуправления.

В ч. 1 комментируемой ст. 130 Конституции РФ особо указано на обеспечение прав собственника — владение, пользование и распоря­жение муниципальной собственностью. Собственником является на­селение, а правом оперативного управления ею владеют органы мест­ного самоуправления в пределах своей компетенции. Законы субъек­тов Российской Федерации и уставы муниципальных образований предоставляют населению возможность реализовать право распоря­жаться собственностью непосредственно, но, как правило, это право собственника на муниципальное имущество осуществляют уполномо­ченные на то органы местного самоуправления.

Часть 2 ст. 130 определяет, как осуществляется местное самоуп­равление: 1) путем прямого народйого волеизъявления; 2) через вы­борные органы; 3) через другие (невыборные) органы. В федеральных законах и законах субъектов Федерации называются также организа-цибнные формы, не упомянутые в Конституции.

Законы и уставы муниципальных образований среди других форм прямого волеизъявления называют собрания (сходы) граждан, народ­ную правотворческую инициативу (возможность населения вносить в органы местного самоуправления проекты правовых актов). В качест­ве примера можно указать Закон Чувашской Республики от 17 января 1993 г. «Об общих собраниях (сходах), конференциях граждан в Чу­вашской Республике». Закон проводит различие между собраниями и конференциями граждан; в последнем случае действуют уполномо­ченные, а норма представительства устанавливается главой местного самоуправления соответственно числу жителей населенных пунктов, микрорайонов, кварталов, улиц и многоквартирных жилых домов.

Перечень форм прямого волеизъявления не может быть закрытым. Их многообразие обусловливается в том числе историческими и мест­ными традициями. Статья 131 Конституции РФ гласит: «1. Местное самоуправление осуществляется... с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления оп­ределяется населением самостоятельно.

2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется мест­ное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответ­ствующих территорий».

На основе общих принципов (которые могут содержаться в том числе и в законах субъектов Федерации), на основе конкретных зако­нодательных установлений в уставах муниципальных образований указываются:

границы и состав территории муниципального образования; структура и порядок формирования органов местного самоуправ­ления;

вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образова­ния национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) наро­дов, казачества, с учетом исторических и иных местных традиций,, >ф

В закреплении территориальных пределов местного самоуправле­ния важно учесть установку Европейской Хартии местного самоуп­равления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г., на такое уп­равление со стороны местных сообществ, которое было бы «одновре­менно эффективным и приближенным к каждому гражданину». Из этого исходил и Конституционный Суд РФ, который в уже упоминав­шемся постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке консти­туционности Закона Удмуртской Республики «О системе органов го­сударственной власти в Удмуртской Республике» сформулировал ряд принципиальных положений. ,

Определение уровня, на котором создаются муниципальные об­разования, — с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и по­зволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подле­жащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, — может быть различным и зави­сит, от особенностей тех или иных субъектов Российской Феде­рации.

Конституционный Суд признал не соответствующим Конститу­ции РФ (ст. 130,131) такое установление территорий муниципальных образований, которое исключает создание муниципальных образова­ний иных поселений (город в районе, район в городе и т.д.), не имею­щих статуса административно-территориальных единиц.

Не только установление, но и изменение границ муниципального образования осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. С соответствующей инициативой могут выступить органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы само­управления, население.

Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Законода­тельные (представительные) органы государственной власти субъек­тов Российской Федерации должны установить гарантии учета мне­ния населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. .,:, Статья 132 Конституции РФ предусматривает:

«1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполня­ют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осу­

ществляют охрану общественного порядка, а также решают иные во­просы местного значения.

2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом от­дельными государственными полномочиями с передачей необходи­мых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реа­лизация переданных полномочий подконтрольна государству».

Статья 132 Конституции РФ определяет, скорее, направления дея­тельности органов местного самоуправления, но не ее виды; устанав­ливает предметы ведения, но не функции этих органов. Жилищное строительство, здравоохранение, образование названы в других стать­ях Конституции. Здесь же на первое место поставлено управление му­ниципальной собственностью. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» полномочия собственника осу­ществляют представительные органы (они, в частности, устанавлива­ют порядок управления собственностью и распределения ее), другие органы местного самоуправления в рамках их компетенции (админи­страция непосредственно управляет и распоряжается большинством объектов собственности), а также по специальному поручению — юри­дические лица и граждане (см. ст. 125 ГК РФ). Перечень действий, которые органы местного самоуправления вправе совершить с имуще­ством, установлены в упомянутом Федеральном законе. Перечень со­держится в законах субъектов Федерации и в уставах муниципальных образований.

Часть 1 ст. 132 Конституции РФ является бланкетной, поскольку устанавливает возможность решения органами местного самоуправле­ния иных вопросов местного значения. Их перечень содержится в Фе­деральном законе «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации».

Гарантии местного самоуправления содержатся в ст. 133 Консти­туции РФ: «Местное самоуправление в Российской Федерации гаран­тируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнитель­ных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федера­ции и федеральными законами».

Статья устанавливает правовые гарантии местного самоуправле­ния. Организационные, материальные, политические, идеологические гарантии закрепляются другими конституционными нормами. Специ­альные гарантии предусматриваются в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» и в законах субъектов Российской Федерации.

Статья 133 Конституции РФ гарантирует систему местного само­управления в целом, именно она в данном случае является объектом правовой охраны. Все положения, предусмотренные уставами муни­ципальных образований и соответствующие законодательству, поль­зуются защитой со стороны государства.

Основанием для использования гарантий правовой охраны мест­ного самоуправления является нарушение его прав, правового поло­жения конкретного муниципального объединения.

Поводами обращения в государственные органы за защитой явля­ются: 1) издание нормативного акта, нарушающего конституционные или иные права местного самоуправления; 2) издание незаконного акта правительственным органом или должностным лицом государст­ва, которым затрагиваются права конкретного муниципального обра­зования; 3) совершение какими-либо лицами (в том числе юридичес­кими лицами) действий, которые посягают на правовой статус или правовое положение местного сообщества граждан.

СтатЬя 133 называет самую высшую форму защиты — судебную. Имеются в виду суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Обра­щаться в Конституционный Суд РФ органы местного самоуправле­ния не имеют права. Однако опосредованно — через Президента РФ, депутатов, через субъектов Федерации, суды или путем жалоб граж­дан — Конституционный Суд может проверить в том числе и консти­туционность нормативных актов, которые затрагивают права местного самоуправления. Типичный пример — дело о проверке конституцион­ности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О систе­ме органов государственной власти в Удмуртской Республике».

Материально-правовой гарантией местного самоуправления явля­ется компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Во-первых, сюда можно отнести дополнительные расходы, связанные с решения­ми государственных органов о наделении органов местного самоуп­равления отдельными государственными полномочиями. Во-вторых, это расходы, связанные с возмещением вреда, причиненного незакон­ными решениями и действиями государственных органов и должност­ных лиц. В-третьих, это расходы, которые вынуждено нести местное самоуправление в связи с законными решениями государственных ор­ганов и должностных лиц, принятыми в рамках осуществления госу­дарственных функций, но непосредственно затрагивающих матери­альное положение муниципалитетов.

Десятилетний опыт формирования системы местного самоуправ­ления в России обнажил негативные стороны соответствующих про­цессов. Во-первых, не было достаточной активности самого населе­

ния. Во-вторых, органы местного самоуправления во многом заявля­ют о себе как некий уровень государственной власти, недоступной и противостоящей интересам граждан. В-третьих, полномочия органов местного самоуправления (их расширение) не соотносилось с финан­совым обеспечением (не прописывались механизмы финансирования в случае возложения новых обязанностей). В-четвертых, не было до­статочной определенности в типах (видах) муниципальных образова­ний. В-пятых, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления оказалась недостаточной.

В настоящее время все эти вопросы решаются новым Федераль­ным законом «Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации», Федеральным законом от 6 ок­тября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополне­ниями)¹⁰.