§ 7. Толкование Конституции Российской Федерации

Толкование Конституции России является существенным эле­ментом процесса реализации конституционных норм. Без надлежа­щего толкования Конституции, уяснения и.в необходимых случаях разъяснения ее норм участникам конституционно-правовых отноше­ний невозможно гарантировать воплощение в практике государст­венного и общественного строительства ценностей конституциона­лизма, в том числе приоритета прав и свобод человека, уважения прав народов, демократии, разделения властей, верховенства права, федерализма.

В конституционном праве из-за недостаточной конкретности его основного источника и абстрактности конституционных положений, допускающих различные интерпретации, толкование имеет более

важное значение, чем в иных отраслях права, в которых нормы бо­лее детализированы и не столь определенно увязаны с социальной, экономической или политической природой общества и государства. В широком социальном плане речь идет о наполнении реальным обще­ственным содержанием конституционной модели организации публич­ной власти, свободы и прав человека, суверенитета, закрепленной при­нятым всенародным голосованием в 1993 г. основным законом, о выяв­лении демократического потенциала действующей Конституции РФ, ее интеграции в социальную и юридическую практику.

Значение толкования Конституции существенно возрастает и в связи с утвердившимися в отечественной юриспруденции подходами к пониманию права. С одной стороны, в судебной и иной правоприме­нительной практике широкое признание получил некритичный пози­тивизм, поддерживаемый и многими юристами-теоретиками, с другой стороны, предпринимаются активные усилия преодолеть позитивизм с позиций общих принципов права и ценностей естественно-правовой доктрины. При этом и в том и в другом случае доминирует ценностно-иерархичный подход, который неизбежно односторонен и способен оправдать произвол и беззаконие под предлогом соблюдения закон­ности и тех законов, которые в действительности являются формой произвола, или отказ от законности под флагом борьбы за естествен­ные права и заключенные в них ценности.

Как известно, в основу существующих концепций толкования нрава положен правовой догмат воли. Традиционно отечественная теория толкования акцентирует внимание на необходимости выясне­ния либо воли конституционного и обычного законодателя, либо воли и смысла самой Конституции, обычного закона. Иначе говоря, отправ­ной точкой учения о толковании Конституции (права в целом) про­должает оставаться юридический догмат воли, имеющий определен­ные основания в действующей Конституции РФ, прежде всего в ее преамбуле («Мы, многонациональный народ Российской Феде­рации...

принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРА­ЦИИ»).

Вместе с тем Конституция есть способ рациональной организации и функционирования социума, стабильного развития институтов кон­ституционного строя, ограничения государственной власти и обеспе­чения индивидуальной автономии и прав личности и свободы граж­данского общества, что не может не учитываться всяким интерпрета­тором Конституции и ее норм и положений. Речь идет о выяснении действительной воли конституционного законодателя, трансформиро­вавшейся в волю самой Конституции, ее объективного смысла и орга­низационной и функциональной рациональности воздействия на все сферы общественной и государственной жизни.

Толкование Конституции не следует смешивать с конституцион­ным толкованием. Если в первом случае речь идет об интерпретации норм и положений самой Конституции, то во втором — об истолкова­нии законов и иных нормативных актов, проверка которых входит в компетенцию Конституционного Суда, сквозь призму Конституции РФ и в соответствии с ней. При несовершенстве акта или неадекват­ном использовании законодательной техники, отсутствии четкости используемых в интерпретируемом акте формулировок и т.п. интер­претатор не должен в качестве исходного тезиса опираться на пре­зумпцию неконституционности акта или подозревать орган либо лицо, издавшие акт, в злом умысле. Напротив, в конституционном праве можно говорить о презумпции конституционности любого пра­вового акта и добросовестности издавшего его органа или должност­ного лица, если противное не будет доказано в соответствии с уста­новленным законом порядке. В данном контексте под конституцион­ным толкованием следует понимать придание закону или иному проверяемому нормативному правовому акту смысла, соответствую­щего требованиям Конституции, имея при этом в виду, что такая ин­терпретация соответствующего акта становится обязательной для всех правоприменителей. Только в этом последнем случае конститу­ционное истолкование закона или иного нормативного правового акта имеет социальное и юридическое значение и гармонизируется с Кон­ституцией, поскольку применение такого акта осуществляется в соот­ветствии с ее демократическими и гуманистическими предписаниями.

В Конституции и законах не содержится определения понятия толкования Конституции РФ. Но в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» говорится о неопределенности в понимании положений Конституции, которое преодолевается толкованием, даваемым Конституционным Судом. Отсюда следует вывод, что процесс толкования Конституции и ее норм включает в свое содержание два элемента: уяснение самим ин­терпретатором смысла и содержания конституционной нормы или по­ложения и разъяснение познанного им смысла и содержания интер­претируемых конституционных предписаний всем заинтересованным лицам. Таким образом, процесс толкования означает единство интел­лектуальной деятельности самого интерпретатора и его предметной деятельности но доведению до всеобщего сведения познанного им со­держания конституционных норм.

Иными словами, толкование Конституции РФ состоит в преодоле­нии неопределенности в понимании ее положений, в выяснении ее объективного смысла и выявлении содержащихся в ней позитивных правовых принципов, их разъяснении всем участникам конституци­онно-правовых отношений. По существу, толкование Конституции есть один из способов ее конкретизации, предшествующей примене­нию норм основного закона. Толкование имеет значение для всего правореализационного процесса.

При этом интерпретация Конституции может осуществляться в различных формах в зависимости от того, кто является ее интерпре­татором, письменной (нормативный или ненормативный правовой акт, постановление суда и т.д.) или устной (совет, рекомендация, публичное выступление и т.п.). Применительно к статусу Конститу­ционного Суда, управомоченного Конституцией РФ толковать ос­новной закон, такая предметная деятельность всегда имеет письмен­ную форму. Эта деятельность выражается либо в его решениях по конкретным делам (в этом случае речь идет о так называемом ка­зуальном толковании, или, по терминологии Федерального консти­туционного закона «О Конституционном Суде Российской Федера­ции», о «правовой позиции», выраженной в решениях Конституци­онного Суда»), либо в итоговом решении Конституционного Суда о толковании Конституции РФ, ее норм, которое именуется постанов­лением и само обладает нормативным значением. Принимаемые Конституционным Судом акты толкования играют нормативно-ре­гулирующую роль и в этом смысле распространяются на неопреде­ленный круг случаев и субъектов конституционно-правовых отно­шений.

Таким образом, даваемое Конституционным Судом толкование Конституции является официальным. При этом его инициатива «свя­зана»: Суд интерпретирует Конституцию только при наличии запроса специально уполномоченных на то органов — Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, органов зако­нодательной власти субъектов Федерации. С момента провозглаше­ния постановления Конституционного Суда по делу о толковании ранее обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Конституции РФ, явившаяся основанием для обращения в Конститу­ционный Суд, считается преодоленной. Содержащееся в постановле­нии толкование обязательно на всей территории Российской Федера­ции, для зарубежных органов внешних сношений Российской Феде­рации, а также отечественных юридических и физических лиц, пребывающих за рубежом. Любой правоприменитель обязан руковод­ствоваться тем пониманием положений Конституции РФ, которое со­держится в постановлении Конституционного Суда. Даваемое Кон­ституционным Судом толкование Конституции и ее норм неотделимо от интерпретируемых положений основного закона. Толкование Кон­ституции не ограничено временем, может в будущем дополняться или уточняться и разделяет судьбу истолкованной нормы или положения Конституции.

Решение Конституционного Суда о толковании Конституции не влечет утраты юридической силы какими-либо актами или их отдель­ными положениями, как это происходит при принятии Судом реше­ний по делам о конституционности нормативных актов, договоров, спорах о компетенции. Однако акты или отдельные их положения, основанные на противоречащей толкованию Конституции Судом ин­терпретации конституционных норм, подлежат пересмотру издавши­ми их органами и должностными лицами.

Решение Конституционного Суда о толковании Конституции может являться также основанием для судебного обжалования (в судах общей юрисдикции и арбитражных судах) соответствующих решений и действий, если при их вынесении или осуществлении орга­ны и должностные лица руководствовались неправильной интерпре­тацией своих полномочий, не соответствующими толкованию Консти­туционным Судом нормами о разграничении предметов ведения и полномочий, неадекватным пониманием конституционных положе­ний и т.п.

Важное значение решения Суда о толковании Конституции могут иметь в нормотворческом процессе. Ни один орган государственной власти не вправе принимать нормативные и иные правовые акты, про­тиворечащие Конституции РФ в истолковании ее Конституционным Судом. Решения Конституционного Суда о толковании конституци­онных норм, по существу, становятся частью Конституции. Ими одно­временно формируется конституционно-правовая доктрина, отвечаю­щая современным социально-экономическим, политическим и право­вым реалиям России и ценностям демократического развития общества, выработанным в международном общении.

Толкование Конституции РФ, однако, осуществляется не только Конституционным Судом, но и другими государственными органами и должностными лицами, носителями публичной власти, которые в процессе реализации своих полномочий также интерпретируют Кон­ституцию или ее положения и тем самым порождают юридически зна­чимые последствия для других субъектов правоотношений. Тем не менее такое толкование, тоже будучи официальным, в то же время не является окончательным, поскольку может быть преодолено толкова­нием Конституционного Суда, содержащимся в его решении о разре­шении конституционного спора или постановлении о толковании Конституции РФ и ее норм.

Что же касается субъектов, не обладающих официальным стату­сом и правом интерпретировать конституционные нормы (обществен­ные объединения, научные учреждения, ученые и др.). то они осу­ществляют толкование конституционных норм в форме рекоменда­ций и советов. Такое толкование не носит официального характера и, нередко обладая высоким авторитетом и воздействуя на общественное и индивидуальное правосознание и поведение субъектов конституци­онного права, юридической силы не имеет и не обязывает субъектов правоотношений.

Вопрос об объеме толкования (адекватном, расширительном, огра­ничительном), способах толкования (систематическом, филологичес­ком, историко-политическом, логическом), значении цели в истолкова­нии конституционной нормы (телеологическое толкование) решается интерпретатором Конституции. Однако некоторые требования к тол­кованию основного закона сформулированы в самой Конституции и обязательны для всего ее толкования. В частности, согласно ч. 2 ст. 16, никакие другие положения Конституции не могут противоречить ос­новам конституционного строя Российской Федерации. Интерпрета­ция всех последующих положений Конституции не может противоре­чить нормам гл. 1 и потому должна осуществляться в соответствии с ними.

В связи с этим возникает требование о системности толкования, выявлении системообразующих связей конституционных норм и права в целом: субординации, координации, происхождении и т.п. Как конституционные нормы, так и конституционные институты состав­ляют часть целого и в рамках целого выполняют свои функции. Необ­ходимо сопоставлять и учитывать функциональное назначение нормы или норм Конституции с ее общими функциями и истолковывать эти нормы в русле коренных конституционных положений. Иными слова­ми, полученные в процессе конкретизации конституционной нормы результаты не должны противоречить содержанию других конститу­ционных норм или в целом Конституции и ее фундаментальным осно­вам, получившим выражение и закрепление в преамбуле и гл. 1. Именно эти основы являются тем оселком, на котором выверяются точность и рациональность интерпретации положений Конституции. В них выражен «дух» Конституции, от которого не может быть ото­рвана ее «буква».

Указанное предписание Конституции РФ однако не означает, что какие-либо последующие ее положения могут быть объявлены проти­воречащими гл. 1 и потому нелегитимными. В действительности из него вытекает, что последующие положения Конституции не могут быть истолкованы и применены в отрыве от принципов конституци­онного строя Российской Федерации, закрепленных в данной главе Конституции России.

Иными словами, проблема состоит не в определении иерархии норм Конституции, а в обеспечении сочетания и взаимодействия раз­ных конституционных норм. Кроме того, Конституция предъявляет к правоприменителю еще одно важное требование, особенно значимое в условиях федеративной организации государства: коль скоро феде­ральная Конституция формирует единое политическое, а следователь­но, и экономическое, и правовое пространство, то в процессе решения связанных с применением федеральной Конституции и учредитель­ных актов субъектов Российской Федерации (конституций, уставов) проблем необходимо пользоваться такими способами и действовать в таких формах, которые содействуют сохранению этого единства. Разу­меется, при условии, что сами способы и формы деятельности явля­ются конституционными, соответствуют Конституции или основаны на ней.

В процессе толкования положений Конституции нельзя ограничи­ваться только дословным текстом нормы, необходимо оценивать также ее контекст и место в общей системе конституционных норм. При этом любая конституционная норма должна интерпретироваться таким образом, чтобы избежать противоречий с другими нормами Конституции, ибо все элементы основного закона находятся во взаи­мозависимости и в рамках единой системы выполняют свою роль.

Отсюда следует требование к Конституционному Суду в процессе толкования Конституции с уважением относиться к позитивному праву, учитывая иерархию правовых норм и их многообразие. Речь идет о том, что интерпретатор в процессе казуального или норматив­ного толкования Конституции часто вынужден обращаться к выявле­нию содержания иных законов — федеральных конституционных и федеральных, а также законов субъектов Российской Федерации. Здесь речь идет, по существу, о взаимодействии и сочетании норм Конституции и иных законов, что составляет неотъемлемую черту правового регулирования общественных отношений. Взаимодействие и сочетание этих актов, не совпадающих по своей юридической силе, не устраняет, однако, их субординации и соподчинения. В последнем случае конституционные нормы выступают мерилом конституцион­ности иных законов с точки зрения их содержания и соответствия защищаемым основным законом целям и ценностям. При этом закон не должен признаваться ничтожным, если его противоречие Консти­туции не является явным или если его можно интерпретировать в со­ответствии с Конституцией и данную интерпретацию предписывать в качестве стандарта поведения иным правоприменителям.

Это не препятствует нахождению способа правильного разреше­ния конституционного спора из общих начал и смысла Конституции РФ. С одной стороны, речь идет о том, что исходные начала конститу­ционного регулирования и принципы конституционного строя, полу­чившие отражение в преамбуле или закрепленные в гл. 1 Конститу­ции, в которых прежде всего выражены ее общие начала и смысл, при­обретают в определенных ситуациях непосредственно регулирующее значение. С другой стороны, в процессе казуального или нормативно­го толкования нельзя абстрагироваться от ценностей естественного права и необходимо учитывать не только «букву», но и «дух» Консти­туции.

В связи с этим важное требование, предъявляемое к интерпрета­ции конституционных норм, — практическая согласованность и функ­циональная рациональность даваемого им толкования. Цели Консти­туции и функции органов государственной власти должны быть обес­печены Соответствующими средствами и полномочиями, которые, возможно, не всегда текстуально воспроизведены в Конституции, но вытекают из нее или ею подразумеваются.

В силу этого толкование Конституции и ее норм требует в каждом конкретном случае тщательно учитывать дословный текст толкуемого положения, историю его возникновения, место в системе Конститу­ции, его смысл и цель. Однако воля Конституции, точнее, ее объектив­ный смысл не должны рассматриваться как нечто неизменное и непо­движное. В течение периода своего действия — а Конституция, как правило, рассчитана на долговременное действие — она может ме­няться под влиянием объективных обстоятельств. Речь идет не о нова­ции текста основного закона, а о «молчаливом превращении» Консти­туции, т.е. ее изменении без изменения конституционного текста. В связи с этим видение интерпретатора конституционной нормы может не совпадать с представлениями создателей проекта Конститу­ции; эти представления могут служить лишь одной из отправных точек исследования конституционных положений, но отнюдь не ис­черпывают всего богатства их содержания.

Имеется в виду не выяснение позиций создателей проекта, ко­торые очерчивают пределы интерпретации Конституции, а выявле­ние воли самого основного закона, его объективного смысла, быть может, не совпадающего с субъективными представлениями его со­здателей. Толкователь действительно может понимать Конституцию лучше, чем понимали ее авторы самого текста, особенно по истече­нии определенного времени и в связи с необходимостью ее адапта­ции к изменившимся социальным, экономическим и политическим реалиям.

5 - 4449

Дословный текст интерпретируемой нормы не всегда может рас­сматриваться в качестве той границы толкования, которую нельзя преодолеть. Рациональное применение самой Конституции или при­нятого на ее основе закона может потребовать от интерпретатора выйти за пределы чисто грамматического толкования, основанного на дословном тексте конституционной нормы или нормы закона, когда речь идет о конституционном толковании, т.е. истолковании нормы закона как соответствующей Конституции.

Иначе говоря, толкование Конституции может быть буквальным, расширительным или ограничительным.

Буквальное, или адекватное, толкование имеет место в тех случа­ях, когда словесное выражение конституционной нормы или положе­ния и ее действительный объективный смысл совпадают, следователь­но, «буква» Конституции адекватно отражает ее «дух».

В других случаях может потребоваться расширительное или огра­ничительное толкование, позволяющее наиболее точно выявить ис­тинный смысл и содержание толкуемой нормы. Если при расшири­тельном толковании смысл конституционной нормы шире, чем ее сло­весное выражение, то при ограничительном толковании, напротив, интерпретатор, выявляя действительный смысл конституционной нормы, обязан учитывать, что этот смысл уже, чем это выражено в толкуемой конституционной норме.

Расширительное и ограничительное толкования близки к право­творчеству, что требует от интерпретатора особой осторожности. Речь должна идти именно о толковании конституционных норм, выясне­нии их истинного смысла, но не о внесении изменений в содержание толкуемой конституционной нормы.

Таким образом, проблема состоит в обеспечении в процессе толко­вания конституционных норм совпадения фактической и юридичес­кой Конституций. Толкование Конституции в конечном счете — осно­ва фактической (или по иной терминологии, «устной») Конституции, которая не может противоречить писаной Конституции. Конституция призвана стабилизировать институты конституционного строя, огра­ничивать государственную власть и возможности ее вторжения в сферу индивидуальной автономии личности и гражданское общество.

Этой главной функцией Конституции определяется и граница ее толкования. Интерпретатор лишен свободного выбора, а границы его усмотрения обусловлены распространяющейся на всех субъектов кон­ституционных правоотношений обязанностью соблюдать Конститу­цию и не допускать ее изменения под видом толкования.