§ 5. Особенности конституционного статуса Правительства Российской Федерации

По сравнению с правительствами зарубежных стран конституци­онно-правовой статус Правительства РФ в значительной степени за­конодательно урегулирован и определяется Конституцией РФ, Феде­ральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», федеральными законами, нормативными указами Пре­зидента РФ.

Положение Правительства РФ среди других органов российского государства определяется его полномочиями, закрепленными в ука­занных законодательных и других нормативных актах.

Для понимания роли и места Правительства РФ в государствен­ном механизме важно знание конституционного положения о том, что структура исполнительной власти в России замыкается на Президен­те РФ, который является ключевой фигурой в государственно-поли­тическом механизме России. Президент как глава государства при­зван обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти России. В то же время Президент РФ наделен широкими полномочиями в сфере исполнительной власти: осуществляет назначения на высшие должности в государственных органах, председательствует на заседаниях Правительства РФ, решает вопросы в области внешних сношений и военной сфере.

Правительство РФ — федеральный орган исполнительной власти общей компетенции. Правительство РФ обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Прези­дента РФ. Правительство и другие федеральные органы исполнитель­ной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Рос­сии. Федеральное Правительство самостоятельно решает вопросы, от­несенные к его компетенции, направляет работу министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Формирование Правительства РФ. Правительство России — орган коллегиальный. Согласно Конституции, в его состав входят Председатель Правительства РФ, его заместители, федеральные ми­нистры. Председатель Правительства назначается Президентом с со­гласия Государственной Думы. В Конституции закреплена определен­ная процедура выдвижения и согласования кандидатуры Председате­ля. Так, предложение о кандидатуре Председателя Правительства вносится в двухнедельный срок после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой. Последняя рассматривает представленную кандидатуру Пред­седателя в течение недели и принимает соответствующее решение. В случае трехкратного отклонения представленных кандидатур на пост Председателя Правительства Президент назначает его, а Госу­дарственную Думу распускает и объявляет досрочные парламентские выборы.

После назначения Председатель Правительства предлагает Прези­денту РФ кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров и вносит предложение о структуре федеральных органов исполнительной власти. Конститу­ция не определяет численный состав Правительства. Фактически это делает Президент РФ, который вправе назначить федеральным мини­стром и лицо, не возглавляющее федеральное министерство (напри­мер, руководителя аппарата Правительства). Лица, входящие в состав Правительства, не могут занимать никакой другой должности в госу­дарственных, коммерческих, общественных органах и организациях, в том числе и политических партиях.

Важно отметить то обстоятельство, что в отличие от конституци­онной практики формирования правительства в зарубежных странах, где в его состав, как правило, входят влиятельные деятели правящей партии (коалиции) и поэтому правительство является центром поли­тической активности и соответствующей ответственности, состав Правительства РФ формируется на беспартийной основе, что, безус­ловно, сказывается на эффективности его деятельности. Не исключе­но, что в ближайшем будущем этот принцип в формировании состава Правительства РФ будет законодательно пересмотрен.

Члены Правительства РФ не имеют права на предприниматель­скую деятельность, а также любую другую оплачиваемую работу, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Член Правительства не может одновременно быть депутатом Государ­ственной Думы.

Правительство РФ функционирует непрерывно, однако очередной состав Правительства действует в пределах срока полномочий Прези­дента России (четыре года) и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ.

Ответственность Правительства РФ и его членов. Конституцией РФ предусмотрена возможность отставки Правительства в случаях, если:

95. Правительство само подает в отставку и Президент принимает ее (последний может и отклонить такую отставку);

96. Президент по собственно!"] инициативе принимает решение об отставке Правительства;

97. Государственная Дума выражает недоверие Правительству и Президент объявляет об отставке Правительства;

98. Председатель Правительства ставит перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству и Дума отказывает ему в до­верии, на основании чего Президент принимает решение об отставке Правительства.

В случае отставки Правительства, как и при сложении полномо­чий перед вновь избранным Президентом, оно продолжает выполнять свои обязанности до сформирования нового состава Правительства.

Наряду с коллективной отставкой Правительства возможна и пер­сональная отставка его членов, которые могут освобождаться от долж­ности Президентом.

Что же касается ответственности за правонарушения, а также за действия (или бездействие), связанные с выполнением служебных обязанностей, для членов Правительства возможна обычная установ­ленная законом ответственность.

Конституция РФ предусматривает осуществление Государствен­ной Думой парламентского контроля деятельности Правительства. Так, конституционные положения закрепляют следующие формы та­кого контроля:

1) рассмотрение вопроса о доверии Правительству по инициативе самой Государственной Думы или но инициативе Правительства;

99. парламентские слушания комитетов и комиссий Государствен­ной Думы по вопросам деятельности федеральных органов исполни­тельной власти;

100. образование Счетной палаты Советом Федерации и Государст­венной Думой для осуществления контроля исполнения федерально­го бюджета;

101. отчет Правительства об исполнении федерального бюджета;

102. назначение Государственной Думой Уполномоченного по пра­вам человека, деятельность которого связывается с контролем дея­тельности Правительства и другими исполнительными органами го­сударства и органами местного самоуправления в области соблюдения прав человека;

103. действующее законодательство предусматривает и такие формы парламентского контроля, как запросы депутатов, отчеты Правитель­ства и его членов, депутатские расследования и т.д.

Полномочия Правительства РФ. Как высший орган федеральной исполнительной власти Правительство Российской Федерации наде­лено довольно широкими полномочиями. Эти полномочия, в отличие от полномочий правительств многих зарубежных стран, определяются Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации».

На определении объема полномочий федерального Правительства отражается федеративное устройство российского государства, так как в этих условиях проводится разделение компетенции между Рос­сийской Федерацией (органами исполнительной власти) и ее субъек­тами (органами исполнительной власти субъектов). Таким образом, федеральное Правительство принимает решения по вопросам, отне­сенным Конституцией к ведению Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов.

Правительство РФ вправе делегировать осуществление части своих полномочий другим федеральным органам исполнительной власти, если они не отнесены законодательством к исключительным полномочиям Правительства, а также по соглашению с органами ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации передавать им осуществление части своих полномочий или принимать осуществле­ние части их полномочий, если это не противоречит Конституции РФ.

Полномочия федерального Правительства охватывают, по сущест­ву, все сферы жизни и деятельности общества.

Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность.

Федеральные министерства и иные федеральные органы исполни­тельной власти подчиняются федеральному Правительству и ответст­венны перед ним за выполнение порученных им задач¹.

Правительство России, федеральные министерства и ведомства для осуществления своих полномочий могут создавать свои террито­риальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.

Федеральное Правительство утверждает положения о федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их центральных аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пре­делах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Федеральное Правительство назначает на должность и освобожда­ет от должности заместителей федеральных министров, руководите­лей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся фе­деральными министрами, заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководителей органов и организа­ций при федеральном Правительстве, утверждает членов коллегий федеральных органов исполнительной власти.

В случае необходимости федеральное Правительство вправе уч­реждать организации, образовывать координационные, совещатель­ные и иные органы при Правительстве. Задачи и полномочия таких организаций и органов определяются федеральным Правительством при их создании.

В рамках общих полномочий Правительство РФ в установленных пределах:

организует реализацию внутренней и внешней политики Россий­ской Федерации;

осуществляет государственное управление и регулирование в со­циально-экономической сфере;

¹ В соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 (с изм. и дои. от 20 сентября 2000 г. и 1 декабря 2000 г.), а также Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Россий­ской Федерации» установлена структура органов исполнительной власти. При этом, в частности, определены федеральные органы исполнительной власти, руководство дея­тельностью которых осуществляет Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами. Среди этих ор­ганов - МВД России, МЧС России, Минобороны России, МИД России, Минюст Рос­сии, ФСБ России. См.: СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 169; № 21. Ст. 2168; № 39. Ст. 3856; 2003. № 12. Ст. 1099.

обеспечивает единство системы исполнительной власти в стране, направляет и контролирует деятельность ее органов;

разрабатывает федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;

реализует предоставленное ему право законодательной инициа­тивы.

В сфере экономики Правительство РФ:

разрабатывает программы экономического развития;

осуществляет регулирование экономических процессов;

обеспечивает свободу экономической деятельности в стране;

прогнозирует социально-экономическое развитие страны;

осуществляет управление федеральной собственностью;

проводит единую политику рационального природопользования;

вырабатывает государственную политику в сфере международного экономического сотрудничества;

разрабатывает и осуществляет государственную политику в сфере международного экономического и финансово-инвестиционного со­трудничества;

вырабатывает государственную структурную и инвестиционную политику и принимает меры по ее реализации;

осуществляет общее руководство таможенным делом;

принимает в соответствии с федеральными законами меры по за­щите интересов отечественных производителей;

формирует мобилизационный план экономики Российской Феде­рации, обеспечивает функционирование оборонного производства Российской Федерации.

В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики Правительство РФ:

разрабатывает единую финансовую, кредитную и денежную поли­тику и обеспечивает ее реализацию;

разрабатывает и представляет Государственной Думе федераль­ный бюджет и обеспечивает его исполнение;

представляет Государственной Думе отчет об исполнении феде­рального бюджета;

разрабатывает и реализует налоговую политику;

обеспечивает совершенствование бюджетной системы;

принимает согласованные с Центральным банком России меры по регулированию рынка ценных бумаг;

управляет государственным внутренним и внешним долгом Рос­сийской Федерации;

осуществляет в предусмотренных федеральным законом рамках валютное регулирование и валютный контроль;

руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами;

разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой поли­тики цен.

В области социальной политики Правительство РФ:

разрабатывает программы социального развития;

обеспечивает проведение в стране единой государственной поли­тики в области здравоохранения, социального обеспечения;

принимает меры по реализации трудовых прав граждан;

разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ;

обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики;

принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, по обеспечению санитарно-эпи­демиологического благополучия в стране;

содействует решению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, принимает меры по реализации молодежной политики;

взаимодействует с общественными объединениями;

разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма;

руководит социальным обеспечением и способствует развитию до­полнительных форм социального обеспечения и благотворительности.

В сфере науки, культуры, образования Правительство РФ:

разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки;

обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных на­правлений прикладной науки;

обеспечивает проведение в Российской Федерации единой госу­дарственной политики в области образования, определяет основные направления развития и совершенствования общего и профессио­нального образования;

обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение культурного наследия как общегосударственного значения, так и на­родов России.

В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан Правитель­ство РФ:

участвует в разработке программ в области обеспечения безопас­ности личности, общества и государства;

осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

осуществляет меры по обеспечению деятельности судебной власти;

разрабатывает и реализует в установленных федеральным законом пределах меры по укреплению кадров, развитию и укреплению мате­риально-технической базы правоохранительных органов.

В сфере обороны и государственной безопасности Правительство РФ:

принимает меры по обеспечению обороны страны и государствен­ной безопасности Российской Федерации;

организует оснащение оружием и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ и других войск;

обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям;

обеспечивает социальные гарантии военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности России;

принимает меры по охране Государственной границы Российской Федерации;

руководит гражданской обороной.

В сфере внешней политики Правительство РФ:

осуществляет руководство в сфере обеспечения отношений Рос­сии с иностранными государствами и международными организа­циями;

представляет интересы страны в международных организациях и иностранных государствах;

заключает международные договоры Российской Федерации в со­ответствии со своей компетенцией;

реализует внешнеэкономическую деятельность;

регулирует экспорт и импорт товаров, осуществляет контроль в этой области.

Правительство РФ обладает правом законодательной инициати­вы, которую оно осуществляет путем внесения в Государственную Думу законопроектов. Различные финансовые законопроекты (на­пример, о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов), а также законопроекты, преду­сматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии за­ключения Правительства.

Правительство РФ осуществляет также иные полномочия, воз­ложенные на него Конституцией, Федеральным конституционным

законом «О Правительстве Российской Федерации», федеральными законами, указами Президента РФ. В пределах своих полномочий по предметам совместного ведения в сфере исполнительной власти Правительство координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Причем оно вправе отме­нить акты федеральных органов исполнительной власти в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, решениям Президента и Правительства.

Правительство РФ обеспечивает соблюдение федеральными орга­нами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и способствует их взаимодействию.

Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоря­жения, обеспечивает их исполнение.

Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме поста­новлений Правительства РФ, принимаемых большинством от общего числа голосов его членов. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Постановления и распоряжения федерального Правительства под­писываются Председателем Правительства и обязательны к исполне­нию на всей территории Российской Федерации.

Глава Правительства РФ. Возглавляет Правительство РФ его Председатель, который определяет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и нормативными указами Президента РФ основные направления деятельности Правительства и организует его работу.

Председатель Правительства РФ:

представляет Правительство внутри страны и за пределами терри­тории Российской Федерации;

ведет заседания Правительства РФ; подписывает акты Правительства РФ;

представляет Президенту РФ предложения о структуре федераль­ных органов исполнительной власти, о назначении на должность и освобождении от должности заместителей Председателя Правитель­ства и федеральных министров, возложении на них дисциплинарных взысканий и их поощрении;

распределяет обязанности между заместителями Председателя Правительства РФ;

назначает исполняющего обязанности Председателя Правительст­ва на время своего отсутствия;

утверждает регламент работы Правительства Российской Феде­рации;

систематически информирует Президента РФ о работе Прави­тельства РФ;

исполняет обязанности Президента РФ во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности.

Председатель Правительства проводит заседания членов Прави­тельства систематически, не реже одного раза в месяц. Заседания носят открытый характер, но отдельные вопросы могут рассматри­ваться и на закрытых заседаниях. Члены Правительства участвуют в заседаниях лично. В случае невозможности участия в заседании члены Правительства информируют об этом Руководителя Аппарата Правительства РФ.

В заседаниях Правительства могут участвовать в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными закона­ми представители палат Федерального Собрания — парламента Рос­сийской Федерации, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ, Центрального банка России. Перечень лиц, имеющих право участвовать в заседаниях Правительства, определяет­ся Регламентом Правительства РФ¹.

Федеральным конституционным законом «О Правительстве Рос­сийской Федерации» определен перечень вопросов, решения по кото­рым принимаются исключительно на заседаниях Правительства. Только на заседаниях Правительства:

принимаются решения о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюдже­та, а также решения о формировании и о расходовании государствен­ных внебюджетных фондов;

рассматриваются проекты программ экономического и социаль­ного развития, связанных с созданием свободных экономических зон;

устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен;

устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг;

принимаются решения о внесении Правительством законопроек­тов в Государственную Думу;

¹ См.: СЗ РФ. 2000. №41. Ст. 4091.

рассматриваются проекты программ приватизации государствен­ной собственности;

рассматриваются вопросы предоставления дотаций, субсидий, ока­зания иной поддержки на безвозвратной основе за счет средств феде­рального бюджета, приобретения государством акций, а также рас­сматриваются вопросы предоставления поддержки, оказываемой на возвратной основе при сроке возврата более двух лет;

принимаются решения о подписании соглашений с органами ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации;

образуется Президиум Правительства РФ;

утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти;

устанавливаются порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;

утверждается Регламент Правительства РФ;

утверждается Положение об Аппарате Правительства РФ.

Для решения оперативных вопросов федеральное Правительство может образовать Президиум Правительства РФ, заседания которого проводятся по мере необходимости. Решения Президиума Правитель­ства могут приниматься в форме распоряжений Правительства РФ. Федеральное Правительство вправе отменить любое решение Прези­диума Правительства.

Важное место в деятельности федерального Правительства зани­мают его взаимоотношения с другими федеральными органами госу­дарственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Во-первых, Правительство РФ активно взаимодействует с Прези­дентом РФ, который в соответствии с Конституцией России обеспе­чивает согласование действий Правительства с другими органами го­сударственной власти Российской Федерации, имеет право председа­тельствовать на заседаниях Правительства, своими указами и распоряжениями направляет работу федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопро­сами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, пред­отвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий сти­хийных бедствий, а также осуществляет иные полномочия как Вер­ховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.

Во-вторых, Правительство РФ взаимодействует с Федеральным Собранием — парламентом Российской Федерации в таких формах, как осуществление права законодательной инициативы, дача письменных заключений на законопроекты других субъектов права законодательной инициативы, направление в палаты Федерального Собрания официальных отзывов о рассматриваемых палатами феде­ральных законах и законопроектах, внесение в Государственную Думу поправок к находящимся на ее рассмотрении законопроектам, присут­ствие и выступления Председателя и членов Правительства на заседа­ниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий, ответы на запросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы и письменные обращения комитетов и комиссий палат Феде­рального Собрания, информирование Счетной палаты Российской Федерации об исполнении федерального бюджета.

В-третьих, Правительство РФ в пределах своих полномочий осу­ществляет взаимоотношения с органами судебной власти: производит финансирование судов из федерального бюджета для обеспечения возможности полного и независимого правосудия, обеспечивает ис­полнение судебных решений.

В-четвертых, в процессе осуществления своих взаимоотношений с органами государственной власти субъектов Российской Федерации Правительство РФ в пределах своих полномочий координирует дея­тельность органов исполнительной власти субъектов Российской Фе­дерации, рассматривает внесенные в установленном порядке предло­жения законодательных органов субъектов Федерации или органов исполнительной власти субъектов Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Россий­ской Федерации и ее субъектов, направляет в органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения Российской Феде­рации и ее субъектов. Правительство РФ контролирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесен­ным к ведению Российской Федерации и совместному ведению Рос­сийской Федерации и субъектов Российской Федерации, также дея­тельность органов исполнительной власти субъектов Российской Фе­дерации.

Правительство РФ в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполни­тельной власти и органами исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации с помощью создания согласительных комиссий из представителей заинтересованных сторон.

Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приос­тановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Рос­сийской Федерации, федеральным конституционным законам, феде­ральным законам, международным обязательствам Российской Феде­рации или нарушения прав человека и гражданина.

Многообразная деятельность Правительства РФ требует органи­зационного и материального обеспечения. Расходы на содержание Правительства и органов при Правительстве определяются в феде­ральном бюджете. Для обеспечения работы Правительства могут быть созданы дополнительные органы и учреждения, финансирование ко­торых должно осуществляться в пределах ассигнований на содержа­ние Правительства.

Обеспечивает работу Правительства РФ и осуществляет контроль исполнения принятых им решений Аппарат Правительства РФ. Он возглавляется Руководителем Аппарата, являющимся членом Прави­тельства РФ и назначаемым Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Положение об Аппарате Прави­тельства РФ утверждается Правительством РФ¹.

¹ См.: СЗ РФ. 2000. №41. Ст. 4091.

В структуру федеральных органов исполнительной власти, кроме Правительства РФ, входят министерства и ведомства, которые явля­ются отраслевыми органами исполнительной власти, имеющими спе­циальную компетенцию в определенных сферах государственного уп­равления.