1 См.: Бобин м. Европейский интеграционный процесс: правовые аспекты деятель­ности Европейского союза и Совета Европы. Роль высших судебных учреждений // Правозащитник. 1998. № 3. С. 72.

Согласно учредительным договорам ЕС принятие решений в Со­вете осуществляется в соответствии с принципом большинства г'оло­сов. Единогласие необходимо лишь при решении вопросов особой по­литической важности (налогообложение, социальное обеспечение и др.). Обычно для принятия решений требуется квалифицированное большинство, при этом вес голоса каждого государства неодинаков. Так, Великобритания, Германия, Италия и Франция имеют по 10 го­лосов, Испания — 8, Нидерланды, Бельгия, Греция и Португалия — по 5, Австрия и Швеция — по 4, Дания, Финляндия и Ирландия — по 3 и Люксембург — 2 голоса. Квалифицированное большинство со­ставляют 62 голоса от общего числа голосов, равного 87.

Европейская комиссия состоит из 20 членов. Франция, Германия, Италия, Испания и Великобритания имеют по два члена, остальные государства-члены представлены в Комиссии одним членом каждое. Помимо этого, аппарат Комиссии насчитывает около 16 500 человек. Таким образом, Комиссия является крупнейшим органом ЕС по чис­ленности персонала. Комиссия структурно подразделена на 26 Гене­ральных директоратов (directorates-general) и 15 вспомогательных и специализированных служб.

Маастрихтский договор внес изменения в ст. 158 Договора о ЕС, и теперь процедура назначения членов Комиссии выглядит следую­щим образом. Правительства государств — членов ЕС с общего со­гласия и после консультаций с Европарламентом выдвигают канди­датуру, которую они хотели бы назначить Председателем Комиссии ЕС (КЕС). Затем правительства после консультации уже с канди­датом на пост Председателя КЕС предварительно соглашаются по поводу кандидатур, которые предполагается назначить членами Ко­миссии ЕС. Сформированная таким образом команда должна полу­чить одобрение Европарламента, который голосует не по каждой кандидатуре, а «списком». И уже после одобрения со стороны Ев­ропарламента Председатель и остальные члены Комиссии утвержда­ются в должности с общего согласия правительств государств-членов¹.

Комиссия осуществляет три основные функции: выступает с законодательной инициативой; осуществляет функции гаранта договоров;

осуществляет исполнение политики Союза и поддерживает меж­дународные торговые отношения Союза.

1 См.: Исполинов а.С. Процедуры назначения членов комиссии еэс и прекраще­ния выполнения ими своих обязанностей // Московский журнал международного права. 1996. №2. С. 109-111.

Своеобразие правового положения Комиссии заключается в том, что она соединяет в себе функции инициатора и исполнителя реше­ний. В соответствии с Римским договором о ЕЭС (ст. 155) для обеспе­чения функционирования общего рынка Комиссия:

73. выносит рекомендации или заключения по вопросам, включен­ным в договоры, если последние специально предусматривают это или если Комиссия считает это необходимым;

74. располагает правом выносить решения и участвует в подго­товке актов Совета и Парламента на условиях, предусмотренных в договорах;

75. осуществляет полномочия, которые Совет передает ей для вы­полнения установленных им правил;

76. следит за применением постановлений договоров, а также по­становлений, принятых учреждениями на основании договоров (кон­трольные функции).

Решающая роль Комиссии в ЕС определяется ее возможностями воздействовать на политику Союза в целом. Дело в том, что именно Комиссия обязана представлять Совету предложения и проекты нор­мативных актов, направленные на развитие политики ЕС. Комиссия также осуществляет мониторинг и обеспечивает надлежащее приме­нение (выполнение) норм и мер, предусмотренных договорами и орга­нами ЕС. Если и они нарушаются, Комиссия обязана встать на их защиту как объективный и независимый орган и в случае необходи­мости передать дело в Суд ЕС.

Комиссия играет важную роль медиатора между интересами ЕС и интересами государств — членов ЕС, а также между интересами по­следних. Она призвана обеспечивать приоритет интересов ЕС, учитывая при этом интересы других стран ЕС и добиваясь в итоге компромисс­ных решений. На Комиссию возложены определенные исполнитель­ные функции — исполнение бюджета ЕС, регулирование конкурен­ции. Комиссия осуществляет представительство ЕС в международных организациях.

Одновременно с организацией ЕС был создан Суд ЕС. Основная задача Суда — контроль за выполнением договоров в соответствии с правовыми нормами в интересах единого применения права ЕС в го­сударствах-членах. Иными словами, Суд должен обеспечить должное соблюдение права ЕС при толковании и применении учредительных договоров и иных актов, принимаемых Советом и Комиссией. Суд на­делен компетенцией формулировать принципы, на которых формиру­ется и действует правопорядок ЕС, тем самым обеспечивая прочный фундамент процесса европейской интеграции.

Суд ЕС состоит из 15 судей и 8 юридических экспертов (генераль­ных адвокатов), назначаемых с общего согласия правительств госу­дарств — членов ЕС сроком на шесть лет.

В октябре 1988 г. решением Совета ЕС был создан Суд первой инстанции. К компетенции этого Суда относится рассмотрение исков, касающихся норм, регулирующих деятельность служащих ЕС, права конкуренции, антидемпингового законодательства, а также исков по действию Договора о Европейском объединении угля и стали. Суд состоит из 12 судей, которые в соответствии с правилами процедуры могут выполнять также обязанности юридического эксперта (гене­рального адвоката).

Суд ЕС совместно с Судом первой инстанции является верховным и единственным судебным органом, который вправе решать все во­просы права ЕС. Это одновременно и совещательный орган — он может высказывать мнения по договорам, которые ЕС намерен заклю­чить с государствами или международными организациями. При этом мнение Суда обязательно к исполнению.

Как судебный орган Суд ЕС рассматривает следующие виды исков:

иски к государствам, которые не выполняют свои обязательства по учредительным договорам или праву ЕС. Инициатива в подаче иска может принадлежать государствам — членам ЕС, но, как правило, это Комиссия ЕС. При удовлетворении Судом иска государство-ответчик обязано немедленно принять меры для выполнения рец1ения Суда;

иски о бездействии органа ЕС или отмены принятых им мер. В первом случае иски могут быть возбуждены против Совета или Ко­миссии, если эти органы не приняли решения в соответствии с импе­ративными нормами договора или акта ЕС, основанного на договоре;

иски о внедоговорной ответственности ЕС;

иски о пересмотре решения Комиссии о наложении штрафа в связи с определенными нарушениями нормативных актов ЕС. Здесь Суд ЕС выступает в качестве апелляционного суда;

иски, касающиеся споров между ЕС и его должностными лицами.

В ряде случаев Суд ЕС может выступать как арбитражный суд, когда специальный договор прямо наделяет его таким правом.

Как уже говорилось, Суд ЕС обязан обеспечивать единообразное толкование права ЕС. В связи с этим национальные суды стран ЕС могут обращаться в Суд ЕС с просьбой разъяснять любой вопрос права ЕС путем принятия предварительного постановления. Хотя предварительные постановления Суда ЕС носят консультативный ха­рактер, они юридически обязательны.

Широкий круг полномочий Суда ЕС показывает, что он совмеща­ет в себе различные виды юрисдикции — конституционную, админи­стративную, гражданскую, трудовую. Суд ЕС выступает как конститу­ционный при толковании договоров ЕС, в случаях толкования права

ЕС национальными судами. Суд выполняет функции административ­ного суда, когда он определяет законность решений, принятых органа­ми по конкретным делам. По искам о нанесении ущерба и действий должностных лиц при исполнении ими своих служебных обязаннос­тей он действует как гражданский суд или суд по трудовым спорам.

Счетная палата состоит из 15 членов (которые выдвигаются каж­дым из государств — членов ЕС), назначаемых единогласным решени­ем Совета после консультаций с Парламентом. Срок полномочий чле­нов Счетной палаты составляет шесть лет. На членов Палаты распро­страняются те же требования независимости, что и в отношении членов КЕС. Счетная палата ежегодно готовит финансовый отчет о деятельности Союза. Палата проверяет счета Союза и его учреждений, правильность и законность получения доходов и расходования средств, правильность управления финансами и ставит в известность о результатах соответствующие органы Союза.

Парламент, который придавал огромное значение созданию Счет­ной палаты, старается максимально использовать ее возможности проводить расследования, давать заключения и составлять ежегодные доклады для усиления парламентского контроля над расходами Союза и придания максимального веса ежегодно принимаемому ре­шению об исполнении бюджета.

Юридические акты, которые принимаются органами ЕС, можно разделить на следующие виды.

Актами ЕС, оказывающими наиболее сильное воздействие на нацио­нальные правовые системы, являются регламенты (договоры о ЕЭС и Евратоме) и общие решения (договор о ЕОУС). Они обладают одина­ковой юридической силой на всей территории ЕС и применяются без изменений и полностью во всех странах ЕС, являются актами прямого действия. Хотя акты права ЕС обязательны и должны исполняться так же, как и национальные законы, они не являются законами в стро­гом смысле слова, поскольку не принимаются Европарламентом.

Вторым видом общеобязательных актов ЕС являются директивы (договоры о ЕЭС и Евратоме) и рекомендации (договор о ЕОУС). В отличие от первого вида актов ЕС они не образуют нового унифи­цированного права, обязательного для всего ЕС, так как требуют от адресата только принять меры, которые могут быть необходимыми для достижения целей ЕС. Директивы (рекомендации) устанавлива­ют задачи, которые адресаты должны реализовать в указанные сроки. Но как именно реализовать — решает адресат. Тем самым государст­вам — членам ЕС предоставляется свобода в выборе путей и средств исполнения актов ЕС с учетом специфики национальных правовых систем. Кстати сказать, в итоге достигается оптимальность реализа­

ц

ии права ЕС — необходимое единство при сохранении многообразия национальных особенностей.

Как правило, при выполнении директив (рекомендаций) ЕС госу­дарства-члены изменяют действующее национальное законодательст­во: принимают новые законы, отменяют старые либо вносят измене­ния в акты исполнительной власти. В итоге происходит гармонизация права ЕС и национального права стран ЕС.

К третьему виду актов ЕС можно отнести решения (договоры о ЕЭС и Евратоме) и индивидуальные решения (договор о ЕОУС). Речь идет об актах органов ЕС, обязывающих государства-члены, компа­нии, индивидов совершить определенные действия или воздержаться от них, либо наделяющих правами или возлагающих обязанности как на государство, так и на индивида. Эти акты служат органам ЕС как юридическое средство («административные меры»), предписывающее предпринять определенные действия в конкретном случае.

Наряду с обязательными органы ЕС могут принимать необязы-вающие акты — заключения и рекомендации. Такие акты позволяют органам ЕС выражать свои взгляды государствам-членам, а в некото­рых случаях и гражданам, например отношение ЕС к сложившейся в данный момент ситуации или определенному событию в ЕС или стране-члене. Воздействие заключений и рекомендаций на страны имеет, скорее, политический и моральный характер, чем юридичес­кий, поскольку они не обязывают своих адресатов.

ЕС в последние годы стремится все активнее развивать сотруд­ничество с остальными субъектами международного права. Он за­ключил соглашения в соответствии с нормами международного права с государствами — нечленами ЕС и другими международными организациями. Среди них выделяются два основных вида соглаше­ний — соглашения об ассоциации и соглашения о сотрудничестве. К первым относятся соглашения, которые поддерживают особые связи между определенными государствами — членами ЕС и стра­нами — нечленами ЕС (например, Бельгия, Франция, Голландия), а также соглашения, которые могут рассматриваться как подготовка к вступлению в ЕС или к установлению таможенного союза. Согла­шения о сотрудничестве имеют целью сближение экономик стран — участниц соглашения, направлены исключительно на интенсивное экономическое сотрудничество. ЕС имеет подобные соглашения с некоторыми странами Северной Африки (Алжир, Тунис, Марокко, Египет и др.).

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 3 марта 1998 г. № 278 для обеспечения проведения единой государственной политики Российской Федерации в отношении с Европейскими сооб-

ществами, реализации договоренностей, зафиксированных в Согла­шении о партнерстве и сотрудничестве, в Российской Федерации об­разована Правительственная комиссия Российской Федерации по со­трудничеству с Европейским союзом¹.

Она является постоянным координационным органом по обеспе­чению взаимодействия Российской Федерации с ЕС и реализации Со­глашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающего партне­рство между Российской Федерацией и Европейскими сообществами и их государствами-членами.

Основными задачами Комиссии являются:

координация деятельности заинтересованных органов исполни­тельной власти по развитию сотрудничества с ЕС и выполнению обя­зательств, вытекающих из двусторонних и многосторонних договорен­ностей, участниками которых являются Российская Федерация и ЕС;

содействие осуществлению взаимовыгодного сотрудничества с ЕС в целях укрепления мира и безопасности, совершенствования двусто­ронней договорно-правовой базы этого сотрудничества, поэтапной ин­теграции Российской Федерации в международную экономическую систему, развития торгового, инвестиционного и финансового сотруд­ничества, сотрудничества в сфере предотвращения противоправной деятельности, защиты окружающей среды, расширения гуманитарных и культурных связей и обмена информацией.

Комиссия выполняет следующие основные функции:

а) разработка концепции политики Российской Федерации в от- ношениях с ЕС;

б) анализ эффективности политики Российской Федерации в от- ношениях с ЕС и подготовка рекомендаций по вопросам развития со- трудничества с ЕС;

в) координация взаимодействия заинтересованных органов ис- полнительной власти с ЕС, в том числе в рамках Совета сотрудни- чества, Комитета сотрудничества и их рабочих групп;

г) содействие осуществлению перспективного плана действий по реализации Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, ежегодных планов сотрудничества между Российской Федерацией и ЕС и отрас- левых программ;