1 См.: Крылов б.С. Вводная статья к Конституции Великобритании // Конститу­ции государств Европы. В 3 т. Т. 1. М., 2001. С. 496.

В России в разные периоды ее исторического развития создава­лись однопалатные, двухпалатные и даже трехпалатные (если считать съезд третьей палатой) парламентские структуры. Так, с 1938 по 1990 г. Верховный Совет РСФСР был однопалатным. В 1990 г. в ходе конституционной реформы он был преобразован в двухпалатный, при этом палаты считались равноправными, а их функциональная специа­лизация была лишь слегка намечена. Согласно ст. 112 Конституции РСФСР рассмотрению прежде всего в Совете Республики подлежали вопросы государственного строительства и социально-экономическо­го развития, вопросы прав, свобод и обязанностей граждан Россий­ской Федерации. Рассмотрению прежде всего в Совете Националь­ностей подлежали вопросы обеспечения национального равноправия, государственного строительства и социально-экономического разви­тия республик, краев и областей Российской Федерации, вопросы межнациональных отношений.

Действующая Конституция РФ пошла в данном направлении зна­чительно дальше: каждая из палат имеет собственную компетенцию, закрепленную в ст. 102 и 103 Конституции. Если по ранее действовав­шей Конституции палаты были включены в законодательный процесс «параллельно» (каждая из палат могла принять к своему рассмотре­нию любой законопроект), то по действующей Конституции РФ они включены «последовательно»: правом принятия федеральных законов наделена лишь Государственная Дума, а Совет Федерации правомо­чен только одобрить либо отклонить принятый Государственной Думой закон. Таким образом, Конституция установила между палата­ми парламента своеобразное «разделение властей». Разумеется, это несколько замедляет и усложняет прохождение законов, однако такая организация законодательного процесса, безусловно, целесообразна, поскольку ориентирует законодателей на вдумчивое отношение к за­конотворчеству, поиск компромиссов, тщательное балансирование об­щегосударственных, региональных и местных интересов.

Совет Федерации иногда называют сенатом или верхней палатой, однако официально Конституция РФ подобных терминов не исполь­зует. Назначение Совета Федерации — представлять на федеральном уровне субъекты Российской Федерации, выражать их согласованную волю и интересы.

В Совет Федерации, согласно Конституции РФ, входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одно­му от представительного и законодательного органов государственной власти. В соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собра­ния Российской Федерации» в качестве таких представителей высту­пали главы законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Практика работы Совета Федерации выявила как положительные стороны данного принципа формирования, так и его недостатки. По­ложительный момент заключался в том, что в Совет Федерации при­шли руководители регионов, знающие положение на местах и несу­щие реальную ответственность перед людьми. Это сразу же прояви­лось и в обсуждениях, и в голосованиях в Совете Федерации.

В результате авторитет и политический вес Совета Федерации суще­ственно вырос. Недостаток данной системы формирования Совета Федерации также очевиден — в силу крайней занятости руководители регионов переложили значительную часть своих обязанностей на по­мощников и работников аппарата.

Федеральным законом от 5 августа 2000 г. порядок формирования Совета Федерации был в очередной раз изменен. В Совет Федерации вошли представители от законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, избираемые (назначаемые) на срок полномочий этих органов, разумеется, с правом замены или досрочно­го отзыва такого представителя. Данную реформу Совета Федерации вряд ли можно признать удачной: она привела к заметному снижению качественного состава Совета Федерации, его политического веса и авторитета, которые отнюдь не компенсировались одновременным со­зданием при Президенте Российской Федерации совещательного ор­гана руководителей регионов — Государственного Совета. В научных и политических кругах широко обсуждается идея о возврате к наибо­лее естественному для парламента выборному принципу формирова­ния Совета Федерации.

В отличие от Совета Федерации Государственная Дума, избираемая на четыре года, призвана выражать интересы всего населения Россий­ской Федерации независимо от региональных различий. Это отража­ется и в компетенции, и в механизме формирования, и в количествен­ном составе Государственной Думы. Если Совет Федерации в настоя­щее время состоит из 178 членов (по два представителя от 89 субъектов Российской Федерации), то Государственная Дума — из 450 депутатов. Более широкий количественный состав Государствен­ной Думы позволяет ей образовать значительное число комитетов и комиссий, охватывающих основные направления государственной политики.

Особенность парламента как представительного органа заключает­ся в том, что хотя бы одна из его палат формируется путем выборов, при этом способы выборов и избирательные процедуры в различных странах далеко не одинаковы (об основных избирательных систе­мах — мажоритарной, пропорциональной и смешанной см. в гл. XV).

Как уже отмечалось, в настоящее время порядок выборов Государ­ственной Думы регулируется Федеральным законом от 20 декабря 2002 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Практика парламентских выборов в России и за рубежом убеди­тельно свидетельствует: идеальной системы выборов нет. Любой из существующих избирательных систем присущи и свои положитель­ные стороны, и свои недостатки. Однако столь же очевидно другое: при соблюдении основополагающих демократических принципов (обязательность выборов, их периодичность, открытость и гласность, свобода выдвижения кандидатов, свобода агитации за и против и др.) любая система выборов способна обеспечить адекватное выражение воли народа. Попытки дискредитировать одну систему выборов в пользу другой связаны обычно не с объективными пороками либо до­стоинствами той или иной избирательной системы, а с корыстными интересами политических групп, стремящихся подобрать для себя «более выигрышную» систему выборов.

Основу современной парламентской структуры составляют депу­татские фракции, образуемые депутатами парламента, избранными по партийным спискам (при наличии пропорциональной системы) либо формируемые в парламенте депутатами, избранными от партий по мажоритарным округам. Работа в составе фракции не является обязанностью депутата. Депутат, в том числе избранный по партийно­му списку, свободен в выборе фракции. Случается, хотя и не часто, что депутат, прошедший в парламент по списку партии, по тем или иным причинам покидает ее и переходит в стан политических против­ников.

Работа фракций, безусловно, упорядочивает деятельность парла­мента, поскольку позволяет депутатам объединиться, сформировать и коллективно отстаивать свою политическую позицию. Парламент, ор­ганизованный по фракционному принципу, всегда более предсказуем в своих решениях и действиях. Но фракционная организация может иметь и негативные аспекты, служить средством навязывания узко­партийных, ведомственных или лоббистских решений.

Председатель (президент, спикер) парламента избирается депута­тами на срок полномочий парламента или на определенный срок. В компетенцию председателя парламента входят организация его ра­боты, решения вопросов внутреннего распорядка, общее руководство аппаратом парламента. Конкретный объем полномочий председателя парламента в различных странах неодинаков, но практически везде конституции относят его к числу высших должностных лиц, наделен­ных широкими представительскими функциями, обладающих влия­нием не только на внутреннюю жизнь парламента, но и на политику государства.

Президиум (совет) парламента — орган коллективного руководст­ва парламентом, своего рода парламент внутри парламента — форми­руется обычно из руководителей фракций и комитетов, комиссий пар­ламента. Однако он может включать других лиц, избираемых депута­тами из своего состава в качестве членов коллективного руководящего органа. В компетенцию президиума (совета) парламента входят фор­мирование законодательной программы парламента, предварительное рассмотрение законодательных инициатив, формирование повестки дня парламента, рассмотрение других организационных вопросов дея­тельности парламента.

Комитеты и комиссии парламента — основные рабочие органы парламента. Чрезвычайно велика их роль в законотворчестве. Комите­ты и комиссии осуществляют предварительное рассмотрение законо­проектов и подготовку их к слушанию, могут выступать с собственны­ми законодательными инициативами, организуют парламентские слу­шания, дают заключения и предложения по иным законопроектам и т.д.

Комитеты и комиссии могут быть постоянными и временными. Постоянный комитет или комиссия создаются на весь срок деятель­ности парламента, временный — для решения определенной задачи.

Аппарат парламента — штатная профессиональная структура, ко­торая образуется для обеспечения деятельности парламента и оказа­ния содействия депутатам, фракциям и комитетам в законотворчес­кой и иной деятельности. Аппарат парламента включает правовые, аналитические, информационные и другие подразделения, парламент­скую библиотеку и т.д. В практике зарубежных государств аппараты парламентов являются наиболее стабильной и высокооплачиваемой частью чиновничества, занимающего й силу своей высокой квалифи­кации привилегированное положение в государственном аппарате.

Деятельность парламента осуществляется в специфических, исто­рически сложившихся организационных формах. Это установившие­ся на практике и закрепленные в регламенте способы деятельности парламента. Они составляют как бы «кирпичики», из которых скла­дывается деятельность парламента. К числу организационных форм деятельности парламента относятся следующие:

пленарное заседание палаты парламента — очередное, внеочеред­ное либо чрезвычайное собрание членов парламента для рассмотре­ния вопросов повестки дня;

заседание комитета, комиссии парламента — собрание членов ко­митета для рассмотрения вопросов компетенции комитета;

парламентское слушание — открытое (публичное) либо закрытое рассмотрение конкретного вопроса, входящего в компетенцию парла­мента, как правило, с приглашением специалистов, экспертов, пред­ставителей общественности и СМИ;

заседание согласительной комиссии — собрание специальной депу­татской группы, образуемой палатами парламента для поиска и оформления компромиссных решений;

письменный либо устный вопрос депутата — обращение депутата к конкретному должностному лицу по вопросу его компетенции.